擴展連帶型組織”：鄉鎮包村制的組織特性及其治理效能

中圖分類號：C912.82 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2025）04-0116-008

一、引言

鄉鎮是國家政權組織與社會直接接觸的行政末梢，是“鄉政村治\"基層治理體系的重要組成部分。鄉鎮處在政權體系的末端，其所掌握的人、財、物等體制性資源較為有限，因此有學者認為鄉鎮是“不完整政權\"[]。然而，面對資源有限性的約束，鄉鎮治理卻是簡約高效的[2]，資源有限性和治理有效性成為鄉鎮治理中的一個悖論，面向一線治理情境的機制創新是理解上述悖論的關鍵[3]。鄉鎮包村制就是其中一種治理機制（，它是指“鄉鎮對所轄的各個行政村配備專職鄉鎮干部，負責聯系協助該村的工作”，它從解放初期的駐村工作隊發展而來，是黨的群眾路線的具體體現，在全國各地鄉村應用非常普遍[4]。學者們指出，鄉鎮包村制能夠基于人格化關系的生產潤滑體制運作[5]，通過推動干部下沉實現自下而上地表達民意和政治參與[6，具有顯著的治理效能。

那么，為什么鄉鎮包村制能夠取得顯著的治理效能？既有研究主要是從非科層化治理的角度進行分析。鄉鎮包村制雖然建立在鄉鎮科層組織的基礎上，但是其運作邏輯卻與常規的科層化方式不同，是一種非科層化的治理方式，這使其具有較高的靈活性，能夠與非程式化的鄉土社會相適應，實現低成本的簡約治理。[7然而，非科層化治理所涵蓋的治理機制范圍十分廣泛，除了鄉鎮包村制以外，還包括領導小組、工作專班等其他治理機制，這些機制也都具有較強的靈活適應性，如果僅僅從非科層化治理的角度進行分析，未能精準揭示鄉鎮包村制的組織特性。

鑒于此，學者們進一步分析了鄉鎮包村制的組織特性，主要有以下兩種觀點。

其一，“行政包干制\"的觀點。發包制最早是經濟學中研究企業邊界時關注的一個問題，周黎安將其引入政府治理中，指出政府內部不同層級之間也是一種發包關系，并提出了“行政發包制”的概念進行分析，強調在“行政發包制”下地方政府擁有較高的自由裁量權，有利于根據地方實際開展治理，但同時也會面臨監督不足的問題[8]。“行政發包制\"強調的是政府間的關系模式，此后又有學者提出“行政包干制\"的概念，是指為了完成某一治理目標所進行的發包式的責任分配，是政府內部的一種治理機制[9-10]。具體而言，“行政包干制\"具有以下兩個特點：一是側重于結果管理而非過程管理，承擔發包任務的主體具有較大的自由裁量權[]；二是責任配置常常來自黨委、政府的結構整合與功能重組，因此也有學者將其視為一種非正式的治理機制，責任配置的機動性也是其具有靈活性的原因之一[12-13]。相較于科層制，“行政包干制”具有更高的靈活適應性，能夠與差異性的鄉村社會基礎相對接，尤其是在村級組織治理能力不足的情況下能夠實現補充治理[14]。“行政包干制\"是從權責分配的角度進行分析，鄉鎮包村制不同于科層制的權責分配方式是其能夠實現有效治理的關鍵。

其二，“結對治理”的觀點。“結對子”是中國共產黨治國理政的一個傳統，通過黨建引領在兩個或兩個以上跨區域、跨層級、跨領域的目標主體之間形成結對化的合作關系，能夠實現“有組織的合作”，有利于解決經濟社會發展不平衡和治理失靈等問題。[15]鄉鎮包村制就是一種跨層級的結對關系。“結對治理\"的優勢在于它帶有較為明顯的個體化和情感化特征，基層政府依托“結對治理”和群眾建立個體化聯結和情感化互動，能夠增加與群眾之間的信任。[16]\"結對治理\"是從包干主體與包干對象關系的角度分析鄉鎮包村制的特性，強調了二者關系的合作性。

