一種理性的假設(shè)：黨紀輕處分追究時效的應(yīng)然向度

中圖分類號：D262.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1003-8477（2025）07-0154-10

一、問題的提出：黨紀輕處分追究時效何以必要

2014年12月，習(xí)近平總書記在江蘇考察時首次提出“全面從嚴治黨”。2015年黨的十八屆五中全會將“全面從嚴治黨”正式納入“四個全面”戰(zhàn)略布局，再次強化黨紀監(jiān)督的運行實效。黨的十八屆六中全會修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》（以下簡稱《黨內(nèi)監(jiān)督條例》），進一步釋放了嚴的信號。①黨的二十大報告強調(diào)，“只要存在腐敗問題產(chǎn)生的土壤和條件，反腐敗斗爭就一刻不能停，必須永遠吹沖鋒號。\"二十屆中央紀委二次全會再次明確指出，“全面從嚴治黨”是黨的長期戰(zhàn)略和永恒課題，要在發(fā)揚徹底的自我革命精神中，將嚴的基調(diào)、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，把黨的偉大自我革命進行到底。①黨的二十屆三中全會公報強調(diào)，黨中央在全面深化改革過程中要加強集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，通過深化黨建制度改革深入推進黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭。②自2023年修訂《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《紀律處分條例》）以來，制度的籠子越扎越緊，黨紀的網(wǎng)眼越織越密。該條例被譽為黨內(nèi)法規(guī)中的“刑法”，成為黨的紀律處分（以下簡稱“黨紀處分”的主要適用依據(jù)。在黨的監(jiān)督保障法規(guī)中，《紀律處分條例》能夠直接產(chǎn)生對黨員干部權(quán)利約束、限制和克減的程序效果。自2003年制定該條例以來，截至目前其已歷經(jīng)2015年、2018年以及2023年三次修訂。可以說，《紀律處分條例》是健全全面從嚴治黨制度體系的內(nèi)在反映，更是改進作風(fēng)，克服形式主義、官僚主義頑疾的有力保障。在我國長期的黨紀監(jiān)督實踐中，黨的紀律和國家法律之間形成了極具特色的“合力控權(quán)”模式，即由黨內(nèi)法規(guī)與國家法律共同限制公權(quán)力的“雙籠關(guān)虎\"模式。[（67）

在現(xiàn)有的刑事法運行軌道上，追訴時效乃是一項重要的刑事制度。在《中華人民共和國刑法》（以下簡稱《刑法》）總則的第四章第八節(jié)，追訴時效具體指向第87條至第89條的追訴時效期限和計算等內(nèi)容。作為程序正義的象征，追訴時效的中斷和中正規(guī)則在打擊犯罪的積極實體真實主義理念下，同時兼顧消極實體真實主義的正當(dāng)程序價值。[2]60在公安司法機關(guān)的刑事司法活動中，追訴時效能夠產(chǎn)生撤銷案件、不起訴、宣告無罪以及超過合理辦案期限的不予追訴等程序效果。[3]8因此，追訴時效規(guī)則內(nèi)在地體現(xiàn)為現(xiàn)代法治國家的人權(quán)保障價值。在我國現(xiàn)有的政治語境下，中國共產(chǎn)黨黨員具有特殊的政治身份，承擔(dān)著重要的歷史使命。在黨員干部被科以黨紀處分時，探討設(shè)置一定的追究時效規(guī)則乃因黨員權(quán)利應(yīng)受保障的程序機理所在。與追訴時效有別，有學(xué)者將涉黨紀處分的“追究時效”表述為\"追責(zé)時效”。[（32）在涉黨紀輕處分的部分情形下，相較于嚴重違反黨紀、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，輕微違紀行為在危害結(jié)果與社會影響上都存在著較為明顯的差異。

