政府平臺(tái)何以賦能市域社會(huì)治理

中圖分類號(hào)：D63 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1003-8477（2025）07-0107-11

一、問(wèn)題的提出

率地滿足多樣化的需求。[160）二是試圖通過(guò)在公共部門應(yīng)用信息技術(shù)以提高治理效率，并在此基礎(chǔ)上對(duì)新公共管理實(shí)踐進(jìn)行反思性批判的整體性治理。[2（103）然而，這兩種路徑都不同程度地存在各自的問(wèn)題，前者表現(xiàn)為因過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)和分散化導(dǎo)致管理碎片化和公共服務(wù)裂解性等，382）后者對(duì)如何應(yīng)用信息技術(shù)以實(shí)現(xiàn)整體性治理則語(yǔ)焉不詳。

以科層組織為基礎(chǔ)的城市政府正置身于一個(gè)復(fù)雜、多元、不確定的市域社會(huì)治理環(huán)境中。如何化解兩者之間的張力成為當(dāng)前政府治理變革的重大挑戰(zhàn)。自新公共管理運(yùn)動(dòng)以來(lái)，歷次大規(guī)模的政府改革都圍繞傳統(tǒng)政府科層組織機(jī)制如何轉(zhuǎn)型以有效回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題進(jìn)行一系列實(shí)踐探索，概括起來(lái)主要有兩種路徑：一是源于西方新公共管理理論，通過(guò)將市場(chǎng)機(jī)制或社會(huì)機(jī)制引入科層體系的制度安排，突破科層政府回應(yīng)性差的限制，從而高效

近年來(lái)，政府平臺(tái)的出現(xiàn)及廣泛運(yùn)用為緩解政府組織與市域社會(huì)治理環(huán)境之間的張力提供了創(chuàng)新性的路徑選擇。2019年11月，我國(guó)一體化政務(wù)服務(wù)平臺(tái)上線試運(yùn)行。截至2023年底，我國(guó)政務(wù)外網(wǎng)和政務(wù)云平臺(tái)功能不斷擴(kuò)展，國(guó)家電子政務(wù)外網(wǎng)已覆蓋中央、省、市、縣四級(jí)全部行政區(qū)域，鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道接入率達(dá) 99.4% 。 ^[4]2024 年7月，黨的二十屆三中全會(huì)提出要“提高市域社會(huì)治理能力，強(qiáng)化市民熱線等公共服務(wù)平臺(tái)功能”。在此背景下，“城市大腦”“一網(wǎng)統(tǒng)管”“城市運(yùn)行中心\"等智慧管理平臺(tái)得以涌現(xiàn)。政府平臺(tái)在未顛覆傳統(tǒng)政府科層組織結(jié)構(gòu)的情況下實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府組織的重構(gòu)，在政府與民眾“需求一回應(yīng)\"互動(dòng)關(guān)系中超越了平臺(tái)表面的技術(shù)特性，呈現(xiàn)出從技術(shù)架構(gòu)向組織形態(tài)演進(jìn)的特征。[6]（29）

上述現(xiàn)象蘊(yùn)含著一個(gè)基本的研究問(wèn)題，即政府平臺(tái)究竟呈現(xiàn)何種新的組織機(jī)制，以及如何能促進(jìn)政府有效回應(yīng)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境？本文以市域社會(huì)治理中政府平臺(tái)為分析對(duì)象，基于“需求一回應(yīng)”關(guān)系的視角，構(gòu)建政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的整合性分析框架，試圖超越單一技術(shù)賦能邏輯的解釋局限，深入到政府平臺(tái)運(yùn)行的組織機(jī)制層面，依托經(jīng)典案例進(jìn)行分析。

二、文獻(xiàn)梳理與分析框架建構(gòu)

（一）文獻(xiàn)梳理

1.多學(xué)科視角下平臺(tái)發(fā)展脈絡(luò)的相關(guān)研究

在人文社會(huì)科學(xué)領(lǐng)域，平臺(tái)是一個(gè)多學(xué)科交叉共用且內(nèi)涵豐富的概念。現(xiàn)有文獻(xiàn)大致形成了從管理學(xué)到經(jīng)濟(jì)學(xué)再向公共管理學(xué)等學(xué)科不斷拓展的發(fā)展脈絡(luò)。

一是管理學(xué)視角。Wheelwright和Clark于20世紀(jì)90年代初率先提出平臺(tái)概念，7（2將平臺(tái)視為憑借獨(dú)特的組織資源和能力能夠使企業(yè)靈活適應(yīng)復(fù)雜市場(chǎng)需求的一種新型組織結(jié)構(gòu)。[8]284）二是經(jīng)濟(jì)學(xué)視角。進(jìn)入21世紀(jì)，學(xué)界對(duì)平臺(tái)研究逐漸拓展至經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域，其解釋對(duì)象也由企業(yè)組織行為延伸至市場(chǎng)邏輯。平臺(tái)被理解為一種新型的市場(chǎng)類型或經(jīng)濟(jì)體，呈現(xiàn)出“產(chǎn)品平臺(tái)一平臺(tái)企業(yè)一平臺(tái)生態(tài)系統(tǒng)\"的階段性演進(jìn)特征。[923）三是公共管理學(xué)視角。蒂姆·奧萊利率先提出“政府即平臺(tái)\"的概念，[03）主張政府學(xué)習(xí)互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)的成功經(jīng)驗(yàn)以實(shí)現(xiàn)治理的平臺(tái)化。這意味著平臺(tái)被納入政治學(xué)、公共管理學(xué)的研究視野。自此，政府平臺(tái)概念在數(shù)字化發(fā)展領(lǐng)跑型國(guó)家流行開(kāi)來(lái)，中國(guó)在積極擁抱全球數(shù)字化浪潮的過(guò)程中成為平臺(tái)驅(qū)動(dòng)政府?dāng)?shù)字化轉(zhuǎn)型的重要試驗(yàn)場(chǎng)域。學(xué)界對(duì)政府平臺(tái)及其在市域社會(huì)治理、城市治理等場(chǎng)域中的應(yīng)用展開(kāi)了一系列研究。

2.政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的相關(guān)研究

現(xiàn)有文獻(xiàn)對(duì)政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的研究，主要圍繞數(shù)字技術(shù)與政府科層組織之間關(guān)系的經(jīng)典議題展開(kāi)，概括起來(lái)主要聚焦于基本概念、結(jié)構(gòu)形態(tài)、實(shí)踐路徑等方面。一是基本概念分析。平臺(tái)型政府是“平臺(tái)組織邏輯融入到現(xiàn)代政府運(yùn)行體系從而帶來(lái)政府組織形態(tài)演變的一種集中概括”，46是在信息共享、流程再造基礎(chǔ)上吸納多元主體、連接多類用戶的互動(dòng)結(jié)構(gòu)和多邊體系。[12]（3）為了更加形象地刻畫政府平臺(tái)的特征，有學(xué)者提出“城市大腦\"[13]（90）\"治理界面\"14]（74）的概念。二是結(jié)構(gòu)形態(tài)分析。市域社會(huì)治理中政府平臺(tái)是由“基于服務(wù)的治理網(wǎng)絡(luò)前臺(tái)”“基于技術(shù)的資源共享中臺(tái)”和“基于制度的權(quán)力流動(dòng)后臺(tái)”構(gòu)成的三臺(tái)一體架構(gòu)，[15]（73是由融合技術(shù)、業(yè)務(wù)和數(shù)據(jù)于一體的政務(wù)服務(wù)平臺(tái)、協(xié)同辦公平臺(tái)、政務(wù)中臺(tái)、公共數(shù)據(jù)平臺(tái)構(gòu)成的。[16（5）三是實(shí)踐邏輯分析。政府平臺(tái)憑借多重功能集成邏輯、全域系統(tǒng)架構(gòu)邏輯、全面技術(shù)驅(qū)動(dòng)邏輯和整體流程再造邏輯為市域社會(huì)治理數(shù)字化轉(zhuǎn)型提供實(shí)踐指引。[17]2）政府平臺(tái)作為邊界跨越載體，能夠通過(guò)整合條塊邊界、鏈接政社邊界、打破虛實(shí)邊界來(lái)優(yōu)化超大城市敏捷治理。[18]19）