上述研究深化了關于鄉鎮包村制組織特性的研究，但也存在以下不足。一是“行政包干制”的觀點側重于分析鄉鎮內部黨委政府與包村干部之間的權責關系，而忽視了作為承包主體的包村干部與所包村莊村級組織之間的權責關系。在已經存在村級組織的情況下，為何又要增設包村干部來完成相關任務，其與村級組織的關系又是如何調適的？這一問題在“行政包干制”的觀點下并未得到有效回答。二是“結對治理\"的觀點雖然指出了鄉-村之間能夠形成跨層級的合作關系，但是，對于合作關系何以實現則未能進行解釋，而這實際上與包村干部和村級組織的權責關系有關。三是既有研究主要強調鄉鎮包村制下鄉鎮的下沉對村莊治理的支持和強化，卻忽視了村莊對鄉鎮的能力反哺，事實上，包村工作能夠擴展鄉鎮干部的治理能力，對其開展科層常規工作具有反哺作用。

在借鑒既有研究的基礎上，本文將鄉鎮包村制放在鄉-村關系的視角下分析其權責配置特點，重點分析其與村級組織的權責關系。基于以上思路，本文提出“擴展連帶型組織\"的概念來剖析鄉鎮包村制的組織特性，即責任連帶性和責任擴展性：前者體現在包村干部需要協助村級組織開展工作，其和村級組織是一榮俱榮、一損俱損的責任共同體關系；后者體現在包村干部的職責是在科層組織的常規職責之外擴展而來的，是鄉鎮黨委根據實際治理需要為科層組織配置的新職責。

借用“擴展連帶型組織\"的上述特性，筆者嘗試對鄉鎮包村制的雙重整合效能進行解釋。其一，鄉鎮包村制的責任連帶性能夠使鄉鎮為村莊提供下沉支持，可以實現鄉-村之間的縱向整合。責任連帶促使鄉鎮干部采用動員式治理方式開展工作，動員式治理方式又生產了二者之間的情感性信任關系，反過來潤滑了鄉-村之間的互動。其二，鄉鎮包村制的責任擴展性能夠使村莊為鄉鎮提供能力反哺，促進了科室之間的橫向整合。對于鄉鎮而言，包村制提供了一個與科層常規工作不同的“塊塊\"工作環境，培養了鄉鎮干部的總體戰略布局能力和因地制宜轉化能力。能力擴展反哺科層常規工作，有助于突破專業分工的局限，從而提升科層運轉的效能。

筆者在調研中長期關注鄉鎮包村制，本文主要選擇陜西省的G鎮作為分析案例。筆者于2022年7月5日至25日對G鎮進行了為期20天的田野調研，采用半結構訪談的方式收集資料，訪談對象包括鄉鎮正副職領導、鄉鎮組織部門負責人、包村干部、村干部以及普通村民。調研發現，G鎮的案例具有典型性，主要體現在G鎮包村制的運行較實，得到了鄉村兩級的一致認可。包村工作不是停留于紙面的規定上，而是體現在具體的工作中，尤其是人居環境治理等中心工作都是通過包村制落實，包村干部與村干部之間的聯系較為緊密，無論是鄉鎮領導還是村干部，都認為包村干部發揮了重要作用。

二、“擴展連帶型組織”：鄉鎮包村制的組織特性

鄉鎮包村制是一種非科層化治理機制，主要體現在以下兩點：一是鄉鎮包村制具有扁平化的特點，包村干部對村莊承擔治理責任，兩者的關系并非上下級關系，而是合作治理關系；二是鄉鎮包村制側重于結果管理而非過程管理，包村干部對村莊治理承擔責任，在具體治理過程中擁有較大自主性。但是，僅僅用非科層化治理來分析鄉鎮包村制還不夠，未能進一步精準地捕捉其組織特點、解釋其組織效能。為此，本文提出“擴展連帶型組織\"的概念來剖析其組織特性，具體分為責任連帶性與責任擴展性兩個特征。

