端點再造：鄉村治理現代化中的鄉鎮治理轉型

中圖分類號：D422.6 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2025）07-0090-14

基層政權建設是推進國家治理體系與治理能力現代化的基礎工程，關系到國家的長治久安。在社會主義現代化建設的不同時期，伴隨著國家治理實踐的深刻變革，沿循鄉村治理現代化目標，鄉村基層發生治理轉型。這里的鄉村治理轉型是指由于國家關于鄉村治理的整體制度安排、結構功能、觀點理念等深層次變遷，鄉村社會治理在體系設計、結構要素、過程規范、能力水平等方面發生的重要變革過程，是鄉村社會治理從一種狀態向另外一種狀態迭代的治理演變。聯產承包責任制、取消農業稅、脫貧攻堅、鄉村振興等國家戰略的出臺，不僅僅意味著國家通過頂層設計滿足人民對美好生活的向往，同時也驅動著基層治理現代化，帶來鄉村治理轉型。改革開放后，隨著“鄉政村治\"治理架構的確立，學界對鄉村治理現代化的探討主要聚焦在“村治\"層面，集中討論村莊治理的行政化[2]、村干部的職業化[3]、村治過程的程序化[4]、村莊治理精細化[5]等村治轉型變革，而對\"鄉政\"層面的探討則是落腳到不同階段鄉鎮政府的治理角色與行為策略，對鄉鎮層級的歷時性治理轉型關注明顯存在不足。既有鄉村治理研究更多是進入到村莊社區內部，在\"社區層面推進，關于基層政權的研究相當薄弱”7]，而離開鄉村基層政權討論鄉村治理問題無異于隔靴搔癢、隔岸觀火。根據《中國共產黨農村基層組織工作條例》，鄉鎮黨委負責領導本地區鄉村基層治理。鄉鎮政府①是國家在鄉村社會治理前沿的堡壘，是“鄉村治理的政策來源和決策者，是中國基層政治發展的最重要的行動者\"[8]。對鄉村治理的討論如果僅僅聚焦“村治\"變革，而忽視了“鄉鎮\"層級，往往就容易陷入“只見樹木，不見森林\"的窠白，無法整體把握鄉村治理轉型脈絡，進而觀照鄉村治理現代化的前進方向。囿于此，本文聚焦鄉村治理現代化進程中的鄉鎮治理轉型，分析鄉鎮基層政權在鄉村治理現代化中的端點位置及其角色變遷，探討如何通過對鄉鎮層級的“端點再造\"推進鄉村治理現代化。

一、端點治理：鄉村治理現代化中鄉鎮層級的功能定位

如何理解鄉鎮層級在鄉村治理中的結構位置是一個前提性問題。與縣域在國家治理中的清晰“接點\"定位不同的是，在當前鄉村基層治理研究中，鄉鎮目前仍處于一個“典型的混沌”狀態。9]一方面，鄉鎮往往被視為基層的典型代表，是鄉村治理的基石。[10]另一方面，鄉鎮黨組織不僅與村級黨組織共同作為農村基層黨組織，有時還與縣域層級在鄉村治理中承擔“接點”的角色。[1]由此可見，無論是用\"基層\"概念，還是“接點\"概念對鄉鎮層級在鄉村治理中的結構位置進行概括都會產生一定偏差，導致范疇窄化或者擴大化。從國家縱向權力結構與職能運行的角度來看，鄉鎮從屬于國家一端，既是國家對鄉村社會治理體系輻射的末端，也是國家對鄉村社會治理能力覆蓋的前端。概言之，鄉鎮層級在鄉村治理現代化中的功能定位表現為一種端點治理，具體包括治理體系末端延伸與治理能力前端打造兩個方面。

其一，治理體系末端延伸包含科層組織架構的自上而下穩態運作以及現代公共治理規則在鄉村社會主導地位的確立兩個維度。一般認為，現代國家建設發軔于西歐，由于戰爭帶來對社會資源汲取的需求，國家通過壟斷暴力以及稅收機構等官僚行政機器的建設，理性化、一體化的國家權威塑造得以完成。[12]然而，當學者將這一解釋框架應用到晚清民國時期中國現代國家構建時，卻發現由于國家對代理人的監控不足，國家政權建設出現“內卷化”。13]直到中華人民共和國成立后，鄉鎮政府的前身——人民公社成為國家治理農村的核心單元，村莊社會由國家政權直接統一管理，這一問題得到有效緩解。然而，由于人民公社體制遏制了鄉村社會的活力，國家行政組織架構改革勢在必行。1983年，國家改設鄉鎮人民政權，并在后續頒布《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》《中華人民共和國公務員法》《黨和國家機構改革方案》等相關法律法規政策不斷夯實鄉鎮一級政權的正式化、科層化、官僚化程度。稅費改革后，鄉鎮政府不再依賴從鄉村社會汲取資源，自身一級國家機構的屬性強化。特別是鄉鎮政府往往還通過派駐“第一書記”直接任命村支書、構筑網格化治理體系、強化村級片區管理等方式將科層架構向鄉村社會延伸，自上而下的一體化治理程度加深。14]