3.評(píng)析與反思

上述成果為深化政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理研究提供了良好的學(xué)術(shù)基礎(chǔ)，但也存在一些不足和亟待拓展之處。一是受“技術(shù)決定論\"的影響，現(xiàn)有成果主要從單一的技術(shù)邏輯解釋政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的作用機(jī)制而忽視了更為本質(zhì)的平臺(tái)組織機(jī)制。二是現(xiàn)有文獻(xiàn)更多基于政府與社會(huì)關(guān)系的橫向分析視角，鮮有將政府平臺(tái)置于多層級(jí)政府架構(gòu)或中央與地方關(guān)系的縱向分析視角的討論。三是對(duì)數(shù)字平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的邊界、作用限度還缺少系統(tǒng)的分析，似乎政府平臺(tái)無(wú)所不在，也無(wú)所不能。本文擬通過(guò)構(gòu)建“需求一回應(yīng)\"關(guān)系的解釋框架，對(duì)政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的組織機(jī)制、效能邏輯及作用邊界等基本問(wèn)題進(jìn)行整合性分析探討。

（二）政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的\"需求一回應(yīng)\"分析框架

政府組織與其所處的社會(huì)治理環(huán)境之間的“需求一回應(yīng)\"關(guān)系，是推動(dòng)政府組織形態(tài)演進(jìn)的基本動(dòng)力。政府組織與環(huán)境之間的“需求一回應(yīng)”關(guān)系主要由需求輸入、供需匹配和質(zhì)量反饋三個(gè)相互連接的環(huán)節(jié)構(gòu)成。在政府運(yùn)行的組織機(jī)制層面，這三個(gè)環(huán)節(jié)分別表現(xiàn)為對(duì)公眾需求的感知識(shí)別、基于分工結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制和對(duì)回應(yīng)效果的監(jiān)督考核。

感知識(shí)別是“治理主體提取環(huán)境要素，理解環(huán)境要素內(nèi)涵，并預(yù)測(cè)未來(lái)環(huán)境變化的活動(dòng)”。[99%需求感知態(tài)勢(shì)與政府組織體系的開(kāi)放程度有著密切關(guān)系，如果政府體系比較封閉，其需求感知就相對(duì)遲鈍；反之，政府體系越是開(kāi)放包容，其需求感知識(shí)別越是敏銳。傳統(tǒng)的政府科層體系較為封閉，對(duì)公眾需求和社會(huì)問(wèn)題的感知識(shí)別比較遲滯，呈現(xiàn)出碎片化的特點(diǎn)。[204）基于分工結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制是指政府科層組織回應(yīng)社會(huì)的運(yùn)作機(jī)制。部門分立的科層架構(gòu)是依據(jù)社會(huì)事務(wù)的專業(yè)化特征設(shè)立的，專業(yè)化部門之間因缺少必要的溝通與協(xié)調(diào)，難免導(dǎo)致“部門主義”“九龍治水”的分散化、碎片化治理格局，很大程度上削弱了政府對(duì)復(fù)雜社會(huì)治理環(huán)境的回應(yīng)能力。對(duì)回應(yīng)效果的監(jiān)督考核是指評(píng)估治理主體對(duì)需求回應(yīng)的質(zhì)量進(jìn)行全面的檢查、評(píng)價(jià)和量化考核，這是確保政府回應(yīng)性的基礎(chǔ)和條件。傳統(tǒng)政府科層組織對(duì)民眾需求的回應(yīng)和服務(wù)供給通常在一個(gè)相對(duì)封閉且壟斷的環(huán)境下進(jìn)行，其服務(wù)質(zhì)量、成本、績(jī)效難以測(cè)量。因此，傳統(tǒng)的監(jiān)督考核是一種結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)督模式，其最大的問(wèn)題是無(wú)法對(duì)整個(gè)政府的回應(yīng)過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的跟蹤和全過(guò)程、精準(zhǔn)化的評(píng)估。

作為不同于政府科層制的一種新的組織形態(tài)，政府平臺(tái)在未顛覆傳統(tǒng)科層組織結(jié)構(gòu)的情況下顯著提高了政府回應(yīng)能力，這為突破科層政府回應(yīng)不足的困境帶來(lái)了希望。首先，政府平臺(tái)通過(guò)線上服務(wù)端（政府服務(wù)網(wǎng)站、小程序、12345政務(wù)便民熱線等）和線下服務(wù)端（政務(wù)大廳、城市生命體征感知終端、網(wǎng)格員等）等前端系統(tǒng)在政府與民眾之間搭建了實(shí)時(shí)的直連通道使，使民眾需求能夠迅速匯聚到數(shù)字平臺(tái)上，并在算法和數(shù)據(jù)驅(qū)動(dòng)下對(duì)民眾需求的特征、偏好進(jìn)行畫像。可見(jiàn)，市域社會(huì)治理中政府平臺(tái)是一個(gè)開(kāi)放的組織體系，能夠敏銳感知和識(shí)別公眾需求。其次，與傳統(tǒng)政府科層體制中專業(yè)化部門分工結(jié)構(gòu)不同，政府平臺(tái)是一種可重構(gòu)的模塊化結(jié)構(gòu)，能夠有效聚集資源、圍繞動(dòng)態(tài)復(fù)雜的任務(wù)需求展開(kāi)協(xié)同與合作。因此，可重構(gòu)的模塊化結(jié)構(gòu)使政府平臺(tái)能夠滿足市域社會(huì)治理尤其是大城市治理中跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同聯(lián)動(dòng)的治理需求，克服傳統(tǒng)科層組織架構(gòu)下的治理碎片化難題。最后，政務(wù)平臺(tái)借助互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、人工智能等現(xiàn)代信息技術(shù)，能夠?qū)崿F(xiàn)對(duì)“需求一回應(yīng)\"的整個(gè)治理過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)的跟蹤監(jiān)測(cè)，對(duì)各個(gè)部門的工作績(jī)效進(jìn)行精準(zhǔn)、全面的量化評(píng)估，并將監(jiān)督考核結(jié)果及時(shí)推送至相關(guān)部門領(lǐng)導(dǎo)，以便對(duì)整個(gè)“需求一回應(yīng)”過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)把控。

基于上述分析可見(jiàn)，政府組織與其所處的社會(huì)治理環(huán)境之間的“需求一回應(yīng)”關(guān)系是考察政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的基本理路。從政府組織的運(yùn)行過(guò)程來(lái)看，“需求一回應(yīng)\"關(guān)系主要呈現(xiàn)為對(duì)公眾需求的感知識(shí)別、基于分工結(jié)構(gòu)的治理機(jī)制和對(duì)回應(yīng)效果的監(jiān)督考核三個(gè)相互銜接的環(huán)節(jié)。這三個(gè)環(huán)節(jié)是從組織機(jī)制層面分析政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的基本維度（見(jiàn)圖1）。正是由于政府平臺(tái)組織在需求感知、治理機(jī)制、監(jiān)督考核上的優(yōu)越性能，使其能夠突破科層政府架構(gòu)下“層級(jí)縫隙”“部門壁壘”“條塊分割\"帶來(lái)的政府回應(yīng)阻滯與不足的困境，紓解傳統(tǒng)政府科層組織與復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境之間的張力。

圖1政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的“需求一回應(yīng)\"分析框架

三、研究方法與案例背景

（一）研究方法

本文采取個(gè)案研究方法，在具體案例選取上，以中部H省Z市新型智慧城市運(yùn)行中心為研究對(duì)象，深入剖析以新型智慧城市運(yùn)行中心為載體的政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的組織機(jī)制和效能邏輯。之所以選取Z市作為案例主要出于如下考慮：第一，Z市作為特大城市是市域社會(huì)治理的典型代表。從行政層級(jí)來(lái)看，Z市作為H省的省會(huì)城市，是省轄地級(jí)市，既上承國(guó)家治理和省域治理，又下統(tǒng)區(qū)縣、街道、社區(qū)等多個(gè)治理層級(jí)，在國(guó)家治理體系中發(fā)揮承上啟下的樞紐作用。第二，作為市域社會(huì)治理的基本單位，Z市轄6區(qū)5市1縣及4個(gè)功能區(qū)，既兼具城市與農(nóng)村兩種社會(huì)形態(tài)，又涵蓋社區(qū)治理、農(nóng)村治理、城鄉(xiāng)基層社會(huì)治理等多種類型。第三，Z市積極推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，將社會(huì)治理的著力點(diǎn)和支撐點(diǎn)從縣（區(qū)）域政府層級(jí)提升至市域政府層級(jí)，通過(guò)發(fā)揮科層政府的組織優(yōu)勢(shì)和數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)強(qiáng)化對(duì)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境的回應(yīng)性。第四，團(tuán)隊(duì)多次赴Z市新型智慧城市運(yùn)行中心進(jìn)行調(diào)研，主要采取現(xiàn)場(chǎng)觀摩、半結(jié)構(gòu)化訪談的方式收集資料，持續(xù)追蹤以城運(yùn)中心為載體的政府平臺(tái)建設(shè)情況，與相關(guān)工作人員建立了良好的溝通與合作關(guān)系。這為獲取一手資料、場(chǎng)景介人、現(xiàn)場(chǎng)觀察、深度案例研究提供了便利。