（一）責任連帶性

有學者注意到了連帶式制衡這一治理方式，包括利益連帶、情感連帶、責任連帶等方面，這種連帶關系主要是指兩類不同事務之間的連帶。[17]而“擴展連帶型組織\"的責任連帶性則是指一個組織對另一個組織的工作職責承擔連帶責任的組織現象，具體到鄉鎮包村制就是包村干部對所包村莊村級組織的治理任務承擔連帶責任。在連帶關系下，包村干部與村級組織的責任是一體的，獎懲也是一體的，二者是一榮俱榮、一損俱損的責任共同體。

1.責任一體性

有學者認為包村制是鄉鎮控制村級組織的一種方式，加劇了村級組織的行政化。[18這種觀點缺乏對包村制責任內容的全面理解，實際上，包村干部對村級組織固然有監督管理的任務，但更多的則是幫扶協助的責任，有助于彌補村莊治理的不足。

G鎮的包村職責主要包括以下三點。一是中心任務的督促協同。中心任務是鄉鎮的重點工作，需要包村干部經常下沉到村里，對村干部進行實地督促，將行政壓力以面對面的方式傳導給村干部，同時也幫助村里向上協調解決難點問題，協同其完成治理任務。近些年，人居環境治理成為G鎮的中心工作，鄉鎮對各村進行考核排名，每次上級檢查前都要求包村干部下村督促和協助村干部完成任務。二是難點問題的協助治理。村莊治理也經常會面臨一些難點問題，僅僅依靠村級組織的力量很難解決，需要包村干部的協助。例如，G鎮有四五個亮點村，爭取項目是這些村莊發展的中心任務，包村干部需要協助村干部向上爭取；再比如村莊內部的復雜矛盾糾紛，包村干部必須和村干部一起去解決，以維護村莊社會穩定。三是村莊治理的日常監督。鄉鎮有權對村級組織的工作進行指導和監督，而包村干部就是鄉鎮落實其指導監督權力的載體。在黨建工作上，包村干部要監督村級黨組織履行主體責任；在推動村民自治方面，包村干部要監督村務公開、集體資產管理等自治制度的落實。

在上述三項職責中，除了村莊治理的日常監督以外，前兩項職責中，包村干部并非以村級的上級組織面目出現，而是協助和幫扶村級組織開展工作，與村級組織一起為村莊治理承擔責任。正因為包村干部的工作職責是協助性的，包村工作的難度也會因村級組織治理能力的差異而不同。鄉鎮在匹配包村干部與所包村莊時就會考慮到這一點，越是治理能力弱的村所配備的包村干部能力就要越強。如G鎮的26個村（社區）中，四五個工作先進村的村干部治理能力較強，包村干部的治理壓力較小，配備的包村干部多是工作時間較短的年輕干部;而四五個工作后進村的村干部治理能力較弱，包村干部的治理壓力相對較大，配備的包村干部也是經驗豐富的“老鄉鎮”。

承擔連帶責任并不意味著包村干部替代了村干部的角色，包村干部在執行上級任務時，主要是通過調動村干部的積極性來完成任務。用G鎮一位包村干部的話說：“包村干部要想自己省心，就要支持村干部積極履行責任。”總的來看，村級組織承擔主體責任，而包村干部承擔輔助幫扶責任。具體而言，包村干部的幫扶責任主要表現在以下兩個方面：一是指導村干部提升治理水平，如協調村莊治理所需要的行政資源，為村干部開展治理提供支持；二是協助村干部開展面向村民的群眾動員工作，如在一些需要國家干部出面背書的場景中與村干部一起開展工作，或者是因涉及村莊內部社會關系村干部不方便出面時，作為相對超脫的外部利益主體出面開展工作。以G鎮的低保評定為例，在人戶摸底和村民評議等環節，包村干部要和村干部打好配合：一方面作為外部主體，包村干部能夠對村干部形成一定的監督和制衡；另一方面作為國家的人格化代表[19，包村干部在身份上更具有國家性，對政策問題的解答更容易獲得村民的信任。