鄉村治理體系現代化不僅意味著科層架構的延伸，還包括現代公共治理規則在鄉村社會的廣泛運行。黃冬婭認為，基層治理的有效表明國家為社會訂立規則并獲取社會的服從。[15]20世紀八九十年代，盡管確立了鄉鎮一級基層政權，但是現代國家構建“并非只涉及權力擴張，更為實質性的內容是，它必定還涉及權力本身性質的變化、國家—公共(政府)組織角色的變化、與此相關的各種制度——法律、稅收、授權和治理方式的變化，以及公共權威與公民關系的變化\"[16]。改革開放初期的鄉鎮政府并未很好地展現自身的公共性，而是成為村莊社會中的“政權經營者”。[17]黨的十八大以來，隨著國家權力運行的不斷規范化、制度化、標準化，鄉鎮政府在鄉村治理過程中的自主性受到規范性調整，國家公共治理規則彌散于鄉村場域。一方面，鄉鎮政府越來越受到國家自上而下的制度規制，權力運行進入強監督、強約束的新階段，國家的制度規范清晰呈現于鄉村治理一線。18]另一方面，伴隨國家縱向權力結構的調整，行政權的集中配置塑造了鄉村基層治理的統一規則體系，嚴格的程序化要求成為鄉鎮政府開展鄉村治理的常態。[19]

其二，治理能力前端打造包含鄉鎮政府的公共秩序生產能力、公共服務提供能力以及公共管理建設能力三個維度。2021年7月，中共中央、國務院印發《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》，明確提出要增強鄉鎮政府的行政執行能力、為民服務能力、議事協商能力、應急管理能力以及平安建設能力，這幾大方面可以從公共秩序生產、公共服務提供以及公共管理建設三個維度進行概括。首先，公共秩序生產是鄉鎮政府在鄉村治理過程中的首要能力要求。秩序是人類社會運行的基礎條件，避開秩序運行來談論社會發展進步只會是一個偽命題。在中國古代社會，官治的不充分使得鄉村的秩序更多依靠鄉紳、族老等內生秩序力量。然而，隨著現代國家構建的深入，國家將散落在傳統鄉村社會內部的暴力行使權收歸政權組織，由國家統一維護公共秩序。鄉鎮建制恢復以來，鄉鎮政府的一個重要任務就在于維護鄉村社會的穩定。在矛盾糾紛化解、違法犯罪行為打擊、信訪維穩、公共危機應對等方面，“穩定壓倒一切\"成為鄉鎮政府公共秩序生產的真實寫照。當前，隨著我國經濟社會形勢的深刻變化，鄉村社會的人員流動速度提升，不同群體的利益訴求復合交織，村莊社會的秩序整合面臨著風險沖擊，鄉村應急管理與平安建設愈發考驗著鄉鎮政府。

其次，公共服務提供是鄉鎮政府在鄉村治理過程中的關鍵能力。稅費改革后，隨著黨和國家統籌城鄉發展，鄉鎮政府治理的重要目標在于建設服務型政府。20]鄉鎮政府位處國家政權體系的末端，直接對接鄉村社會，國家在鄉村社會一線的為民服務能力就具體體現為鄉鎮政府的公共服務能力。在傳統鄉村社會，由于國家的鄉村治理目標更注重秩序維持和資源汲取，鄉村公共服務主要依靠村莊內部自主供給。鄉鎮政府成立后，向鄉村社會提供高質量公共服務，滿足鄉村民眾多樣化、個性化的服務要求，推動城鄉基本公共服務均等化愈發成為鄉鎮政府的重要職能要求。2017年，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強鄉鎮政府公共服務能力建設的意見》，圍繞教育、就業、醫療保障、養老救助、公共文化設施等方面提出具體要求。2019年6月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于加強和改進鄉村治理的指導意見》，也明確提出各級政府投放的公共服務資源要以鄉鎮為主要渠道進行落實，增強鄉鎮為農服務的能力和水平。在當下中國鄉村社會，多數鄉鎮設立了綜合服務中心或便民服務中心，開設專門辦事服務窗口，為村民提供服務，鄉鎮政府的一線公共服務職能履行明顯增強。[21]

最后，除了公共秩序生產與公共服務提供外，鄉鎮政府在鄉村治理過程中還需要強化公共管理建設能力，這是鄉鎮政府鄉村治理能力的重點所在。現代社會的一個重要特征就在于公共事務的指數級增長，需要由政府來處理公共領域中的事項。在過去很長一段時間，我國鄉鎮政府進行公共事務管理更多是依靠人工，管理與建設較為粗放混亂。中國特色社會主義進入新時代，尤其是隨著鄉村振興戰略的展開，面對綜合行政執法、黨務管理、公共項目規劃審批、公共協商開展、鄉風文明培育等鄉村治理領域，提升鄉鎮政府在開展公共事務管理與公共建設過程中的專業化水平就顯得尤為重要。一方面，鄉鎮政府在公共事務管理與公共建設過程中需要提高治理效率，積極通過業務培訓、專題研討等方式強化科學決策支撐，暢通決策執行，打造高效便捷的治理流程。另一方面，當下鄉村社會治理的一個重要趨勢就在于精細化，即借助信息技術手段強化鄉村治理領域全覆蓋，主動發現治理盲區，溝通民眾治理需求，推動鄉村治理更加精準高效。