（二）案例背景

Z市是H省唯一的特大城市，經(jīng)歷了從省會(huì)城市、區(qū)域中心城市到國(guó)家中心城市的躍遷式發(fā)展階段。近年來(lái)，Z市經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展迅速，其面臨的市域社會(huì)治理環(huán)境也更加復(fù)雜多元。社會(huì)結(jié)構(gòu)日益復(fù)雜、社會(huì)流動(dòng)持續(xù)增強(qiáng)、社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)交織疊加和民眾需求更加多元異質(zhì)等新變化和新問(wèn)題，使Z市政府治理面臨巨大挑戰(zhàn)。在此背景下，Z市將市域政府的組織優(yōu)勢(shì)與數(shù)字技術(shù)優(yōu)勢(shì)結(jié)合起來(lái)，運(yùn)用改革手段和數(shù)字思維創(chuàng)新原有治理體系，開(kāi)展整體性重塑和系統(tǒng)性變革，破解城市治理中帶有全局性、結(jié)構(gòu)性、根本性的深層次問(wèn)題，確保城市從“穩(wěn)得住”向\"治得好\"轉(zhuǎn)變。近年來(lái)，Z市積極推進(jìn)市域社會(huì)治理現(xiàn)代化，取得了顯著成效。

四、案例呈現(xiàn)：政務(wù)平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的組織機(jī)制分析

（一）Z市新型智慧城市運(yùn)行中心的建設(shè)歷程與平臺(tái)架構(gòu)

1.建設(shè)歷程

近年來(lái)，Z市廣泛應(yīng)用新興數(shù)字技術(shù)助推政府治理變革，積極探索政府平臺(tái)治理模式。2019年4月，成立Z市大數(shù)據(jù)管理局；2019年8月，與阿里巴巴集團(tuán)簽署戰(zhàn)略合作協(xié)議，以“一網(wǎng)通辦、一網(wǎng)統(tǒng)管”為牽引，全面啟動(dòng)“城市大腦\"建設(shè)；2020年初，成立由市委書記任組長(zhǎng)、市長(zhǎng)任常務(wù)副組長(zhǎng)、各分管副市長(zhǎng)任副組長(zhǎng)的“數(shù)字Z市\(zhòng)"建設(shè)工作領(lǐng)導(dǎo)小組。在不斷迭代升級(jí)“城市大腦\"的基礎(chǔ)上，Z市于2024年1月成立大數(shù)據(jù)中心，由其專司政務(wù)數(shù)據(jù)管理職責(zé)，其平臺(tái)型政府建設(shè)邁出關(guān)鍵一步。同年3月，依托大數(shù)據(jù)中心，Z市跟進(jìn)成立新型智慧城市運(yùn)行中心，①全面升級(jí)打造以新型智慧城運(yùn)中心為載體的平臺(tái)型政府。同時(shí)，Z市撤銷大數(shù)據(jù)管理局，成立由市委副書記兼任主任的市委智慧城市運(yùn)行辦公室，由其高位統(tǒng)籌、整體推進(jìn)Z市政府平臺(tái)和智慧城市建設(shè)。自此，Z市邁入以新型智慧城市運(yùn)行中心為平臺(tái)治理中樞的市域社會(huì)智慧治理新時(shí)代。

2.平臺(tái)架構(gòu)

根據(jù)《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)\"技術(shù)體系建設(shè)指南的通知》，“‘互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)平臺(tái)主要由互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門戶、政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)、業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)和政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)四部分構(gòu)成”。[2依據(jù)此平臺(tái)總體架構(gòu)，Z市與其所在H省采取統(tǒng)建方式，即全省一個(gè)平臺(tái)，地市及區(qū)縣不再建設(shè)，政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)省級(jí)大集中，在平臺(tái)內(nèi)部共享。①在結(jié)構(gòu)上呈現(xiàn)\"前臺(tái) + 中臺(tái) + 后臺(tái)\"三臺(tái)一體的組織架構(gòu)（見(jiàn)圖2）。

“前臺(tái)”是由管理網(wǎng)格體系和服務(wù)網(wǎng)格體系構(gòu)成的用戶和服務(wù)層，通過(guò)小程序、移動(dòng)客戶端、政府網(wǎng)站等對(duì)外提供業(yè)務(wù)服務(wù)。[15]78據(jù)《Z市關(guān)于進(jìn)一步優(yōu)化城市社區(qū)網(wǎng)格設(shè)置的實(shí)施方案》，2022年初，Z市啟動(dòng)\"三級(jí)城運(yùn)、四級(jí)網(wǎng)格\"工程，重塑市域社會(huì)治理體系，全市精細(xì)劃分了214個(gè)一級(jí)網(wǎng)格、3502個(gè)二級(jí)網(wǎng)格、19803個(gè)三級(jí)網(wǎng)格（包括4831個(gè)專屬網(wǎng)格）和107158個(gè)微網(wǎng)格，四級(jí)網(wǎng)格體系與市、區(qū)縣（市）、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)智慧城運(yùn)中心對(duì)接。以服務(wù)和治理為核心的管理網(wǎng)格體系和服務(wù)網(wǎng)格體系構(gòu)成Z市平臺(tái)型政府管理和服務(wù)的前臺(tái)系統(tǒng)。作為政府與社會(huì)互動(dòng)的\"界面”，前臺(tái)是信息采集和訴求接收的溝通服務(wù)平臺(tái)，相當(dāng)于互聯(lián)網(wǎng)政務(wù)服務(wù)門戶。“中臺(tái)\"是Z市大數(shù)據(jù)中心，包括基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)、規(guī)則庫(kù)、模型庫(kù)以及數(shù)據(jù)共享交換支撐系統(tǒng)等。[22145）“中臺(tái)\"基于算法模型開(kāi)發(fā)、數(shù)據(jù)歸集與分析、業(yè)務(wù)模塊和資源模塊的拆解與重組為整個(gè)平臺(tái)運(yùn)行提供驅(qū)動(dòng)力量，也稱為\"通用能力平臺(tái)”。[16（15）\"中臺(tái)”與\"政務(wù)服務(wù)數(shù)據(jù)共享平臺(tái)\"相對(duì)應(yīng)，其智慧和算力決定了政府平臺(tái)治理的能級(jí)和效果。Z市政府平臺(tái)并非單純的信息系統(tǒng)和技術(shù)架構(gòu)，其依托專門設(shè)立的管理城市運(yùn)行的機(jī)構(gòu)、政府科層組織及制度規(guī)范，即所謂的“后臺(tái)”，相當(dāng)于政務(wù)服務(wù)管理平臺(tái)和業(yè)務(wù)辦理系統(tǒng)。聯(lián)結(jié)“前臺(tái)”“中臺(tái)”\"后臺(tái)\"的是一張覆蓋城鄉(xiāng)、數(shù)據(jù)共享、部門協(xié)同、功能集成、線上線下一體化的Z市管理網(wǎng)絡(luò)（“一張網(wǎng)\"），以此為紐帶，Z市平臺(tái)型政府呈現(xiàn)出\"前臺(tái) + 中臺(tái) + 后臺(tái)\"三臺(tái)一體的運(yùn)行架構(gòu)。

（二）政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的組織機(jī)制

政府平臺(tái)不僅使政府與民眾之間的溝通互動(dòng)更加便捷高效，而且覆蓋了對(duì)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境的感知識(shí)別、治理機(jī)制及相關(guān)監(jiān)督考核等環(huán)節(jié)。這些環(huán)節(jié)超出平臺(tái)表層的技術(shù)特性，在更深層意義上成為政府回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求的一種新的組織機(jī)制。