本文立足于有限建構(gòu)黨紀輕處分追究時效規(guī)則的視角，旨在回應(yīng)當(dāng)前紀檢監(jiān)察實踐中黨紀輕處分適用的現(xiàn)實問題。對于本文主題所涉之“追究時效”，學(xué)界已有成果主要集中在“追訴時效”“訴訟時效”兩個方面。有學(xué)者提出，我國追訴時效制度中存在著“不受追訴期限的限制”的情形，但是追訴時效的停止導(dǎo)致了國家刑罰權(quán)的擴張。[s]（81）在刑事責(zé)任和外部行政責(zé)任中，追訴時效的依據(jù)源于法律的直接規(guī)定，其目的側(cè)重于訴訟的效率價值。在黨委決策責(zé)任終身制上，追究時效則更關(guān)注黨紀約束效果的長期性。在刑事司法活動中，錯案終身追責(zé)制的價值根基在于追求公平正義、確保案件質(zhì)量以及回歸司法規(guī)律。[6（34）因此，建立健全時效的中止、中斷制度乃是學(xué)界的共識，其前提是時效規(guī)則的客觀建構(gòu)與合理存在。比照“追訴時效”，現(xiàn)有研究中涉及“追究時效\"的成果主要集中于對“重大行政決策責(zé)任”和“行政處罰\"的追究時效。有學(xué)者指出，行政決策失誤可涉及道義責(zé)任、政治責(zé)任以及內(nèi)部行政責(zé)任。而此種追究時效實行“終身制\"的原因在于行政決策的影響。[7]（72）

目前，學(xué)界對于黨紀處分特別是黨紀輕處分追究時效問題的關(guān)注度不足，且《中華人民共和國公職人員政務(wù)處分法》以下簡稱《政務(wù)處分法》亦未明確政務(wù)處分的追究時效，僅在《中華人民共和國行政處罰法》（以下簡稱《行政處罰法》）第36條中提到了2年或者5年的行政處罰追究時效。因而，黨紀輕處分追究時效在學(xué)理上仍然存在一定的討論空間。當(dāng)前，紀檢監(jiān)察實務(wù)中黨紀輕處分追究時效表現(xiàn)出標(biāo)準(zhǔn)適用不統(tǒng)一、違紀時間過久、追究成本過高以及社會影響削弱等問題。基于“黨紀嚴于國法”的政治立場，本文旨在圍繞2023年《紀律處分條例》的最新修訂精神，采用程序法定原則和正當(dāng)程序理念，探討黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的合理向度，以期為健全全面從嚴治黨的制度體系和優(yōu)化黨的監(jiān)督保障法規(guī)體系提供學(xué)理參考。

二、黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的理論依據(jù)

在監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”中，適用黨紀處分的情形常見于前三種形態(tài)，而移送起訴時往往伴隨最嚴厲的“開除黨籍”處分。但由實踐可知，重黨紀處分不必然對應(yīng)重政務(wù)處分。因而，2023年《紀律處分條例》對于頂格適用的“開除黨籍”處分條款，一般從時效上考量其理論來源，以明確正當(dāng)性依據(jù)。在追究時效的理論建構(gòu)層面，黨紀輕處分違紀行為的認定須回歸“全面從嚴治黨\"的戰(zhàn)略布局，以明確設(shè)定黨紀輕處分追究時效的學(xué)理依據(jù)。同時，對于黨紀處分時效規(guī)則的設(shè)置，在該部分黨的監(jiān)督保障法規(guī)制定修改過程中，應(yīng)明確涉黨紀輕處分時效規(guī)則調(diào)整的程序正當(dāng)性基礎(chǔ)。由國家法律創(chuàng)制的正當(dāng)性原理可知，規(guī)則制定的正當(dāng)性基礎(chǔ)往往蘊含兩個層次的內(nèi)涵：其一為“合法性”，其二為“合理性”。在黨內(nèi)法規(guī)學(xué)語義范疇中，追究時效正當(dāng)性考量的第一層次應(yīng)為黨規(guī)的“合規(guī)性”。因黨紀處分有別于政務(wù)處分和刑事追訴，在適用對象上僅針對具有黨員身份的公民。從實施效果上看，黨紀處分以“開除黨籍”作為最高制裁效果。從制定、修改到實施，《紀律處分條例》從實體到程序形成了較為系統(tǒng)完備的監(jiān)督保障法規(guī)體系。