二、鄉村治理轉型中鄉鎮政府的角色重塑及其困境

改革開放后，隨著我國農村政治經濟體制改革的逐漸鋪開，尤其是城鎮化的快速推進與市場經濟的迅猛發展，鄉村治理的經濟社會基礎發生重大變革，鄉村治理出現轉型。在鄉村治理轉型過程中，作為鄉村治理現代化的端點層級，鄉鎮政府在鄉村治理過程中扮演的角色也得到重塑，并具體表現為鄉鎮政府與上級組織、村莊社會以及市場之間關系的新一輪演變。所謂“角色”是鄉鎮政府在賴以運行的制度安排與社會結構中演繹出來的角色定位，呈現為鄉鎮政府的職能配置與行為模式。[22]鄉鎮政府的角色重塑引發鄉村治理的結構性變革，這意味著鄉村治理系統的重大調整，既有鄉村治理結構安排被打破，由此鄉村治理轉型中鄉鎮政府的角色重塑也會帶來一些新的治理困境。

其一，鄉鎮政府與上級組織之間的關系從相對自主到相對服從，鄉鎮政府的服從性強化，但是也帶來了鄉鎮政府治權僵化、回應性不足以及負擔沉重等治理困境。改革開放初期，國家對地方基層放權讓利，鄉鎮政府與上級組織之間的關系較為靈活多樣，上級組織無意采取多樣化手段對鄉鎮政府進行制約。同時，由于國家仍然需要依賴鄉鎮基層政權從農村汲取資源，因此對于鄉鎮政府在鄉村治理過程中的具體行為展開更多是出于結果導向，而不是過程控制。在此情形下，鄉鎮能夠依據自身組織需要，對國家的政策意圖進行選擇性執行，從而保留一定的自主性空間。[23]稅費改革后，鄉鎮政府無法再汲取農村資源，而是主要依靠國家自上而下的轉移支付，成為上級組織的派出機構，自身“政權依附者\"的角色凸顯。24]與此同時，黨的十八大以來，國家為了保障下鄉資源不被截取，強化鄉鎮監督規則體系建設，鄉鎮政府運作越來越圍繞上級組織的各項\"中心工作”。[25]實際上，這反映了新形勢下\"政府責任體系的基本框架由自上而下的等級權威結構轉變為中央對地方的統領”[26]，上級領導權威貫徹于鄉鎮政府的鄉村治理過程。

盡管鄉鎮政府在鄉村治理過程中的自主性受到壓縮，國家得以通過強化代理人監控避免其“中飽私囊”，但是也滋生了新的治理困境。首先，鄉鎮政府的治權出現僵化。稅費改革、項目制等制度設計固然使鄉鎮政府遵從上級組織的政策，避免政策執行出現偏差。但是，過度依賴上級組織的任務考核也會導致鄉鎮政府的注意力上移，難以依據現實鄉村治理需求展開行動，自身的主體能動性受到束縛。其次，治權僵化進一步導致鄉鎮政府對鄉村社會的回應性不足。稅費征收時期，鄉鎮政府與鄉村社會之間通過稅費繳納形成一種連帶式制衡的權利義務關系，鄉鎮政府對鄉村社會的需求回應較為積極。27]稅費改革后，鄉鎮政府運作依賴上級組織的支持，政權運作出現\"懸浮化”。[28]最后，制度規則網絡的編織及其過密化帶來鄉鎮政府的超負荷運轉。新形勢下，國家通過制度規范與規則監督介入鄉鎮政府的鄉村治理過程，鄉村治理進入強規范時代。這些舉措雖然強化了對鄉鎮政府的過程控制，但是也催生了相應的形式主義與體制空轉問題，產生高額的基層合規性成本，使鄉鎮政府為了應對上級的制度規則要求，難免會超負荷運轉。[29]