1.敏銳化感知識(shí)別機(jī)制：從碎片化到一體化

政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理，“首先需要解決的問(wèn)題是對(duì)于‘發(fā)現(xiàn)'這一抽象概念的物理實(shí)現(xiàn)，也就是如何識(shí)別、觀測(cè)出城市治理中需要解決的問(wèn)題。這一物理實(shí)現(xiàn)過(guò)程也被一些學(xué)者稱為城市感知（senseable）過(guò)程”，[23]（50）即政府平臺(tái)組織對(duì)市域社會(huì)治理環(huán)境的感知識(shí)別機(jī)制。傳統(tǒng)政府科層組織體系對(duì)公眾需求、社會(huì)問(wèn)題等的感知識(shí)別呈現(xiàn)出碎片化、滯后性的特征。首先，部門分立的政府科層結(jié)構(gòu)阻滯對(duì)復(fù)雜社會(huì)治理環(huán)境的敏銳識(shí)別。在政府科層體制中，問(wèn)題發(fā)現(xiàn)、需求感知和信息采集都是在相互分割的部門中進(jìn)行的。部門壁壘與競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系使各部門對(duì)于信息的理解、需求的感知、問(wèn)題的診斷不盡相同，很難實(shí)現(xiàn)整體性感知。其次，政府科層體系比較封閉的弊端鈍化了對(duì)市域社會(huì)治理環(huán)境的感知與識(shí)別。

政府平臺(tái)支持構(gòu)建一體化的市域社會(huì)治理環(huán)境感知識(shí)別機(jī)制，能夠克服傳統(tǒng)科層政府碎片化、遲滯化態(tài)勢(shì)感知的弊端。Z市依托“一張網(wǎng)”，運(yùn)用數(shù)字技術(shù)密織對(duì)城市生命體征敏銳感知和識(shí)別的“神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”，這主要體現(xiàn)在線上和線下兩個(gè)方面。線上以智慧城市建設(shè)為支撐，在市域物理系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)安裝和布置大量的高清攝像頭、圖像采集、感應(yīng)器等傳感設(shè)備，對(duì)市域物理系統(tǒng)和社會(huì)系統(tǒng)進(jìn)行全場(chǎng)景的實(shí)時(shí)感知，構(gòu)建覆蓋全域、功能強(qiáng)大的市域運(yùn)行技術(shù)監(jiān)控體系。據(jù)《Z市關(guān)于黨建引領(lǐng)推進(jìn)網(wǎng)格化基層治理的意見(jiàn)》，Z市于線下依托基層網(wǎng)格推動(dòng)構(gòu)建了智能識(shí)別、群眾反映、主動(dòng)排查“三位一體”的人技協(xié)同問(wèn)題發(fā)現(xiàn)機(jī)制和社情民意收集體系。對(duì)此，一位社區(qū)（二級(jí)）網(wǎng)格長(zhǎng)談道：“我們重點(diǎn)抓前端，通過(guò)自動(dòng)發(fā)現(xiàn)、網(wǎng)格巡查發(fā)現(xiàn)、大數(shù)據(jù)實(shí)時(shí)預(yù)警等方式，實(shí)現(xiàn)‘全時(shí)段、全天候'問(wèn)題采集，尤其是推廣群眾隨手拍、社群微治理平臺(tái)等做法，暢通‘12345'各類熱線和網(wǎng)絡(luò)訴求反映渠道，把人民群眾變成一個(gè)個(gè)靈敏哨點(diǎn)。”（訪談對(duì)象：20240212Z8，編碼規(guī)則：訪談時(shí)間 + 地點(diǎn) + 受訪對(duì)象編碼，下同。）敏銳化態(tài)勢(shì)感知與識(shí)別的形象說(shuō)法，就是“一屏觀天下”。Z市將其7567平方公里的空間政務(wù)網(wǎng)、視聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、基層治理網(wǎng)進(jìn)行“四網(wǎng)融合”，通過(guò)“天上巡、空中看、地上查\"實(shí)現(xiàn)“一屏觀天下”。

圖2Z市新型智慧城市運(yùn)行中心的政府平臺(tái)架構(gòu)

相較于科層政府，平臺(tái)組織對(duì)市域社會(huì)治理環(huán)境的態(tài)勢(shì)感知識(shí)別機(jī)制創(chuàng)新主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是感知識(shí)別的方式創(chuàng)新。依托跨區(qū)域、跨部門、線上線下一體化的市域社會(huì)管理網(wǎng)絡(luò)，對(duì)整個(gè)市域社會(huì)的運(yùn)行狀態(tài)進(jìn)行直接實(shí)時(shí)動(dòng)態(tài)的感知、識(shí)別和診斷。這樣就克服了條塊分割體制下碎片化感知識(shí)別的弊端。這一新的感知識(shí)別方式主要建立在技術(shù)創(chuàng)新的基礎(chǔ)上，一方面，“技術(shù)提供感知設(shè)備，提升管理者的發(fā)現(xiàn)能力”，另一方面，“技術(shù)創(chuàng)設(shè)智能化發(fā)現(xiàn)機(jī)制，使‘自動(dòng)’發(fā)現(xiàn)問(wèn)題成為可能”，再者，“技術(shù)為社會(huì)力量參與城市問(wèn)題發(fā)現(xiàn)創(chuàng)造條件”。[24]128-129）二是感知識(shí)別的組織創(chuàng)新。在傳統(tǒng)科層體制下，對(duì)社會(huì)問(wèn)題的感知識(shí)別是由一個(gè)個(gè)“單臺(tái)\"部門分頭組織和完成的，呈現(xiàn)出“單臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)”的組織特征。隨著政府部門信息化的逐步推進(jìn)及各部門信息系統(tǒng)的相互打通，一個(gè)整合各部門前臺(tái)職能的“前臺(tái)\"組織開(kāi)始浮出，并代表各部門（可稱為“后臺(tái)”）承擔(dān)感知識(shí)別、政社交互的功能，在組織形態(tài)上表現(xiàn)為“前后臺(tái)互動(dòng)”的模式。隨著信息技術(shù)的深度嵌入和海量數(shù)據(jù)的產(chǎn)生，對(duì)數(shù)據(jù)資源進(jìn)行歸集、分析和管理的職能越發(fā)重要。在借鑒私營(yíng)部門成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，將這一部門職能獨(dú)立出來(lái)，設(shè)立“數(shù)據(jù)中臺(tái)\"（即大數(shù)據(jù)中心和“城市大腦”的本質(zhì)），并在組織運(yùn)行上呈現(xiàn)出由“中臺(tái)”串聯(lián)和驅(qū)動(dòng)“前臺(tái)\"“后臺(tái)\"的三臺(tái)一體組織模式。Z市大數(shù)據(jù)中心統(tǒng)籌負(fù)責(zé)政務(wù)數(shù)據(jù)資源的歸集、整理、分析、儲(chǔ)存、共享、應(yīng)用、安全等工作，將原來(lái)分散于各個(gè)部門的信息中心進(jìn)行“剝離”與整合。“數(shù)據(jù)中臺(tái)”的出現(xiàn)使Z市智慧城市運(yùn)行真正擁有了“城市智腦”，能夠?qū)崟r(shí)感知城市運(yùn)行生命體征，確保對(duì)各類問(wèn)題的敏銳識(shí)別和及時(shí)處置。“數(shù)據(jù)中臺(tái)\"很大程度上克服了碎片化、滯后化感知識(shí)別的弊端，顯著提升了政府對(duì)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境敏銳化、一體化的感知識(shí)別能力。這既是制度上的創(chuàng)新，也是組織層面的創(chuàng)新。

2.整體性治理機(jī)制：從專業(yè)化的部門分工到可調(diào)適的模塊化

在治理實(shí)踐中，屬地的治理任務(wù)很多來(lái)源上級(jí)政府及其“條線\"部門，“條線”部門掌握專項(xiàng)資金和對(duì)下級(jí)政府的考核評(píng)價(jià)權(quán)，憑借政治位階和垂直管理優(yōu)勢(shì)在條塊關(guān)系中居主導(dǎo)地位。這種建立在專業(yè)化分工結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上以“條線”部門為主導(dǎo)的治理格局，雖具有專業(yè)化和效率優(yōu)勢(shì)，但也帶來(lái)了“部門主義”“條塊分割”的治理碎片化問(wèn)題，削弱了政府對(duì)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境的回應(yīng)能力。