（一）黨內(nèi)監(jiān)督：基于黨紀輕處分形態(tài)的“大多數(shù)”

“信任不能替代監(jiān)督”，自黨的十八大以來，黨中央突出強調(diào)政治紀律和政治規(guī)矩、組織紀律，深刻總結(jié)嚴重違反政治紀律、危害黨和國家政治安全的教訓(xùn)。[8]（204）對黨紀輕處分的追究，是從“治未病”的角度將黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗斗爭進行的有機結(jié)合。黨的監(jiān)督理論認為，黨的性質(zhì)、宗旨和使命，要求黨有能力通過自我監(jiān)督實現(xiàn)自我凈化，并擁有接受嚴格監(jiān)督的政治自覺和歷史主動。黨的監(jiān)督通過自覺性反映自我革命的主動性。這體現(xiàn)為監(jiān)督執(zhí)紀活動始終堅持人民至上原則，規(guī)范和約束公權(quán)力，破除特權(quán)思想和特權(quán)行為，平衡群眾根本利益與現(xiàn)實需要之間的關(guān)系。黨內(nèi)監(jiān)督的形成過程反映了從一元監(jiān)督、二元監(jiān)督、多元監(jiān)督到體系監(jiān)督的歷史邏輯。在創(chuàng)新黨內(nèi)監(jiān)督形式的發(fā)展過程中，黨內(nèi)監(jiān)督體現(xiàn)在黨通過集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，讓人民享有權(quán)利且擁有監(jiān)督的權(quán)利。在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進程中，黨內(nèi)監(jiān)督具體表現(xiàn)為黨委（黨組）的全面監(jiān)督、紀律檢查機關(guān)的專責(zé)監(jiān)督、黨的工作部門的職能監(jiān)督、黨的基層組織的日常監(jiān)督以及黨員民主監(jiān)督。在保障黨組織監(jiān)督責(zé)任和黨員監(jiān)督權(quán)利的同時，中國共產(chǎn)黨總結(jié)形成了“統(tǒng)一指揮、全面覆蓋、權(quán)威高效”的實踐經(jīng)驗。[0]（10）通過黨內(nèi)監(jiān)督的協(xié)調(diào)作用，黨的紀律檢查機關(guān)在與同級黨委上下貫通、形成合力的過程中，推動黨內(nèi)民主政治生活“實起來”。2024年，全國紀檢監(jiān)察機關(guān)共查處群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題59.6萬個，處分46.2萬人，移送檢察機關(guān)1.5萬人。①在監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)\"中，涉黨紀輕處分的輕微違紀行為一般表現(xiàn)為第二種形態(tài)，其在查處的職務(wù)案件當(dāng)中占據(jù)了較高的比例。因此，在黨和國家的監(jiān)督治理體系中，黨紀處分的規(guī)范體系比國家法律體系承擔(dān)了更多的監(jiān)督和反腐功能。而在監(jiān)督執(zhí)紀的治理鏈條前端，黨紀處分主要承擔(dān)監(jiān)督執(zhí)紀\"四種形態(tài)\"中的前三種功能。）對于黨內(nèi)監(jiān)督執(zhí)紀的實際效果，亦應(yīng)通過合理的追究時效將輕微違紀行為造成的負面影響及時控制在最低程度。

（二）全面從嚴治黨：黨紀重處分不適用追究時效的政治邏輯

作為“四個全面\"戰(zhàn)略布局之一，“全面從嚴治黨\"在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想發(fā)展道路中展現(xiàn)出更為鮮明的時代特色與歷史使命。全面從嚴治黨要求通過制度治黨、依規(guī)治黨發(fā)揮制度的引導(dǎo)、約束和震慢作用。[121（97）誠如學(xué)者指出，全面從嚴治黨根本上要靠制度治黨。要將制度建設(shè)貫穿于全面推進黨的紀律建設(shè)當(dāng)中，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)制度對教育引導(dǎo)、調(diào)整規(guī)范、考評獎懲黨組織和黨員的準(zhǔn)繩作用。[13]（6-7）在管黨治黨過程中，全面從嚴治黨蘊含的深刻哲理為集中、高效、統(tǒng)一的監(jiān)督執(zhí)紀提供了內(nèi)在驅(qū)動力。黨要管黨與制度治黨體現(xiàn)了政黨發(fā)展的規(guī)律，而制度治黨與國家治理又形成了政黨治理規(guī)則調(diào)整的現(xiàn)實需要，并表現(xiàn)為外在影響力。[14]（61-62）