其二，鄉鎮政府與村莊社會之間的關系從傾向于管制到傾向于合作，二者之間的互動性增強，但是也出現了行政吸納社會、鄉村內生治理資源消解等意外后果。改革開放初期，在廣大農村地區，由于權力運作的邏輯沒有發生根本性改變，鄉鎮政府的功能定位依舊是“整合”與“汲取”。[30]基于此，鄉鎮政府是鄉村治理場域中的主導性權威，能夠以強有力的權威對村莊事務實行監管，形成一種統攝性權威。20世紀末，《中華人民共和國村民委員會組織法》（以下簡稱《村民委員會組織法》)頒布，鄉鎮政府與村委會之間的關系被確立為指導與被指導的關系，村民自治空間得到保障。由此，除了鄉鎮政府之外，村委會作為村莊內生組織日益活躍于鄉村治理舞臺，成為鄉鎮政府介入鄉村社會治理不得不考慮的組織要素。與此同時，在許多地方，鄉鎮政府也有意讓鄉賢理事會、老人協會等各種新型社會組織參與到鄉村治理實踐中，發揮其特有功效，促進自身縱向治理能力向下延伸。31]面對農村社會的向外開放與經濟利益結構的多元化，鄉鎮政府已經無法單一掌控鄉村治理場域，一種多元共治的鄉村治理格局正在逐步形成。[32]

正如前文所述，新形勢下鄉鎮政府越發重視與村莊組織合作，協調鄉村內生力量應對鄉村治理挑戰。問題在于，鄉鎮政府為了完成超額的治理任務，不可避免傾向于將村級組織行政化。與人民公社時期的全面管制模式不同的是，鄉鎮政府與村級組織合作并非要擠占村莊組織的生存空間，而是希望將其作為自身的“腿\"完成“壓力型體制”下的各項任務。在此情形下，鄉村治理強調以鄉鎮黨委政府為核心，單方面確立鄉村治理的目標，并依托行政科層權力運行。33]由此，鄉鎮政府與村莊內生組織的合作是一種“收歸己用”的合作，村莊組織的自我需求無法得到很好滿足，村民自治演繹為“控制的自治”。[34]同時，由于村級組織的科層化、制度化和程序化，其在鄉村治理過程中對村民進行情感動員，進而將農民組織起來的積極性就會受到弱化，傳統鄉村社會人情、面子等治理資源也逐漸被消解。[3]傳統社會時期，由于“皇權不下縣”，士紳等內生力量通過村莊自生秩序規范進行治理，形成了一種集權的簡約治理模式。36]但是隨著國家權力，尤其是以鄉鎮政府為核心的行政力量不斷介入鄉村治理，如何避免國家權力下沉對村莊簡約治理的消解，在增強鄉鎮政府治理能力的同時，保持村莊社會自組織的活力就顯得十分必要。

其三，鄉鎮政府與市場資本之間的關系從直接經營到間接引導，鄉鎮政府的企業經營性弱化，然而鄉鎮政府的經營村莊、經營政治等“經營轉向\"也帶來“政企分利秩序”精英俘獲、村莊發展不均衡等治理困境。改革開放后，在\"以經濟發展為中心\"的戰略導向下，鄉鎮政府介入轄區內企業經營管理的積極性空前提高，鄉鎮企業異軍突起。具體而言，在財稅收入分成的激勵下，鄉鎮政府直接參與到企業的日常經營管理過程中，成為一級\"地方法團主義者”。[37]基于此，有研究將這一時期鄉鎮政府直接參與市場經濟過程的現象概括為“地方政府即公司”，表明鄉鎮政府出現了公共部門與市場主體的混合傾向。3821世紀初，由于市場經濟體制改革的充分鋪開，鄉鎮企業在改革浪潮下退出歷史舞臺，鄉鎮政府日益依賴于體制內資源運轉，直接參與市場經營的空間被阻斷。在社會主義市場經濟體制下，鄉鎮政府的行為角色從“公司合伙人\"向“經紀人\"轉變，側重于進行市場環境維護以及企業扶持幫助，而不是作為一個直接行動者參與。[39由此，鄉鎮政府更多是做好市場資本的輔助支撐工作，鼓勵市場主體充分開展競爭，發揮市場在資源配置中的決定性作用。

稅費改革后，鄉鎮政府行為出現“經營村莊”“經營政治\"等\"經營轉向”所謂“經營村莊\"指的是鄉鎮政府與企業聯合對村莊進行\"經營”，積極推動“農民上樓”與“土地流轉”，村莊發展依賴于公司運作。40所謂“經營政治\"則是指鄉鎮政府將公司企業、村集體等吸納進來，以項目制資源為核心，將自上而下的項目資源集中打造某個“亮點村”。[41]\"經營村莊\"現象在東部發達農村地區更多出現，而“經營政治\"更適用于工商企業資本不發達的中西部農村。然而，無論是“經營村莊”，還是“經營政治\"都帶來了新的鄉村治理困境。首先，在\"經營村莊\"過程中，由于鄉鎮政府與市場資本的“合謀”，村莊依附于公司，村民被排斥于村莊發展過程之中，“政企分利\"使得村莊內生力量被隔絕。[42其次，農戶在部門項目與工商資本下鄉過程中發生分化，精英農戶在下鄉資源獲取中占據更為有利的地位，多數農戶被邊緣化，出現“精英俘獲\"現象。43最后，由于鄉鎮政府在借助項目制資源與市場資本資源推動鄉村發展過程中存在“亮點打造\"\"示范創建\"的偏好，而\"示范村\"往往意味著更多的資源投入，“非示范村\"則無法獲得政府資源投放，村莊之間的發展不均衡問題出現。[44]