與科層政府專業(yè)化分工結(jié)構(gòu)不同，政府平臺(tái)組織呈現(xiàn)出可重構(gòu)的模塊化結(jié)構(gòu)（見(jiàn)圖3）。政府平臺(tái)是一種融合技術(shù)要素與政府科層組織于一體的新型組織形態(tài)。其中，技術(shù)要素是指政府平臺(tái)的技術(shù)架構(gòu)與特性，能夠通過(guò)數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施連接各類主體，并使資源、運(yùn)作慣例、結(jié)構(gòu)的靈活性調(diào)整和自由重組成為現(xiàn)實(shí)。[25]（I12）政府科層組織包括直屬于Z市委的新型智慧城市運(yùn)行中心和各政府部門。一方面，平臺(tái)依托政府科層組織運(yùn)作，科層組織構(gòu)成了平臺(tái)運(yùn)行的“底座”。另一方面，科層政府“通過(guò)平臺(tái)技術(shù)的復(fù)雜網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)和映射行為可以將組織的部分甚至全部結(jié)構(gòu)‘復(fù)制’成與之完全相對(duì)應(yīng)的虛擬結(jié)構(gòu)”，[157并經(jīng)過(guò)封裝、調(diào)適和優(yōu)化從而實(shí)現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)的模塊化重構(gòu)。首先，按照職能領(lǐng)域相近的原則將公共事務(wù)在模塊內(nèi)進(jìn)行封裝，模塊內(nèi)的數(shù)據(jù)共享、系統(tǒng)打通、業(yè)務(wù)流程的標(biāo)準(zhǔn)化能夠極大提升跨層級(jí)、跨部門、跨業(yè)務(wù)協(xié)同的效率。其次，數(shù)字平臺(tái)圍繞敏銳識(shí)別公眾需求和有效解決社會(huì)問(wèn)題，反復(fù)進(jìn)行模塊的解構(gòu)與重組、界面規(guī)則的打破與重塑這一“再模塊化\"的調(diào)適和優(yōu)化過(guò)程。“再模塊化\"的過(guò)程使平臺(tái)能夠提供契合復(fù)雜變動(dòng)情境的最佳組織結(jié)構(gòu)和協(xié)作策略。最后，經(jīng)過(guò)反復(fù)測(cè)試與調(diào)適，將在模塊的規(guī)則性與靈活性之間達(dá)到均衡狀態(tài)，并形成相對(duì)成熟、固定的模塊內(nèi)容、模塊關(guān)系和界面規(guī)則。

圖3Z市政府平臺(tái)可重構(gòu)的模塊化結(jié)構(gòu)

政府平臺(tái)基于可重構(gòu)的模塊化結(jié)構(gòu)，能夠面向復(fù)雜變動(dòng)的社會(huì)需求和治理環(huán)境不斷優(yōu)化重組，精準(zhǔn)匹配與任務(wù)環(huán)境相適應(yīng)的最佳組織結(jié)構(gòu)，形成類似于矩陣式的任務(wù)型虛擬群組，克服基于專業(yè)化部門分工結(jié)構(gòu)的科層政府碎片化回應(yīng)弊端，形成一種整體性、全響應(yīng)的回應(yīng)機(jī)制。Z市、區(qū)縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）三級(jí)新型智慧城市運(yùn)行中心上下一體，其中，市、區(qū)縣（市）城運(yùn)平臺(tái)實(shí)行\(zhòng)"1+N\"互聯(lián)互通的運(yùn)行模式，“1\"指的是市級(jí)城運(yùn)平臺(tái)，主要履行協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)職能，“N”指的是市級(jí)各個(gè)部門平臺(tái)，承擔(dān)各自的專業(yè)化職能，如智慧信訪平臺(tái)、應(yīng)急管理平臺(tái)、政法綜治平臺(tái)、數(shù)字城管平臺(tái)、市場(chǎng)監(jiān)管平臺(tái)等。這些實(shí)體部門在平臺(tái)上都有對(duì)應(yīng)的模塊，這些模塊化部門能夠適應(yīng)公眾需求或突發(fā)情況靈活地拆解、重組和適配。對(duì)于高頻的政府服務(wù)事項(xiàng)，通過(guò)“高效辦成一件事\"形成比較成熟的模塊內(nèi)容，民眾可以在線辦理；對(duì)于城市管理問(wèn)題，發(fā)揮平臺(tái)支撐作用，依據(jù)責(zé)任事項(xiàng)建立派單數(shù)字模型，通過(guò)高效、智能派單來(lái)處理。比如，責(zé)任主體明確的事件，通過(guò)自動(dòng)派單快速、精準(zhǔn)派發(fā)；責(zé)任主體不明確的事件，則引入會(huì)商機(jī)制或通過(guò)指派形式進(jìn)行人工派單（訪談對(duì)象：20240512Z3）。模塊化是為回應(yīng)復(fù)雜多樣的社會(huì)需求和不確定的治理情境而提前定制行動(dòng)方案，“為平臺(tái)使用者獲取和組合其各種所需提供類似組件‘即插即用'的便利”。[26]（129在技術(shù)方面，模塊化結(jié)構(gòu)能夠拆解組織系統(tǒng)的部件，根據(jù)復(fù)雜變動(dòng)的任務(wù)需求快速重構(gòu)與組合，為實(shí)現(xiàn)整體治理提供技術(shù)支撐。在功能方面，平臺(tái)組織的模塊化結(jié)構(gòu)在未顛覆傳統(tǒng)政府科層結(jié)構(gòu)的情況下，很大程度上突破了過(guò)于強(qiáng)調(diào)專業(yè)化分工和缺乏溝通協(xié)調(diào)而導(dǎo)致的治理碎片化困境。

3.精準(zhǔn)化監(jiān)督考核機(jī)制：從結(jié)果導(dǎo)向到“過(guò)程一結(jié)果”導(dǎo)向

傳統(tǒng)的政府監(jiān)督考核通常以年度績(jī)效目標(biāo)考核和平時(shí)懲戒監(jiān)督為主，是一種結(jié)果導(dǎo)向的監(jiān)督方式，難以對(duì)城市治理過(guò)程進(jìn)行實(shí)時(shí)、動(dòng)態(tài)跟蹤，對(duì)部門工作進(jìn)行連續(xù)性、精準(zhǔn)性評(píng)估。[27（97）并且，監(jiān)督考核形式有限、反饋遲滯、標(biāo)準(zhǔn)單一，容易導(dǎo)致監(jiān)督問(wèn)責(zé)簡(jiǎn)單化和權(quán)責(zé)分離，使監(jiān)督考核流于形式，[28]（42）既不能充分激發(fā)治理主體積極性，也難以適應(yīng)復(fù)雜變動(dòng)的市域社會(huì)治理環(huán)境。

較于傳統(tǒng)監(jiān)督考核的結(jié)果導(dǎo)向、遲滯化、簡(jiǎn)單化，平臺(tái)型政府的監(jiān)督考核呈現(xiàn)出“結(jié)果一過(guò)程”導(dǎo)向、頻密化、精準(zhǔn)化的特點(diǎn)。首先，政府平臺(tái)化運(yùn)作增強(qiáng)信息生產(chǎn)的透明化并對(duì)整個(gè)政府治理過(guò)程進(jìn)行監(jiān)督考核。Z市依托新型智慧城市運(yùn)行中心的模塊化運(yùn)作，將物理空間中多個(gè)政府部門的業(yè)務(wù)流程和數(shù)據(jù)資源整合到虛擬空間的平臺(tái)上，實(shí)時(shí)追蹤和記錄每一個(gè)事件的處理進(jìn)度。“從監(jiān)督主體角度看。網(wǎng)上辦公、辦事產(chǎn)生的行為數(shù)據(jù)與每位公務(wù)人員之間是一一映射的關(guān)系。誰(shuí)做了什么、做得如何、在哪里做的都被系統(tǒng)完整記錄、清晰呈現(xiàn)”。 ^[16]（7）Z 市新型智慧城市運(yùn)行中心督導(dǎo)評(píng)價(jià)處的負(fù)責(zé)人說(shuō)：“從受理、派單、接單到處置、核查辦結(jié)等整個(gè)治理過(guò)程都有信息化記錄，處處留痕，從而為全面、客觀評(píng)估部門工作提供完整、公開(kāi)、透明的信息。\"（訪談對(duì)象：20240512Z7）其次，平臺(tái)不僅改造了政府內(nèi)部的信息系統(tǒng)，而且直連政府外部的民眾，為便利、快捷獲取事件處置結(jié)果等信息提供技術(shù)支撐。Z市通過(guò)“核查辦結(jié)機(jī)制”來(lái)強(qiáng)化對(duì)事件處置結(jié)果的監(jiān)督。《Z市黨建引領(lǐng)推進(jìn)網(wǎng)格化基層治理事件辦理運(yùn)轉(zhuǎn)流程暫行規(guī)定》明確提出，由事件處置責(zé)任主體的同級(jí)城運(yùn)中心，通過(guò)處置前后照片比對(duì)、調(diào)度三級(jí)網(wǎng)格員、電話詢問(wèn)、視頻點(diǎn)調(diào)、現(xiàn)場(chǎng)查看、智能核查等方式對(duì)辦理情況進(jìn)行核查，符合辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，方可辦結(jié)，不符合的，退回至原責(zé)任主體，且核查工作應(yīng)在工作時(shí)間4小時(shí)內(nèi)完成。同時(shí)，平臺(tái)監(jiān)督還注重群眾滿意度，積極將效果反饋納入考核內(nèi)容。