近年來，“風(fēng)腐同查同治”的工作機制逐步關(guān)注“群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題”，這種轉(zhuǎn)向釋放出更為嚴厲的紀律約束信號。 ②₂₀₂₅ 年，各級紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作重點集中在持續(xù)深化整治群眾身邊的不正之風(fēng)和腐敗問題。人民立場是中國共產(chǎn)黨的根本政治立場，明確民生領(lǐng)域腐敗問題整治方向，即聚焦縣以下的關(guān)鍵環(huán)節(jié)和薄弱環(huán)節(jié)，直通正風(fēng)肅紀反腐“最后一公里”。風(fēng)腐同查同治的工作機制表現(xiàn)為既“由風(fēng)查腐”又“由腐糾風(fēng)”，是“全面從嚴治黨”在黨的作風(fēng)建設(shè)領(lǐng)域常態(tài)化和長效化的集中體現(xiàn)。[15]62）此即意味著，輕微違紀行為在職務(wù)違法和犯罪的治理前端過程中，扮演著不可或缺的線索來源角色。因此，黨紀重處分背后指向了嚴重偏離“六大紀律\"的違法犯罪行為，其適用終身追責(zé)機制恰是“全面從嚴治黨\"在監(jiān)督執(zhí)紀過程中的應(yīng)然體現(xiàn)。基于此，本文僅將黨紀輕處分作為適用追究時效的一種理論假設(shè)，旨在將嚴重違反黨紀的行為區(qū)別于輕微違紀行為。黨紀重處分的終身追責(zé)是“黨紀嚴于國法”的政治邏輯。在全面從嚴治黨戰(zhàn)略布局中，“治黨務(wù)必從嚴\"的政治立場更加強調(diào)黨員干部權(quán)利克減與行為約束的特殊性和專有性。

（三）權(quán)利本位：被處分對象權(quán)利保障的應(yīng)有之義

黨紀輕處分追究時效代表了正當(dāng)程序的內(nèi)在價值導(dǎo)向。解決大黨獨有難題，必須扎牢扎實黨內(nèi)法規(guī)制度設(shè)計的籠子。黨的監(jiān)督保障法規(guī)既需要在黨內(nèi)法規(guī)體系中體現(xiàn)內(nèi)容的完備性、邏輯的自洽性以及環(huán)境的適應(yīng)性，也需要在立規(guī)技術(shù)上嚴格遵循法律制定的基本原則。[16]（34）權(quán)力制約指向了適用黨紀輕處分的不同違紀情形，黨紀處分作出主體之間應(yīng)就違紀問題形成“合力”，或者基于處分決定形成的內(nèi)部分工原則而達成“合意”。“合力”代表了黨紀輕處分對應(yīng)的黨紀約束效果，在不同類型處分決定作出主體之間產(chǎn)生的權(quán)力平衡與制約。而“合意\"指向了黨紀處分決定主體與被處分對象之間就權(quán)利限制內(nèi)容形成的\"交往共識”。[17]（I2gt;基于哈貝馬斯交往哲學(xué)的“交往共識\"理論，當(dāng)黨紀處分作出后，被處分對象應(yīng)當(dāng)服膺于黨紀處分效果的內(nèi)心認同。[18]（22）黨紀輕處分追究時效的設(shè)立可避免時過境遷、證據(jù)難尋的輕微違紀行為引發(fā)公共資源的浪費。當(dāng)黨紀輕處分決定作出后，被處分對象可以通過追究時效規(guī)則，將可能面臨克減的黨員權(quán)利通過相對緩和的程序救濟路徑得以恢復(fù)，這體現(xiàn)了黨的監(jiān)督保障法規(guī)對于黨員基本權(quán)利約束的正當(dāng)程序價值，這種價值通過正當(dāng)程序原則形成了黨內(nèi)法規(guī)的制度延展。盡管終身追責(zé)的要求嚴于法律，但從黨員身份的特殊性要求來看，對于黨紀輕處分仍應(yīng)保留必要的時效規(guī)則空間。