2.獎懲一體性

包村干部雖然對村莊治理負有連帶責任，但鄉鎮并沒有很清晰地劃分其與村級組織的責任邊界，二者需要共同為村莊治理的績效負責，這主要體現在包村工作的獎懲措施上。G鎮對于包村制并沒有建立專門的績效評價機制，而是用村莊治理的績效衡量包村干部的工作。如在人居環境治理工作中所包的村莊進度落后，在鄉鎮開會的時候，包村干部和村干部一樣也會感受到壓力。此外，如果村莊治理中出現重大失誤，如發生安全生產事故，包村干部也要被連帶追責，并且在評優評先中被“一票否決”。除了懲罰措施以外，還有激勵措施，包村干部每月有200元的下村補貼，在干部提拔時也擁有優先權。由于與村莊治理績效的強捆綁關系，包村干部很難清晰區分其與村級組織的責任邊界，這種連帶責任是包村干部的主要壓力來源。

（二）責任擴展性

所謂責任擴展性，即鄉鎮干部的包村職責是在科層組織的常規職責之外根據實際治理需要擴展的職責，意味著鄉鎮干部要同時承擔科層職責與包村職責雙份職責。科層組織的職責具有固定性和常規性，黨委可以通過政治動員對科層體系進行重組，重新構建出具有靈活適應性的治理機制，以解決科層制難以解決的剩余問題。[20]鄉鎮包村制就是鄉鎮黨委通過政治動員所構建的治理機制，是鄉鎮在上級政府所設定的鄉鎮科層職責之外，為鄉鎮科層組織設置的新職責。換言之，鄉鎮包村制是鄉鎮內設制度，而非國家體制要求。但是，鄉鎮包村制的職責擴展并非新建了一套組織體系，而是依托既有的科層組織實現的，只是以政治動員的方式擴展了既有科層組織的職責范圍。

責任擴展性具體體現在鄉鎮干部身兼多職上，即鄉鎮干部不僅要承擔科室的常規職責，同時還要承擔包村的擴展職責。如G鎮的包村制共分三層，即包村領導、包村組長和包村組員。包村領導由鄉鎮副職領導兼任，全鎮共有26個村（社區），每個領導包4～6個村；包村組長由鄉鎮內設科室負責人兼任，由于村莊數量超過科室數量，一般每個科室負責人包2～3個村莊；而包村組員則是包村負責人所在科室的所有干部，他們由科室負責人根據包村工作的需要調配參與包村工作。在日常運轉中，包村組長是承擔包村工作的主體，包村領導是其領導者，幫助包村組長協調難點事項，而包村組員在其需要額外的人力物力支持時提供幫助。

三、責任連帶性與鄉鎮對村莊的下沉支持

在科層制的組織關系下，不同層級之間由于所處的縱向結構位置不同，在目標取向上既有工作方向的一致性，又有工作策略的差異性。而在鄉鎮包村制中，包村干部對村莊治理承擔連帶責任，鄉-村之間的關系更為扁平，能夠實現縱向的整合。具體而言，責任連帶關系促使包村干部采用目標導向式、重點任務驅動式、動員式等治理方式開展工作，其中，動員式治理能夠在動員過程中生成鄉-村之間的情感性信任關系，這一信任關系反過來對二者的互動發揮潤滑作用，推動鄉鎮下沉為村莊提供支持。

（一）責任連帶下的動員式治理

在連帶性責任關系下，一方面包村干部的責任擴展了，另一方面卻并未同步獲得新增的正式治理資源支持，存在權責不匹配問題。有的地方授予了包村干部財務支出審核的權力，村級財務支出需要經過包村干部簽字才能報銷，還有的地方要求村級重大決策需要經過包村干部把關，這些與其說是權力還不如說是責任。G鎮的包村干部所掌握的治理資源主要來自各個科室，此外無其他新增治理資源。如在低保分配中，包村干部主要是在鄉鎮民政辦低保政策的范圍內開展工作；或者在自身所在科室的權力范圍內幫助村里解決實際問題，不能突破政策界限。