政府平臺(tái)之所以能夠提升監(jiān)督考核的精準(zhǔn)化，實(shí)現(xiàn)“結(jié)果一過(guò)程”導(dǎo)向的兼顧與統(tǒng)一，根本上是由于搭建了能夠有效溝通政府內(nèi)外部、閉環(huán)式的信息循環(huán)機(jī)制和多元化、頻密化的反饋機(jī)制。Z市政府平臺(tái)基于覆蓋全市的“一張網(wǎng)\"和模塊化結(jié)構(gòu)，形成了連接與溝通政府系統(tǒng)內(nèi)外部，既能夠?qū)崟r(shí)記錄“過(guò)程信息”，也能夠及時(shí)回溯“效果信息\"的信息閉環(huán)通道，有效破解了委托與代理之間“信息非對(duì)稱”難題。在此基礎(chǔ)上，通過(guò)多元化的監(jiān)督考核方式和頻密化質(zhì)量反饋機(jī)制，形成強(qiáng)大的壓力傳導(dǎo)，進(jìn)一步提升監(jiān)督考核的治理效能。

五、“層級(jí)優(yōu)勢(shì) + 平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”：平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的效能邏輯及邊界分析

技術(shù)與組織是一種互構(gòu)關(guān)系，不能單純從技術(shù)角度來(lái)理解技術(shù)治理的效能邏輯，而要“考察它在執(zhí)行過(guò)程中實(shí)際上被嵌人了怎樣的制度‘思維’和組織‘印記'”。[2917）

（一）效能邏輯：“層級(jí)優(yōu)勢(shì) + 平臺(tái)驅(qū)動(dòng)”

制度“思維”與組織“印記”與當(dāng)前市域政府面臨的復(fù)雜社會(huì)治理環(huán)境有關(guān)。復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境包含政府與社會(huì)關(guān)系意義上的“社會(huì)環(huán)境\"和政府治理層級(jí)意義上的“制度環(huán)境\"兩個(gè)方面。社會(huì)環(huán)境的復(fù)雜多元給政府治理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，而長(zhǎng)期存在的“層級(jí)縫隙”“條塊分割”也在很大程度上削弱了政府回應(yīng)民眾多樣化需求和應(yīng)對(duì)復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題的能力。為了突破碎片化、分散化治理的困境，國(guó)家試圖通過(guò)縱向治理層級(jí)的制度創(chuàng)新和技術(shù)賦能來(lái)驅(qū)動(dòng)市域政府治理改革，形成一系列新的制度導(dǎo)向、激勵(lì)和約束機(jī)制。因此，可以用“層級(jí)優(yōu)勢(shì) + 平臺(tái)驅(qū)動(dòng)\"來(lái)解釋政府平臺(tái)組織賦能市域社會(huì)治理的效能邏輯。

就層級(jí)優(yōu)勢(shì)而言，首先，市域政府是支撐跨部門協(xié)同和整體性回應(yīng)的最合適層級(jí)。日益復(fù)雜的社會(huì)治理環(huán)境對(duì)政府協(xié)同治理和整體回應(yīng)能力提出更高的要求。很多社會(huì)問(wèn)題超出了以縣域?yàn)榛締卧纳鐣?huì)治理邊界，“縣域較小的治理空間、較單一的治理元素和較低的治理層級(jí)\"[30（20）實(shí)難承擔(dān)實(shí)現(xiàn)跨部門協(xié)同與整體性治理的統(tǒng)籌與協(xié)調(diào)重任。與之不同，市域政府在我國(guó)多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)中處于承上啟下的節(jié)點(diǎn)位置，是銜接國(guó)家治理與縣域治理的樞紐，其職能“與上下層級(jí)結(jié)構(gòu)之間構(gòu)成密不可分的銜接、傳遞與實(shí)施體系”，[34具有整合治理碎片化的層級(jí)優(yōu)勢(shì)。其次，市域政府是將風(fēng)險(xiǎn)隱患化解在萌芽、解決在基層的最直接、最有效力的治理層級(jí)。現(xiàn)實(shí)中一些突出的社會(huì)矛盾和風(fēng)險(xiǎn)往往在市域產(chǎn)生和匯聚，市域政府具有較為完備的社會(huì)治理體系和解決重大矛盾問(wèn)題的資源力量和統(tǒng)籌能力。最后，市域政府是平臺(tái)應(yīng)用最適合的層級(jí)。一方面，城市經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、人口集中，是人流、物流、信息流等各種要素和資源聚集的主要區(qū)域，每天產(chǎn)生的海量信息為平臺(tái)應(yīng)用和運(yùn)行提供了數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；另一方面，城市具有良好的數(shù)字基礎(chǔ)設(shè)施，與數(shù)字技術(shù)相關(guān)的軟硬件資源幾乎都集中在城市，賦予市域政府較強(qiáng)的數(shù)據(jù)整合和平臺(tái)應(yīng)用能力。

就平臺(tái)驅(qū)動(dòng)而言，政府平臺(tái)具有敏銳化感知識(shí)別、整體性治理和精準(zhǔn)化監(jiān)督考核的運(yùn)行機(jī)制。這種新的組織機(jī)制有助于化解政府科層組織在復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境中存在的需求感知碎片化、跨部門協(xié)同不力、監(jiān)督考核的“信息非對(duì)稱\"等難題，不僅顯著改變了政府科層組織與社會(huì)的關(guān)系和互動(dòng)邏輯，實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)從政府供給導(dǎo)向向公眾需求導(dǎo)向的轉(zhuǎn)變，也深刻影響了政府縱向?qū)蛹?jí)間關(guān)系。以Z市為例，以新型智慧城市運(yùn)行中心為載體的政府平臺(tái)將市、區(qū)縣（市）鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）等多層級(jí)政府納入與歸并到一個(gè)統(tǒng)一管理的平臺(tái)組織框架內(nèi)，實(shí)現(xiàn)政府治理“輸入一過(guò)程一輸出\"的統(tǒng)一、規(guī)范、標(biāo)準(zhǔn)化的設(shè)定與整合。從“輸入端”來(lái)看，Z市推進(jìn)需求“輸入端”多中心合一，整合黨建、綜合治理、12345熱線、數(shù)字城管等信息系統(tǒng)，統(tǒng)一歸并至新型智慧城市運(yùn)行中心，市民通過(guò)多種方式（如Z好拍、Z好辦、網(wǎng)格員巡查等）進(jìn)行事件上報(bào)，上報(bào)的事件通過(guò)“事件標(biāo)準(zhǔn)接口”歸集至新型智慧城市運(yùn)行中心。然后，經(jīng)過(guò)核查受理環(huán)節(jié)，對(duì)符合立案條件的事項(xiàng)進(jìn)行立案（工作時(shí)間1小時(shí)內(nèi)完成）。在處置過(guò)程中，通過(guò)比對(duì)責(zé)任事項(xiàng)清單，權(quán)責(zé)清晰的事項(xiàng)“直接派單”；權(quán)責(zé)不清的事項(xiàng)，引人會(huì)商機(jī)制，進(jìn)行“商定派單”，或由同級(jí)黨委政府指定責(zé)任單位，進(jìn)行“指定派單”。各責(zé)任主體①接單后，應(yīng)按照事項(xiàng)庫(kù)既定的辦結(jié)時(shí)限對(duì)事件進(jìn)行處置，處置完畢后將結(jié)果以文字、圖片或視頻形式上傳。在“輸出端”上，由事件處置責(zé)任主體的同級(jí)中心對(duì)辦理情況進(jìn)行核查，符合辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的方可辦結(jié)，不符合辦結(jié)標(biāo)準(zhǔn)的，退回至原責(zé)任主體，整個(gè)核查工作應(yīng)在工作時(shí)間4小時(shí)內(nèi)完成。同時(shí)，平臺(tái)運(yùn)行全過(guò)程監(jiān)督考核，實(shí)行績(jī)效評(píng)價(jià)統(tǒng)一出口。可見(jiàn)，政府平臺(tái)“輸入一過(guò)程一輸出\"機(jī)制蘊(yùn)含著強(qiáng)化“需求—回應(yīng)\"導(dǎo)向的橫向部門協(xié)作與縱向?qū)蛹?jí)控制的治理邏輯。這一治理邏輯能夠有效應(yīng)對(duì)市域各層級(jí)政府在回應(yīng)多樣化民眾需求和復(fù)雜社會(huì)問(wèn)題中的碎片化、隨意性、權(quán)宜性、變通性和短期性以及回應(yīng)動(dòng)力不足、回應(yīng)惰性與遲滯的弊端。