三、黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的現(xiàn)實需求

“黨紀嚴于國法”是由黨的歷史使命決定的。黨規(guī)黨紀重視黨員義務(wù)，先于法律對黨員權(quán)利予以適當(dāng)限制。[19]（64）“雙籠關(guān)虎\"的反腐敗制度體系決定了黨紀與國法之間的銜接協(xié)同關(guān)系必須堅持法律創(chuàng)制、修改和解釋的制度邏輯。[20]（6）因此，從學(xué)理上構(gòu)建黨紀輕處分追究時效規(guī)則須考量其在監(jiān)督保障法規(guī)中的“合理性”。

（一）黨紀輕處分追究時效設(shè)置須強化黨紀約束效果

限制黨員權(quán)利的黨內(nèi)法規(guī)屬效力性條款，其在“軟法”與“硬法\"的屬性爭議中被歸入“軟法\"范疇，忽視了黨內(nèi)法規(guī)自身的嚴厲性以及效力依據(jù)來源的權(quán)威性。在監(jiān)督保障法規(guī)條款的屬性界定中，黨紀輕處分作為黨員基本權(quán)利的干預(yù)手段，其實施效果與政務(wù)處分一致，更趨近于“硬法\"范疇。未來若將黨內(nèi)法規(guī)作為第三種形態(tài)法，與其保持同類性質(zhì)的社會治理規(guī)則應(yīng)隨之調(diào)整。[21（29）基于中國共產(chǎn)黨在黨和國家權(quán)力結(jié)構(gòu)中的根本地位，傳統(tǒng)法概念中的“機關(guān)”應(yīng)然地涵蓋了包括黨組織在內(nèi)的“公權(quán)力機關(guān)”。黨紀輕處分對黨員干部產(chǎn)生的“國家強制力”應(yīng)屬于一種將黨紀涵蓋在內(nèi)的“公共強制力”。[22（46）因此，涉及黨員基本權(quán)利限制的黨紀處分程序，應(yīng)與追訴時效相關(guān)聯(lián)的刑事法條款相協(xié)調(diào)。若對黨員設(shè)置更高標(biāo)準(zhǔn)，應(yīng)區(qū)分不同主體或者情形分別設(shè)置差異化條件。在限縮絕對服從事項的前提下保障黨員應(yīng)有的程序異議權(quán)利。在以黨紀輕處分為處置效果時，黨紀處分的“行為模式\"應(yīng)契合法定程序的明確性，此亦是對黨員權(quán)利克減的可預(yù)期性所在。[23]（46）