權責不匹配使包村干部難以對村干部建立正式支配關系，只能采取更少資源依賴的動員式治理方式開展工作。所謂動員式治理，即“經由各種社會關系或情感紐帶，通過說服方式，‘動之以情、曉之以理’，影響和改變行為主體的內在動機或偏好，進而影響或改變其行為\"[21]，它是黨從革命時期就形成并一直延續至今的治理傳統，在與群眾互動更為緊密的基層治理中應用尤為廣泛。相較于科層治理所依賴的強制性治理手段，動員式治理的一大特點是其弱資源依賴性。科層治理依靠國家權力的支撐強制改變治理對象的行為，而強制本身是高成本的。動員式治理側重于改變治理對象的內在動機或偏好，由治理對象自覺改變其行為，因此對治理資源的依賴較低，具有低成本的優勢。

動員式治理的運用主要體現在以下幾個方面。首先，包村干部需要和村干部建立扁平化的關系。G鎮的一位包村干部說：“不要用上下級的姿態去對待村干部，要不然村干部可能會對你有意見，工作就很難開展。\"雖然在正式身份上包村干部和村干部存在差異，這進一步會表現在思維方式、行為習慣等方面，如果包村干部不能主動融入，在工作上就可能會產生隔閡。其次，包村干部主要采用說服而非壓服的方式開展工作。有些政策落到基層，村干部并沒有真正理解政策精神，包村干部要耐心地進行政策解釋，提高村干部對政策的認識水平，進而提升其執行動力。再次，包村干部通過為村干部解決實際問題，進一步換取村干部的工作支持。在治理任務的執行中，村干部常常面臨著超出自身治理能力的難點問題，包村干部對政策更為熟悉，與同級和上級部門的關系也更為暢通，能夠發揮其協調優勢支持村干部的工作。最后，包村干部也常常采用身體在場的方式進行動員。為了督促村干部，包村干部必須經常下到村里去，尤其是在開展中心工作的集中攻堅階段，包村干部必須每天都下村，協同村干部一起開展工作。

中心工作的強度越大，包村干部對動員式治理的依賴也越強，其和村干部的互動也越頻繁、關系也越緊密，包村制的運作就顯得更實一些。例如，與中西部地區的農業型村莊不同，東部發達地區的村莊或者中西部地區的城郊村莊常常面臨土地開發等任務，這類任務牽涉的利益主體眾多、利益關系復雜，是基層治理中的難點問題，為了完成治理任務，包村干部必須頻繁下村，并與村干部、村民建立緊密的聯系，包村工作因此也更實。而在縣域范圍內，由于不同鄉鎮在縣域治理中所處的位置不同，以及鄉鎮領導的領導風格不同，中心任務的數量和要求存在差異，包村制的運作強度也會存在差異。如在先進鄉鎮，為了維持先進位置，各項常規工作可能會被升級為中心工作，用更高的標準去要求，包村干部的連帶責任也更大，工作也更實；再比如在換了新領導的鄉鎮，如果領導想更有作為，也會提出更高的治理要求，促使鄉鎮強化包村干部的責任。反之，如果沒有中心工作的推動，包村制的運作容易變得常規化，包村干部成為上傳下達的一個環節，缺少深入村莊、融入村莊的動力。

（二）動員式治理與鄉鎮對村莊的下沉支持

情感治理在基層治理中的作用不斷凸顯[22]，而情感性信任的建立是情感治理的基礎。有學者強調鄉鎮包村制能夠使鄉鎮干部和村干部之間的人格關系得到正式化增密，進而對治理體系的運作進行潤滑5，但是該研究并未說明包村制如何推動鄉-村之間建立情感性信任關系。包村制固然增進了鄉鎮干部和村干部之間的互動機會，但這并不意味著二者必然會形成情感性信任關系，這與二者的互動方式有關，是動員式治理的互動方式再生產了情感性信任關系。