三、鄉村治理轉型中鄉鎮政府角色重塑的內在機制

鄉村治理轉型過程中鄉鎮政府的角色重塑是一場勾連著鄉村治理體制機制的深刻變革，關系到治理結構、治理主體、治理規則、治理理念、治理模式等系統性治理變遷。習近平總書記指出：“一個國家選擇什么樣的治理體系，是由這個國家的歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展水平決定的，是由這個國家的人民決定的。我國今天的國家治理體系，是在我國歷史傳承、文化傳統、經濟社會發展的基礎上長期發展、漸進改進、內生性演化的結果。\"[45]立足于中國鄉村治理轉型的宏大格局敘事，結合其中鄉鎮治理演變的歷史與經驗過程，可以提煉出鄉村治理轉型中鄉鎮政府的角色重塑，主要包含了頂層設計、組織調適以及矛盾倒逼三種內在機制。

其一，頂層設計的規劃引領機制。規劃治國是中國國家治理的一種特色范式，是國家治理現代化敘事的重要組成部分。[46]進入社會主義現代化建設時期，農村體制改革成為改革開放的起點，掀起一輪又一輪的改革浪潮。首先，在政府體制內部，自上而下調整中央與基層鄉鎮政府的關系成為重中之重。為了刺激基層的經濟發展積極性，國家對地方基層進行了一系列“放權讓利\"改革。例如，改革開放初期中央在財政體制上實行稅收包干制，這一舉措很大程度上刺激了鄉鎮政府積極介入地方企業經營，發展鄉鎮企業的積極性。后來，分稅制改革給鄉鎮政府帶來了較大的財政壓力，“吃飯財政\"的現實制約其鄉村治理能力。2006年，稅費改革的實施將鄉鎮政府轉變為依賴上級轉移支付的基層政權，尤其是后續項目制的引入，更強化了鄉鎮政府對上級政府的依附性。黨的十八屆三中全會后，國家治理體系與治理能力現代化進程加快。在新的治理權力結構作用下，鄉鎮政府作為農村末端政權，其與上級政府之間的關系迎來新的制度環境，也催生了新的鄉村治理問題。

其次，國家與鄉村社會(農民)之間的關系也處在“進退之間”。1983年，中央發布《關于實行政社分開建立鄉政府的通知》，人民公社體制被廢除，“鄉政村治\"的鄉村治理架構確立。1998年，《村民委員會組織法》正式實行，村民自治成為國家主動退出，對鄉村社會的一次“放權\"改革。[47]2006年農業稅費全面取消，傳統維系國家與農民關系的“皇糧國稅”成為歷史，鄉鎮政府由國家公共財政統一負擔。2014年中央一號文件提出要“探索不同情況下村民自治的有效實現形式”[48]，以村民小組或自然村為自治單元的村民自治改革工作進入到國家的頂層設計之中，鄉鎮政府也在積極響應國家的政策號召。2017年，鄉村振興戰略出臺，提出要加強農村基層黨組織建設，深化村民自治實踐。[49]中國特色社會主義進入新時代，面對鄉村治理形勢的重大變化，尤其是國家強化自身在鄉村社會中的存在，鄉鎮政府成為國家調整與農民關系的重要抓手。由此，在日益增加的發展性任務驅使下，鄉鎮政府不得不加大對鄉村社會的行政吸納力度。

最后，鄉鎮政府與市場資本的關系也受到國家頂層設計的影響發生變化。20世紀末，隨著國家市場經濟體制改革的深入，鄉鎮政府也積極擁抱市場資本，推動鄉鎮企業發展。進入21世紀后，由于城鄉關系的新一輪調整，市場力量迫切希望進入農村經營領域。然而，中央的政策制定一直對資本下鄉抱有一定的警惕態度與風險防范意識，在制度設計上強調進行一定的監管。因此，隨著社會主義市場經濟制度的不斷調整和完善，鄉鎮政府與市場資本之間的關系發生了一定的“冷淡”。2013年，中央一號文件提出\"鼓勵和引導城市工商資本到農村發展種養業\"[50];2017年，鄉村振興戰略提出“鼓勵引導工商資本參與鄉村振興\"[51]。由此，市場資本加快“下鄉步伐”，與鄉鎮政府合作“經營村莊\"就發生在此背景下。與此同時，由于國家不斷通過項目制向農村輸送資源，作為一種“將國家從中央到地方的各層級關系以及社會各領域統合起來的治理模式”[52]，國家各種財政補貼項目也吸引了城市工商資本，其與鄉鎮政府的關系也因項目制資源變得微妙起來。