（二）黨紀輕處分違紀行為認定須重視程序法定的內(nèi)在要求

2023年1月，中央政治局常委、中央紀委書記李希在二十屆中央紀委常委會二次全會上強調(diào)，要把嚴的基調(diào)、嚴的措施、嚴的氛圍長期堅持下去，不斷鞏固拓展全面從嚴治黨戰(zhàn)略成果。[24]9從程序法定的法治國理念出發(fā)，黨紀輕處分違紀行為的認定應(yīng)明確必要的容錯機制適用范圍。當(dāng)將錯誤和失誤納入容錯機制后，其作為接受黨紀處分以及其他處罰的具體情形和要求，便成為黨員干部正當(dāng)履職的制度保障。[25]（36作為黨的監(jiān)督保障法規(guī)運行效果，黨紀處分與政務(wù)處分之間保持相互獨立。在我國法治體系中，二者遵循著不同的運行邏輯，但都以黨紀“不違反”國法作為邏輯前提。黨紀處分與國家法律的銜接在結(jié)構(gòu)上相耦合，主要表現(xiàn)為黨紀處分與法律規(guī)制的效果都必須堅持以黨的領(lǐng)導(dǎo)作為根本立場。同時，以法治方式制約公權(quán)力，約束國家公職人員，在黨風(fēng)廉政建設(shè)與反腐敗斗爭過程中堅持\"紀在法前”。[26]（53-55）相較于以往行政監(jiān)察職能運行中存在的“輕重處分混用”現(xiàn)象，當(dāng)前黨紀處分的不同類別決定了不同主體擁有相對獨立的種類處分權(quán)。而在不同類別的黨紀處分之間，界分輕重處分適用的程序保障功能被合理遮掩。自國家監(jiān)察體制改革以來，紀檢監(jiān)察機關(guān)的合署辦公形成了紀委主導(dǎo)型處分模式，黨紀處分的作出往往通過“監(jiān)察建議”的形式，在紀委監(jiān)委內(nèi)部實然地形成了黨紀處分與政務(wù)處分的分工。[27]（7%在中國式法治現(xiàn)代化發(fā)展進程中，黨紀輕處分在違紀行為評價過程中發(fā)揮了絕大多數(shù)“治未病”功能。以“追究時效\"作為黨紀追責(zé)機制的內(nèi)涵之一，不僅能夠避免重復(fù)取證和違紀認定帶來的調(diào)查資源浪費，更將全面從嚴治黨的重心落腳于整治群眾身邊不正之風(fēng)和腐敗問題等嚴重職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為。

（三）黨紀輕處分追究時效須填補黨內(nèi)法規(guī)時效規(guī)則的空缺

2023年《紀律處分條例》修訂的亮點不僅反映在“政治紀律”內(nèi)涵的延伸上，而且在“工作紀律\"部分增加了對“隨意決策、機械執(zhí)行”“搞文山會海，層層加碼、過度留痕\"以及“增加基層工作負擔(dān)\"等行為的處分規(guī)定。新修訂的《紀律處分條例》不僅彰顯了黨中央重點糾治形式主義和官僚主義的堅決態(tài)度，更是以制度的剛性約束反映和鞏固全面從嚴治黨和反腐敗斗爭壓倒性勝利的成果。[28]（44）在新修訂的《紀律處分條例》當(dāng)中，具有鮮明政治紀律特色的修訂要點主要表現(xiàn)在如下方面：其一，將領(lǐng)導(dǎo)干部搞勞民傷財?shù)腬"形象工程\"“政績工程\"的行為，由違反群眾紀律調(diào)整到違反政治紀律（《紀律處分條例》第57條）；其二，針對信仰宗教的黨員，在對其加強思想教育的同時，增加了責(zé)令限期改正的政治紀律要求（《紀律處分條例》第69條）；其三，將個人搞迷信活動的行為新增為違反政治紀律的情形（《紀律處分條例》第70條）。①在違反政治紀律以外的其他情形中，追究時效的設(shè)定主要是基于處分效果相對輕微的實質(zhì)性考量。對于需要科處黨內(nèi)警告、嚴重警告處分的證據(jù)，其往往因處分效果輕微而不易受到重視。在證據(jù)收集的及時性層面，紀檢監(jiān)察實踐存在“重言詞、輕實物”的證據(jù)收集傾向，客觀上也反映出輕微違紀行為所涉實物證據(jù)相對較少的實際情況。而黨紀處分證據(jù)的收集、固定和運用有別于其他行政違法、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪證據(jù)。[29]（113）當(dāng)部分輕微違紀行為發(fā)生時，證據(jù)可能處在尚未收集或者固定的狀態(tài)。對于時過境遷的輕微違紀行為，在歷經(jīng)一定時限后再耗費人力、物力以及其他資源重復(fù)追究，不僅存在“一事雙處罰/追究”的雙重危險，更在無形中增加了監(jiān)督執(zhí)紀的時間運行成本。黨紀輕處分追究時效規(guī)則的缺失不僅增加了基層紀檢監(jiān)察機關(guān)的監(jiān)督執(zhí)紀成本，還會使紀檢監(jiān)察干部辦理輕微違紀案件的積極性受挫。傳統(tǒng)的形式程序法原理認為，時效規(guī)則本身兼具預(yù)防和糾錯功能。當(dāng)缺失必要的追究時效規(guī)則時，不僅會弱化制度的威懾力，更會導(dǎo)致平均辦案周期的延長。因此，明確黨紀輕處分追究時效并非為了削弱監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)\"對違紀違法黨員實體權(quán)利的約束效果，而是在確保監(jiān)督執(zhí)紀效果\"全覆蓋”的前提下，及時填補黨的監(jiān)督保障法規(guī)當(dāng)中時效規(guī)則的漏洞，從而有效助力紀檢監(jiān)察機關(guān)集中精力打贏反腐敗斗爭的\"攻堅戰(zhàn)\"和\"持久戰(zhàn)”。