其一，動員式治理能夠實現平等互動。“以說服和情感工作為主要內容的動員要起作用，需要動員者與被動員對象之間形成盡可能密切的交往互動和平等關系。\"[21]包村干部要融人村干部和村民中間去，學習他們的語言、傾聽他們的心聲，才能有效開展動員工作。比如，G鎮的一位“老鄉鎮”說，他在村里看到認識的村民在地里忙，也會下去搭把手，幫著干會活，在干活的過程中和村民自然而然地聊起來，從中就能了解不少情況，還能拉近與村民的關系。

其二，動員式治理能夠實現增密互動。因為動員式治理的目標是做通村干部和村民的思想工作，贏得其自愿支持，但是思想工作不是一次兩次就能做通的，而是要反復多次，尤其是涉及利益調整的時候更是難上加難。這種情況下，包村干部也沒有其他的訣竅，就是多做幾次工作，多了解村干部和村民的想法，多解決他們的實際困難，這必然會增密他們之間的互動。包村干部的連帶責任越大，其動員難度往往也越大，與之相應，其互動密度也越大。

正是在平等互動和增密互動的基礎上，包村干部和村干部才能夠熟悉起來和親密起來，建立情感性信任關系，而這一關系反過來能夠實現鄉-村之間更順暢地上傳下達，推動鄉鎮干部的下沉。在層級化的科層組織關系中，自下而上的真實信息傳送可能會被等級化關系抑制，面臨信息不對稱的風險；而在鄉鎮包村制中，包村干部和村干部的關系比較平等也比較緊密，有利于信息自下而上的傳遞。G鎮的村干部說，接觸少的時候總覺得鄉鎮干部是個“官”，和自己有距離，但和包村干部熟了之后就沒有這個心理顧慮，不熟悉的科室還可以通過包村干部去反饋。除此之外，包村工作不僅要推動自上而下的行政任務，同時還要積極回應村民自下而上的內生需求。這是因為包村干部所面臨的自上而下的連帶責任越大，其就越要深入到村莊之中，通過積極回應村莊需求，建立自身的村莊群眾基礎。這一點尤其表現在包村干部剛下村和村干部還不熟悉的階段，包村干部必須積極回應村莊治理的實際需要，比如出謀劃策為村莊治理提供思路，或者爭取項目為村莊治理提供資源支持，才能換取村干部在日常治理中的支持。

四、責任擴展性與村莊對鄉鎮的能力反哺

在科層制的組織關系下，科室之間的分工比較固化，提升了專業化治理水平，但也限制了科室之間的協調整合，容易削弱總體治理效率，而鄉鎮包村制則有助于加強科室之間的橫向整合。具體而言，鄉鎮包村制的責任擴展性為鄉鎮干部提供了一個科層常規工作之外的成長平臺，培養了鄉鎮干部的創造性工作能力，包括總體戰略布局能力與因地制宜轉化能力。能力擴展又反哺于科層常規工作的開展，提升了科層組織的運轉效率。

（一）責任擴展性與鄉鎮干部的治理能力擴展

責任擴展賦予了鄉鎮干部包村職責，使其深度參與村莊治理。而村莊治理相較于“條條\"科層常規工作而言，屬于“塊塊\"的范疇，不僅工作內容更為綜合，而且工作環境更加復雜，為包村干部提升其創造性工作能力提供了成長平臺。具體而言，創造性工作能力包括總體戰略布局能力與因地制宜轉化能力。

1.總體戰略布局能力的培養

包村工作不同于業務工作，工作內容具有綜合性，涉及鄉鎮的各個科室，范圍非常廣泛。用G鎮包村干部的話說就是，包村工作“寬度大了”例如，G鎮的包村干部需要承擔的重點中心工作包括村莊黨建、鄉村振興、人居環境整治等，分別涉及鄉鎮的黨建辦、扶貧辦（鄉村振興辦）環保辦等科室。