其二，組織調適的自主應對機制。鄉村治理轉型不僅受到自上而下頂層設計的規劃引領驅動，同時也受到基層自下而上實踐創新的影響，二者是一個相輔相成的關系。就鄉村治理轉型中的鄉鎮政府而言，其具備“調控型政權\"的特征，能夠開展體現組織相對自主性的治理實踐，充分發揮一線治理行動者的能動性。[53]改革開放事業的發展雖然離不開中央對各個地方的充分放權，但是地方基層政權在此過程中不斷改革創新、踴躍試點，也為鄉村經濟社會發展新面貌的出現作出了重要貢獻。就鄉鎮企業的興起而言，20世紀八九十年代鄉鎮企業的發展勢頭十分迅猛，企業總產值將近能夠占到國家工業生產總值的三分之一，而其中一個很關鍵的要素就在于各地鄉鎮政府的積極探索，集體所有制度出現新的發展模式。[54]與此同時，1994年的分稅制改革雖然使鄉鎮政府稅源減少，但是也激發了其通過稅費征收、興辦鄉鎮企業等方式汲取資源，同時迫使鄉鎮政府更加依賴村干部進行稅費征收，鄉村兩級組織之間的關系是一種\"利益共同體\"的關系。

稅費改革的一個重要預期目標在于緩和國家與農民關系，將鄉鎮政府轉變為一級服務型政府，然而由于稅費改革后鄉鎮政府忙于向上級“爭資跑項”，國家與農民的關系因鄉鎮政府的“懸浮\"出現一定疏離。由于無法從農村汲取資源，鄉鎮政府轉而依賴體制內資源，這種“適應性調整”不僅帶來其更加依附上級政府，同時也催生了其與鄉村社會，乃至市場資本之間的關系發生改變。黨的十八大以來，脫貧攻堅、鄉村振興等農村發展戰略的提出，表明農村不再是實現國家現代化的手段，而是作為發展目標本身。[55]基于此，各地鄉鎮政府迫切需要幫助農村地區脫貧致富，實現新的發展，“治理錦標賽”成為鄉村治理一線實踐。56]然而，由于鄉鎮政府本身治理資源的匱乏，這一窘境不僅強化了鄉鎮政府對村級組織的行政化滲透，同時也使其更加傾向于與市場資本合作\"經營村莊”。當然，即使是“經營村莊”，鄉鎮政府往往也是選擇有一定基礎、村級領導班子團結的“先進村”，進行“示范創建”，而不是采取“撒胡椒面\"的方式。

隨著20世紀80年代中央向地方分權，“總體性社會\"解體，市場活力開始進發。由此，鄉鎮政府作為“戰略性主體\"在鄉村治理過程中扮演著十分重要的角色，也推動了鄉村社會的一系列變革。21世紀以來，經過“復雜且靈活的動態調整”，中央與地方更多是一種\"均權\"的關系，國家也逐漸向鄉村社會回歸，政府與市場力量之間的關系也日益規范化，由此帶來鄉鎮政府的行動空間出現一定萎縮。57盡管如此，鄉鎮政府的相對自主性并沒有消失，反而以一種更加技術化的巧妙方式存在。例如，即使是對上級的一種依附性依賴，鄉鎮政府有時候會將這種依附加以利用，積極主動從上級的政策文件要求中尋求自身獲取上級支持的可能性。概言之，在結構對自身行動的限制下，鄉鎮政府會通過協調各方面資源，基于自身本位處理好與鄉村社會以及市場資本之間的關系，謀求自身行動得以展開的空間。

其三，矛盾倒逼的問題導向機制。鄉村治理轉型是應對鄉村治理問題，回應鄉村發展過程中的新治理需要，解決既有治理矛盾的一場治理變革，其中的鄉鎮政府角色重塑也離不開現實鄉村治理過程中的矛盾倒逼。所謂的矛盾倒逼就是由于既有鄉村治理體制機制不再適應新的時代需要，對鄉村治理體系與治理能力的提升起到了阻礙作用，為此需要進行相應的結構性調整，作出新的改革“政社合一\"的人民公社體制雖然強化了國家對鄉村社會的整合，但是由于國家對鄉村社會的全面管控使鄉村社會的活力嚴重缺乏，無論是農村經濟發展，還是社會治理的效率都處在一個較低水平。為此，國家決定在農村率先展開體制改革工作，推行政社分開，廢除糧食“統銷統購”，鼓勵引導農村社會力量和市場要素的成長。進入到21世紀90年代，由于國家對地方基層的分權，鄉鎮政府通過大辦鄉鎮企業，財政收入大為增加。但是，地方基層政府的單方面實力增長也會影響到國家的統籌協調能力，國家為此通過分稅制改革強化自身的宏觀調控，由此也不可避免帶來鄉鎮政府的財權出現弱化。[58]