綜合來(lái)看，市域政府在我國(guó)政府縱向?qū)蛹?jí)關(guān)系中具有承上啟下的樞紐優(yōu)勢(shì)，是平臺(tái)技術(shù)賦能市域社會(huì)治理的組織和制度基礎(chǔ)，平臺(tái)“輸入一過(guò)程一輸出”的運(yùn)作邏輯是市域政府發(fā)揮層級(jí)優(yōu)勢(shì)的技術(shù)條件。兩者相互關(guān)聯(lián)、相互促進(jìn)。政府科層組織和制度使平臺(tái)技術(shù)得以執(zhí)行，反過(guò)來(lái)，平臺(tái)技術(shù)助力科層政府橫向部門整合與縱向?qū)蛹?jí)控制。

（二）功能邊界：政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的條件與限度

1.平臺(tái)技術(shù)自身的局限

相比于科層政府，政府平臺(tái)更依賴于“感知技術(shù)”的發(fā)展及其對(duì)市域社會(huì)元素、信息的觀測(cè)和感知。然而，在實(shí)際的市域社會(huì)治理場(chǎng)景中，并非所有的元素和信息都能被平臺(tái)感知和識(shí)別。一般而言，平臺(tái)易于感知和捕捉城市交通、環(huán)境質(zhì)量、市容市貌、基礎(chǔ)設(shè)施等市域物理系統(tǒng)信息，并通過(guò)技術(shù)手段將之?dāng)?shù)字化。而對(duì)屬于市域社會(huì)系統(tǒng)的元素和信息，如人際因素、社會(huì)資本、“地方性知識(shí)”、信任關(guān)系等，則很難感知并將之?dāng)?shù)字化。這些信息元素在塑造社會(huì)內(nèi)生秩序上發(fā)揮著不可替代的作用。政府平臺(tái)運(yùn)轉(zhuǎn)還“容易引發(fā)秩序異化、算法黑箱、權(quán)力失控和信任危機(jī)等問(wèn)題”。[32]（59）這意味著平臺(tái)技術(shù)有助于拓展人的“有限理性邊界”，但無(wú)法消除理性的限度，可以輔助決策而不能完全替代人腦決策。因此，技術(shù)自身的局限性內(nèi)含著平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的效能限度。

2.數(shù)據(jù)整合與共享之困

數(shù)據(jù)整合與共享是政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理程度大小、成功與否的關(guān)鍵因素。我國(guó)市域政府是多層級(jí)的科層架構(gòu)，每一層級(jí)又劃分為不同的部門，這些部門上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)，由不同層級(jí)的政府來(lái)管理。因此，科層體制架構(gòu)下數(shù)據(jù)和信息的采集、加工、儲(chǔ)存、傳遞和應(yīng)用都是在各專業(yè)化“條線”部門內(nèi)進(jìn)行。這不僅導(dǎo)致了政府信息化和數(shù)字平臺(tái)建設(shè)的重復(fù)化和資源低效配置，而且還帶來(lái)了信息難以整合和共享的“數(shù)據(jù)壁壘”“信息孤島\"難題。一是各個(gè)部門在信息共享上意愿不強(qiáng)，缺乏內(nèi)生動(dòng)力。因?yàn)樵诓块T分立和競(jìng)爭(zhēng)關(guān)系中，數(shù)據(jù)即資源，信息即權(quán)力，對(duì)信息和數(shù)據(jù)的壟斷有利于強(qiáng)化部門的作用。二是不同政府部門、行業(yè)或區(qū)域間可能存在技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)不統(tǒng)一的問(wèn)題，導(dǎo)致數(shù)據(jù)共享和交換存在困難。三是各部門在數(shù)據(jù)空間上的權(quán)限不清、邊界模糊以及數(shù)據(jù)共享中的安全風(fēng)險(xiǎn)和供需方的信任問(wèn)題，使得數(shù)據(jù)整合、開(kāi)發(fā)利用和有效配置不足。

3.職責(zé)邊界劃分難題

在市域社會(huì)治理中，政府平臺(tái)并非純粹的技術(shù)系統(tǒng)，其實(shí)際運(yùn)作是依托于常規(guī)化、實(shí)體化的政府部門。政府部門是依據(jù)公共事物性質(zhì)的不同分門別類設(shè)立的，強(qiáng)調(diào)功能的專業(yè)化，但現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)問(wèn)題通常是交叉的、綜合的。雖然“三定方案”劃分了部門的職權(quán)和責(zé)任，但是這些規(guī)定大都是原則性、靜態(tài)的，而實(shí)際的治理場(chǎng)景是復(fù)雜的、動(dòng)態(tài)的。因此，“政府職責(zé)的‘點(diǎn)'與社會(huì)事務(wù)的‘面'往往不完全對(duì)應(yīng)”，[3[23）兩者之間存在的“鴻溝”使政府平臺(tái)“失靈”似乎不可避免。比如有的政府平臺(tái)作為市域社會(huì)治理的“中樞\(zhòng)"難以有效發(fā)揮綜合協(xié)調(diào)功能，更多依賴高層領(lǐng)導(dǎo)的注意力而運(yùn)作，“網(wǎng)外協(xié)調(diào)”“智能低效”“技術(shù)怠工”等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。因此，政府部門間職責(zé)權(quán)限的模糊重疊給政府平臺(tái)治理帶來(lái)很大挑戰(zhàn)，也成為制約政府平臺(tái)效能的重要因素之一。

4.平臺(tái)與科層間的內(nèi)在張力

政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理絕非簡(jiǎn)單的、單一的技術(shù)性過(guò)程，而是政府平臺(tái)組織邏輯與政府科層組織邏輯的并立與互構(gòu)。前者是技術(shù)規(guī)則（算法、代碼）驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)網(wǎng)絡(luò)化、交互性，后者是理性規(guī)則驅(qū)動(dòng)，強(qiáng)調(diào)科層制、層級(jí)性。這兩種邏輯在實(shí)際治理場(chǎng)景中具有不兼容性，呈現(xiàn)出結(jié)構(gòu)性的沖突與張力。一是平臺(tái)組織邏輯對(duì)科層組織邏輯的過(guò)度替代。“平臺(tái)邏輯使得科層制結(jié)構(gòu)在功能上呈現(xiàn)去結(jié)構(gòu)化、去中介化的趨勢(shì)特征”，然而，過(guò)度替代則勢(shì)必削弱管理者的創(chuàng)新精神、協(xié)調(diào)能力和管理經(jīng)驗(yàn)在實(shí)際治理中的作用，這與科層組織邏輯相抵悟。二是科層組織邏輯對(duì)平臺(tái)組織邏輯的消解。相較于科層組織，平臺(tái)憑借優(yōu)越的技術(shù)優(yōu)勢(shì)和組織機(jī)制具有實(shí)現(xiàn)整體性治理和回應(yīng)復(fù)雜社會(huì)需求的性能，但是，傳統(tǒng)科層政府的部門主義、“層級(jí)縫隙”等反而以在線化的方式進(jìn)行復(fù)制，使政府平臺(tái)面臨著“再科層化\"的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何平衡平臺(tái)與科層間的內(nèi)在張力成為政府平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的挑戰(zhàn)。

六、結(jié)語(yǔ)