雖然包村工作的內容具有綜合性，但是，協助村干部進行村莊治理的總體戰略布局是包村干部開展各項具體工作的基礎。在此過程中，包村干部的總體戰略布局能力得以提升。其一，包村干部需要協助村干部建立村莊發展規劃，提出一個前瞻性的發展目標。這一點在G鎮的四五個亮點村表現比較明顯，包村干部對政策導向比較了解，而村干部對村莊情況比較熟悉，兩者相互碰撞、相互協商制定的村莊發展規劃能夠實現政策導向和村莊實際的結合，為村莊發展提供長遠可靠的方向指引。其二，包村干部需要協助村干部確立工作重點。村干部所面臨的工作任務十分龐雜，容易陷人事務主義之中去，往往缺乏總體統籌和有序規劃。包村干部的知識水平和政策水平相對較高、工作站位也更高，能夠協助村干部找準村莊治理中的重點，從重點工作人手將各項工作統合為一個有機總體，使村莊治理更為條理化。例如，在矛盾較多的村莊，村莊治理的工作重心是梳理和調解矛盾，為村莊下一步發展奠定穩定的社會基礎；在較為平穩的村莊，村莊治理的工作重心則是結合村莊特點找到村莊進一步發展的方向，包村干部不僅要協助村干部明確治理重點，更要從鄉鎮層面大力支持村干部在重點事項上的治理。

2.因地制宜轉化能力的培養

包村干部是國家力量向村莊的延伸，而統一性的國家政策在進入村莊時，常常面臨差異性的社會基礎，有效的政策執行需要包村干部根據村莊治理的實際進行因地制宜地轉化。因地制宜轉化能力表現在兩個方面。一是善于將政策語言轉化為喜聞樂見、通俗易懂的群眾語言。村民的知識文化水平可能不高，對政策的理解水平也有限，如果直接對其宣講政策文件，往往影響政策要點傳達，會降低政策執行的效能。因此，包村干部的一個必備能力就是要將政策語言轉化為群眾語言，用群眾聽得懂的方式進行政策宣傳。這要求包村干部既要對政策內容非常熟悉，還要對群眾語言非常熟悉，在此基礎上才能實現政策有效轉化。例如，G鎮人居環境治理中的一項工作是拆除建在戶外的旱廁，一些村民存在抵觸情緒，H村的包村干部和村干部一起上門做工作，說其他家的旱廁都拆掉了，就你們家不拆，生活環境太差會影響你家兒子找媳婦。為兒子娶媳婦是村民最在意的事，從這個角度進行政策宣傳起到了較好的效果。二是從關系調適的角度推動具體問題的解決。鄉村治理具有“關系嵌入性\"的特點，“這類村莊事務通常集結著各種錯綜復雜、相互交織的人們之間的利益關系、社會關系、情感關系，表現出人事融合特征\"[23]，對這類問題的解決不能光著眼于具體事務，而且還要看到事務背后的社會關系，并從調適社會關系的角度推動問題解決，才能實現源頭上的有效治理。否則可能就會出現以下情況：A事上的問題解決了，但是關系沒有調適，矛盾又延續到B事上，而且以更激烈的方式表現出來；或者A事上的問題解決了，但是問題解決方式并未讓當事人服氣，損害了人們之間的社會關系，累積的怨氣可能會在B事上表現出來。因此，包村工作不僅要解決問題，更要調適關系，這一點在糾紛調解中表現最為突出，糾紛調解需要“情理法\"并用才能推動問題的徹底解決。

（二）治理能力擴展與村莊對鄉鎮的能力反哺

包村工作使鄉鎮干部的總體戰略布局能力與因地制宜轉化能力得到培養，成為能力更為全面的全能型干部；同時，由于鄉鎮干部在包村時并未脫離科層常規工作，需要具備完成常規工作所需的專業能力，因此，通過責任擴展所培養的干部可以稱之為“一專多能型\"干部。“一專多能型\"干部中“多能”的培養不僅有利于包村工作的開展，還能夠反哺科層常規工作，提升常規工作的效能，具體體現在以下兩個方面。