21世紀初前后，農民的稅收負擔問題愈演愈烈，雖然中央屢屢出臺政策文件對稅收征收加以規范，但是無法從根本上解決問題。為此，國家于2006年全面廢除農業稅，轉而由國家向農村輸送資源，開展新農村建設。在此過程中，中央希望通過稅費改革倒逼鄉鎮政府自身進行機構改革，結果卻是鄉鎮政府通過新一輪治理危機“反倒逼\"中央政府加大對鄉鎮基層的資源投放力度。59]進入21世紀，隨著農村的不斷對外開放，村民自治也出現了新的治理挑戰，尤其是稅費改革后村民自治的乏力成為鄉村治理現代化不得不面對的現實問題。[60]為此，國家不得不強化鄉鎮政府的下沉力度，通過干部駐村、選任大學生村官等制度安排積極介入鄉村治理過程，治理重心下沉成為新時期鄉村治理的發展趨勢。從脫貧攻堅到鄉村振興的鄉村治理實踐中，鄉鎮幫扶干部往往以家人的姿態出現在普通農戶家里，與農戶耐心溝通，為他們排憂解難，一種\"家國一體\"的國家農民關系顯得清晰起來。61]當然，這種下沉帶著明顯的行政烙印，如何在治理重心下沉趨勢下利用好農村的傳統資源，激發農村內生活力需要進行進一步的探索。

中國特色社會主義進入新時代，我國社會主要矛盾轉變為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發展之間的矛盾。過去很長一段時間，我國經濟社會發展主要依靠城鎮化、市場化驅動。在此背景下，農村是我國社會主義現代化建設的“穩定器”和“蓄水池”。延伸到資本下鄉，中央出于對耕地保護和糧食安全等問題的重視，對城市工商資本下鄉一直加以防范，但是基層鄉鎮政府囿于城市建設用地緊張，更加傾向于與市場資本合作推動農村土地流轉，進而在土地增減掛鉤上尋求城鎮化突破。62新時期，鄉村振興戰略的提出意味著黨和國家將城鄉融合發展作為新時代我國社會發展的戰略方向，需要妥善處理好城市與農村、政府與市場以及政府與社會之間的關系。就城鄉融合發展而言，當下制約城鄉發展融合的一大要素就在于保障市場要素自由流通的體制機制并未健全，而市場資本更加偏好與政府合作，小農戶與大市場對接依舊處于不利地位，隨時遭遇各種風險，也刺激了治理困境的生成。

四、面向鄉村治理現代化的鄉鎮端點之治

鄉村治理轉型的最終目標是實現鄉村治理體系與治理能力的現代化，建設一個既充滿活力，又和諧有序的鄉村社會。鄉鎮政府作為推進鄉村治理現代化的端點層級，鄉鎮治理的持續完善有助于夯實中國之治的鄉村根基，更好鞏固拓展脫貧攻堅成果與鄉村振興有機銜接，謀劃好中國式現代化的鄉村治理篇章。面向鄉村治理現代化的鄉鎮端點之治，需要從健全黨組織領導的\"三治融合\"鄉鎮治理體系、增強美好鄉村生活實現的鄉鎮治理能力以及加快促進城鄉融合發展的鄉鎮治理布局三方面著手，對鄉鎮層級進行端點再造。

其一，健全黨組織領導的“三治融合\"鄉鎮治理體系。黨的二十屆三中全會《決定》提出，堅持和發展新時代“楓橋經驗”，健全黨組織領導的自治、法治、德治相結合的城鄉基層治理體系，完善共建共治共享的社會治理制度。傳統“鄉政村治\"的治理模式強調國家對鄉村社會的“無為而治”，但是在城鄉關系流變背景下，囿于鄉村社會的衰敗，國家只能打破“無為而治”，進行主動下沉，農村的基礎設施建設、公共服務供給等都被納入國家戰略規劃。63]在“三治融合\"的鄉鎮治理體系下，鄉鎮政府的角色不再限制于“局外人\"式的“指導村民自治”：自治層面，受鄉鎮政府領導的村民自治，將會在自治組織能力增強、村民議事協商形式豐富、村級組織工作事務規范等方面得以突破;法治層面，鄉鎮通過普法宣傳教育、農村法律服務、法治化解糾紛等，推動法治鄉村建設取得更加明顯效果;德治層面，鄉鎮依托文明家庭評比、成立鄉賢組織、移風易俗活動開展等，促進鄉風文明得到有效培育。健全\"三治融合\"的鄉鎮治理體系離不開黨組織領導這一前提，基層政權建設首要就是抓鄉鎮黨組織建設，通過鄉鎮黨組織建設帶動鄉村治理體系的不斷健全和完善。具體而言，要進一步強化鄉鎮黨組織的制度建設、干部隊伍建設以及黨員隊伍建設，將鄉鎮黨組織建設作為鄉村治理現代化建設的首要抓手。當下，各個地方已經在黨建引領“三治融合\"方面進行了大量探索，而鄉鎮層面的黨建引領鄉村治理體系構建應該更注重其治理端點的定位，形成結構性思維，在治理結構上進行整體性突破。