近年來(lái)，隨著互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新興數(shù)字技術(shù)的快速迭代和深度融人，我國(guó)市域社會(huì)治理呈現(xiàn)出平臺(tái)化特征。這一現(xiàn)象引起了學(xué)界廣泛的關(guān)注，但對(duì)于平臺(tái)具有何種新的組織機(jī)制以有效賦能市域社會(huì)治理尚缺少深入系統(tǒng)的分析，回答這一問(wèn)題正是本文的核心任務(wù)。研究發(fā)現(xiàn)，對(duì)于市域政府而言，平臺(tái)治理已經(jīng)超越其表面的技術(shù)特性，形成了不同于傳統(tǒng)政府科層組織的一種新的組織形態(tài)，即“平臺(tái)組織”。平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理呈現(xiàn)出敏銳化感知識(shí)別、整體性回應(yīng)、精準(zhǔn)化監(jiān)督考核的組織機(jī)制和“層級(jí)優(yōu)勢(shì) + 平臺(tái)驅(qū)動(dòng)\"的效能邏輯，能夠突破傳統(tǒng)科層政府回應(yīng)遲滯與不足的困境，有效提升對(duì)復(fù)雜市域社會(huì)治理環(huán)境的回應(yīng)性。然而，政府平臺(tái)并非以完全獨(dú)立的組織形式而存在，其效能發(fā)揮依賴于科層組織基礎(chǔ)和制度條件。這就需要理論界和實(shí)務(wù)界正視技術(shù)自身的局限，跳出“技術(shù)決定論\"的陷阱，在打破\"信息孤島”數(shù)據(jù)有效共享和厘清部門職責(zé)邊界的基礎(chǔ)上，既抑制平臺(tái)邏輯對(duì)科層邏輯的過(guò)度替代，又要防正科層邏輯對(duì)平臺(tái)邏輯的消解，構(gòu)筑兩者制度化的互構(gòu)與平衡關(guān)系。這是實(shí)現(xiàn)平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理效能長(zhǎng)效化提升的根本之道。本研究試圖在如下方面進(jìn)行理論上的拓展。首先，構(gòu)建“需求一回應(yīng)\"分析框架，對(duì)平臺(tái)賦能市域社會(huì)治理的組織機(jī)制這一核心問(wèn)題進(jìn)行整合性分析，將平臺(tái)何以有效賦能市域社會(huì)治理的解釋，從既有研究更多強(qiáng)調(diào)的單一技術(shù)邏輯推進(jìn)至更為本質(zhì)的平臺(tái)組織機(jī)制層面。其次，“需求一回應(yīng)\"分析框架將平臺(tái)組織同時(shí)置于多層級(jí)政府結(jié)構(gòu)的縱向關(guān)系和政府與社會(huì)之間的橫向關(guān)系中進(jìn)行立體式分析，彌補(bǔ)了既有研究更多關(guān)注橫向視角而相對(duì)忽視縱向視角的不足。

參考文獻(xiàn)：

[1]管兵，夏瑛.政府購(gòu)買服務(wù)的制度選擇及治理效果：項(xiàng)目制、單位制、混合制[J].管理世界，2016，（08）.

[2]Perri 6. Joined-up Government in the Western World in Comparative Perspective：A Preliminary LiteratureReview and Exploration[J]. Journal ofPublic Administration Research and Theory，2OO4，14（01）.

[3]曾凡軍.從競(jìng)爭(zhēng)治理邁向整體治理[J].學(xué)術(shù) 論壇，2009，（09）.

[4]國(guó)家數(shù)據(jù)局.《數(shù)字中國(guó)發(fā)展報(bào)告（2023年）》正式發(fā)布[EB/OL]. https：//www.nda. gov.cn/sjj/zhuanti/sjzgzxd/szzgbg/0605/20240830180401077761745_pc.html，2024-06-30/2025-04-28

[5]中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定[N].人民日?qǐng)?bào)，2024-07-22（003）.

[6]Ansell C，Gash A.CollaborativePlatformsasa Governance Strategy[J]. Journal of Public Administration Research and Theory.2018，28（01）.

[7]WheelwrightSC，ClarkKB.CreatingProject Plansto Focus Product Development[J]. Harvard BusinessReview，1992，70（02）.

[8]Garud R，KumaraswamyA，SambamurthyV. EmergentbyDesign：Performanceand Transformation at Infosys Technologies[J]. Organization Science，2006， 17（02）.

[9]高良謀，張一進(jìn).平臺(tái)理論的演進(jìn)與啟示[J]中國(guó)科技論壇，2018，（01）.

[10]Reilly T O.Government asa Platform[J].

Innovations：Technology，Governance，Globalization， 2011，6（01）.

[11]張舜禹.平臺(tái)型政府：數(shù)字時(shí)代的新政府組織形態(tài)及其挑戰(zhàn)應(yīng)對(duì)[J].寧夏社會(huì)科學(xué)，2023，（03）.

[12]董幼鴻，石晉昕.平臺(tái)型政府：理論溯源、實(shí)踐探索與創(chuàng)新進(jìn)路——以上海城市數(shù)字治理“兩張網(wǎng)\"建設(shè)為例[J].上海城市管理，2024，（01）.

[13]容志.結(jié)構(gòu)分離與組織創(chuàng)新：“城市大腦”中技術(shù)賦能的微觀機(jī)制分析[J].行政論壇，2020，27（04）.

[14]李文釗.理解中國(guó)城市治理：一個(gè)界面治理理論的視角[J].中國(guó)行政管理，2019，（09）.

[15]余敏江，王磊.平臺(tái)型政府的“重層嵌套\"組織結(jié)構(gòu)及其制度邏輯[J].學(xué)術(shù)月刊，2022，54（09）.

[16]北京大學(xué)課題組，黃璜.平臺(tái)驅(qū)動(dòng)的數(shù)字政府：能力、轉(zhuǎn)型與現(xiàn)代化[J].電子政務(wù)，2020，（07）.

[17]陳水生.數(shù)字時(shí)代平臺(tái)治理的運(yùn)作邏輯：以上海“一網(wǎng)統(tǒng)管”為例[J].電子政務(wù)，2021，（08）.

[18]宋曄琴，顧麗梅，張揚(yáng).數(shù)字平臺(tái)何以賦能超大城市敏捷治理—基于組織邊界跨越視角的分析[J].上海行政學(xué)院學(xué)報(bào)，2024，25（01）.

[19]陳天祥，陳杰華，藍(lán)云.全流程制度驅(qū)動(dòng)：數(shù)字技術(shù)如何賦能敏捷治理—基于“YX先鋒”移動(dòng)工作平臺(tái)的經(jīng)驗(yàn)分析[J]中共中央黨校（國(guó)家行政學(xué)院）學(xué)報(bào)，2022，26（05）.

[20]孫柏瑛.突破“碎片化”：構(gòu)建\"回應(yīng)性”城市政府協(xié)同治理框架——基于杭州上城區(qū)“平安365”的案例分析[J].地方治理研究，2018，（01）.

[21]國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)“互聯(lián)網(wǎng) + 政務(wù)服務(wù)\"技術(shù)體系建設(shè)指南的通知[EB/OL].https：//www.gov.cn/zhengce/content/2017-01/12/content_5159174.htm，2017-01-12/2024-04-23.

[22]孟慶國(guó)，鞠京芮.人工智能支撐的平臺(tái)型政府：技術(shù)框架與實(shí)踐路徑[J].電子政務(wù)，2021，（09）.

[23]張洪謀.城市智能治理中的感知、反饋與閉環(huán)[J]北大政治學(xué)評(píng)論，2023，（02）.

[24]劉偉.技術(shù)運(yùn)行與“一網(wǎng)統(tǒng)管”新型組織模式的建構(gòu)[J].行政論壇，2021，28，（03）.

[25]Ciborra C U. The Platform Organization： Recombining Strategies，Structures and Surprises[J]. OrganizationScience，1996，7（02）.

[26]王鳳彬，王驍鵬，張馳.超模塊平臺(tái)組織結(jié)構(gòu)與客制化創(chuàng)業(yè)支持—基于海爾向平臺(tái)組織轉(zhuǎn)型的嵌入式案例研究[J].管理世界，2019，35（02）.

[27]容志，李婕.“一網(wǎng)”能夠\"統(tǒng)管”嗎—數(shù)字治理界面助推跨部門協(xié)同的效能與限度[J]探索與爭(zhēng)鳴，2023，（04）.

[28]張力偉.地方治理中的問(wèn)責(zé)與容錯(cuò)機(jī)制：內(nèi)在張力與制度平衡[J].理論導(dǎo)刊，2019，（06）.

[29]黃曉春.技術(shù)治理的運(yùn)作機(jī)制研究：以上海市L街道一門式電子政務(wù)中心為案例[J].社會(huì)，2010，30（04）.

[30]楊磊，許曉東.市域社會(huì)治理的問(wèn)題導(dǎo)向、結(jié)構(gòu)功能與路徑選擇[J].改革，2020，（06）.

[31]徐漢明.市域社會(huì)治理現(xiàn)代化：內(nèi)在邏輯與推進(jìn)路徑[J].理論探索，2020，（01）.

[32]曾智洪，王梓安.數(shù)字監(jiān)督：大數(shù)據(jù)時(shí)代權(quán)力監(jiān)督體系的一種新形態(tài)[J].電子政務(wù)，2021，（12）.

[33]郁建興，樊靚.數(shù)字技術(shù)賦能社會(huì)治理及其限度——以杭州城市大腦為分析對(duì)象[J].經(jīng)濟(jì)社會(huì)體制比較，2022，（01）.

責(zé)任編輯 賈曉林