一是總體戰略布局能力反哺與科層常規工作的整體化。科層制的優勢是專業性，但是同時也容易帶來缺乏總體統籌的問題。而包村工作培養了鄉鎮干部的總體戰略布局能力，能夠提高鄉鎮干部的全局站位，更為主動地將科層常規工作融人鄉鎮工作大局，從而提升常規工作的整體性。比如，由于包村干部對其他科室的業務都了解一些，在制定和執行政策的時候不會僅僅從本科室的立場出發，還會考慮到和其他科室工作的聯系，避免“按下葫蘆浮起瓢\"的局面出現。而且，在實際工作開展中，由于各個科室的工作都要依賴包村干部落實且各個科室都承擔包村工作，因此科室之間具有相互依賴的關系，能夠推動科室之間進行合作治理，更多地從工作便利的原則出發而非從科室最小負擔的原則出發進行治理。最突出地表現在“下去一把抓，回來再分家\"的工作方法上，包村干部在下村工作時，并不是只關注自己科室的工作，而是方方面面的工作都會關注，回去以后再向相關科室反饋。

二是因地制宜轉化能力反哺與科層常規工作的回應化。科層治理是一個縱向一元化的治理體系[24，權力向上集中以實現高效治理，但是其運作具有封閉性的缺點，容易與群眾需求發生脫節。鄉鎮包村制能夠提升鄉鎮干部的因地制宜轉化能力，而因地制宜建立在深入了解群眾需求的基礎上，這幫助鄉鎮干部在開展科層常規工作時，不僅從專業角度出發思考問題，同時也從群眾需求角度出發思考問題，主動將群眾需求納入治理視野中，提升基層治理與群眾需求的契合度。例如，G鎮L村的包村小組組長是鄉鎮民政辦主任，該村也是G鎮低保戶數量最大的村莊，在包村過程中，民政辦主任對L村的貧困群體進行了深人走訪，了解了村民對低保分配的意見和看法，在此基礎上，不僅協助村干部做好了該村的低保分配工作，而且由點及面進行一般化的反思，在政策界限范圍內對全鎮的低保分配過程進行了優化，推動了低保分配工作總體效能的提升。

五、結論

鄉鎮包村制是一種具有中國特色的非科層化治理機制，它具有較長的歷史延續性和較廣的應用普遍性，是鄉鎮治理中的一項重要制度。鄉鎮包村制下，包村干部由鄉鎮下派，對村莊治理承擔連帶責任，與村級組織在責任和獎懲上具有一體性，形成的是責任共同體關系；同時，包村制是鄉鎮的一項內設制度，是在國家設定的科層組織常規職責之外新增的擴展職責。基于鄉鎮包村制的以上兩個特征，本文將其組織特性概括為“擴展連帶型組織”。由此出發，本文對鄉鎮包村制的治理效能進行了解釋。其一，鄉鎮包村制能夠實現鄉-村之間的縱向整合，責任連帶性促使鄉鎮干部采用動員式治理方式開展工作，生產了二者的情感性信任，推動鄉鎮干部為村莊提供下沉支持。其二，鄉鎮包村制能夠實現科室之間的橫向整合，責任擴展性為鄉鎮干部提供了不同于科層常規工作的工作環境，能夠增強其總體戰略布局能力與因地制宜轉化能力，培養“一專多能型\"的治理人才，而“多能\"對“一專\"的能力反哺使科層常規工作更具有整體性和回應性。

相較于“行政包干制\"和“結對治理\"等既有的分析觀點，“擴展連帶型組織”的分析具有以下創新：一是從鄉-村關系的角度討論了鄉鎮包村制中包村干部與村級組織的權責關系特點，解釋了鄉-村何以形成合作關系；二是對鄉鎮包村制治理效能的分析更為全面，不僅指出了鄉鎮對包村的下沉支持，同時也指出了村莊對鄉鎮的能力反哺。

注釋：

（1）各地的叫法存在差異，有的地方叫“包村”，有的地方叫“聯村”，還有的地方叫“駐村”，本文統稱為“包村制”；為了與從更上級部門跨層級抽調干部組成的駐村工作隊相區分，本文稱其為“鄉鎮包村制”。

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（責任編輯 李青）