其二，增強美好鄉村生活實現的鄉鎮治理能力。我國正處于一個社會急劇轉型的階段，農民離開土地的進程加快，然而依舊有很大一部分人在農村生活，如何保障好這一部分人的生活質量，確保他們能夠過上較為體面的生活就顯得尤為重要。首先，作為“守土一方\"的基層政權，鄉鎮政府要利用好國家自上而下的惠農資源項目，盡可能將各種資金項目運用到村民的基本生活保障上，確保村民的衣食住行需求得到滿足。與此同時，要尊重鄉村社會的民意，積極與村莊社會組織進行深度合作，將部分政府做不好、不好做的職能轉交給社會來辦，構建村民與鄉鎮政府合作共贏的治理機制。應當意識到，在養老、公共文化服務等個性化較強的領域，由鄉鎮政府來進行包辦會帶來巨大的治理成本，為此需要推動公共服務提供主體的多元化，培育鄉村社會的自主服務供給能力。其次，當下我國各地鄉鎮政府的公共服務受到條塊體制分割的緣故，在很大程度上還是處于一個碎片化的局面，無法形成一個井然有序的有機整體，進而導致公共服務重復建設、質量不高、滿意度欠缺。為此，需要重置以往的“一一對應\"的機構設置，強化部門之間、地區之間的協同配合，進行專門化的合署辦公，實現統一調度、周密部署。最后，社會治理的智慧化、智能化有助于創造社會共同財富，推動共同富裕的縱深發展。[64]依托國家的數字鄉村建設專項行動方案，鄉鎮政府要積極借助現代信息技術手段提升專項治理能力，在數字基礎設施建設、數據治理工具應用、數字資源成果轉化等方面孵化鄉村美好數字生活。

其三，加快促進城鄉融合發展的鄉鎮治理布局。2019年，中共中央、國務院印發《關于建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系的意見》，提出“破除戶籍、土地、資本、公共服務等方面的體制機制弊端，為城鄉融合發展提供全方位制度供給”。實現城鄉融合是鄉村治理現代化的目標要求，也是新時期鄉鎮治理布局的重要方向。當下以縣域為城鄉融合發展的切入點并不意味著對鄉鎮作用的忽視，反而鄉鎮能夠在推進城鄉融合，促進城鄉治理一體化中大有可為。首先，就城鄉融合的規劃布局而言，縣城是城鄉融合的核心載體，而鄉鎮作為縣域的鄉村單元構成，應當統籌不同鄉鎮的功能定位，按照農業重鎮、工業重鎮和商貿重鎮的產業布局做好國土空間規劃、人口遷移調整、基礎設施建設等相應規劃，分類進行安排。其次，按照現行管理體制，鄉鎮政府管轄的區域為農村地區，而實際上這種人為的劃分不僅不符合我國部分鄉鎮管轄區域城鎮化的事實，也不利于城鄉一體化融合，為此需要在管理體制上與時俱進，將城鎮化較高的農村改為社區，村委會改為居委會，加快基礎性管理制度改革，推進城鄉一體化治理。最后，當前制約城鄉融合發展的一大障礙在于市場要素的自由流動，“人、地、錢”三大要素在城鄉之間的流動還無法順暢進行。為此，應當增強鄉鎮基本單元對市場要素的吸引力，強化鄉鎮之間的聯動式要素改革，加強鎮域協同配合，以鎮域為縣域要素自由流動改革試點單位，構建縣域對鄉鎮的輻射與鄉鎮對縣域的支撐雙向帶動作用。

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Endpoint Reconstruction: the Transformation of Township Governance in the Modernization of Rural Governance

Wu Bingbing，Liu Wei

Abstract:The grass-rootsregimeatthetownship level servesas thefoundation fordiscussing isuesof rural governanceand isatthe forefrontof realizing themodermizationof rural govemnance.Topromote themodemization of rural governance，townships can，basedon their own characteristics as theend-point of rural governance，extend the terminal part of the governance system from two dimensions:the top-down hierarchical organizational structure and the establishment of modern public governance rules.And theycan build up the front-endof governance capabilities from three dimensions:the capacityforproducingpublic order，thecapacity for providing public services，and the capacity for constructing public management.During the transformationprocessof rural governance，theroleof townshipgovernments has been reshaped，which ismanifested inthe strengthening of obedience to superior organizations，theenhancementof interactionwith rural society， andthe weakening of their own business operation nature.However，this structural change has also brought about some new governance dilemmas，including the weakening of township autonomy，the administrative absorption of self-governance，and the order of profit distribution between government and enterprises.Focusing on the transformation of township governance in the process of rural governance modernization，the reshaping of theend-point role of townshipgovemments is mainly driven by threeinternal mechanisms:top-level design， organizational adjustment，and the forcingof contradictions.Looking to the future，itis necessry to takemeasures from three aspects:improving the“integrationof three types of governance” township governance system ledbythePartyorganization，enhancing the township governance capabilities forrealizinga betterrural life， andaccelerating the layout of township governance that promotes the integrated developmentof urbanand rural areas.By doing so，the end-point at the township levelcanbereconstructed，andarural society that is both dynamic and harmonious and orderly can be built.

Key words:modernization of rural governance；transformation of township governance；endpoint governance; governance system；governance capacity

(責任編輯：劉涵)