四、黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的合理面向

“治國必先治黨，治黨務(wù)必從嚴，從嚴必依法度”的政治邏輯與制度邏輯蘊含了“黨紀嚴于國法”的根本政治要求。這意味著，黨員干部違紀的終身追責(zé)并非偏離了法定程序的價值軌道，而是黨員自我約束的內(nèi)在要求。從學(xué)理上，尋求黨紀輕處分追究時效規(guī)則的合理向度，并非針對所有需要給予黨紀處分的情形，而是要根據(jù)黨紀輕處分的違紀程度和社會影響，科學(xué)把握追究時效規(guī)則有限建構(gòu)的合理邊界。

（一）科學(xué)定位黨紀輕處分追究時效的基本原則

有學(xué)者指出，黨紀責(zé)任由\"違紀\"與“處分\"概念析出并成為獨立的規(guī)范要素。在黨紀責(zé)任的認定過程中，黨紀處分實踐形成了“客觀違規(guī)性 + 主觀有責(zé)性\"的兩階層違紀構(gòu)成理論。[30]（182）而\"違紀”與“懲罰”之間的責(zé)任關(guān)系，是黨紀責(zé)任認定的重要邏輯環(huán)節(jié)。充許一定的追究時效規(guī)則存在，不僅體現(xiàn)了黨紀責(zé)任追究的種類、方式和效果，而且亦能從時空上保障監(jiān)督執(zhí)紀效能發(fā)揮的集中性。在此基礎(chǔ)上，全面從嚴、程序法定與過罰相當(dāng)理應(yīng)成為黨紀輕處分追究時效的適用原則。

1.全面從嚴。輕微違紀行為盡管在危害后果上不如職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，但本質(zhì)上都屬于侵害群眾利益的行為。糾正不正之風(fēng)，應(yīng)從整治“四風(fēng)”和反對特權(quán)的角度堅持全面從嚴的原則。[31]（288）要嚴格區(qū)分黨紀輕處分與重處分，一般違紀與嚴重違紀的界限。由《刑法》第88條“不受追訴期限的限制”可知，過去某一時期“抗拒從嚴\"的政策導(dǎo)向?qū)ⅰ坝谰米吩V”納入“不受追訴期限的限制”范疇中。當(dāng)出現(xiàn)法定事由時，我國刑法往往通過提出修正案的方式將追訴時效條款內(nèi)容從“時效延長”逐步轉(zhuǎn)向“時效中止”，進而對“不受追訴期限的限制”條款作限縮理解。[32（121）對照刑事追訴時效規(guī)則內(nèi)容可知，黨紀輕處分追究時效設(shè)置的前提應(yīng)考量“效率”價值。在“全面從嚴”的政治語境下，“終身追究\"的邏輯起點在于對違紀行為的性質(zhì)認定。基于“六大紀律”各自擁有的類別屬性和特征，“全面從嚴\"意味著未來監(jiān)督執(zhí)紀應(yīng)針對違反政治紀律的行為作特別限定，而此類特定情形依然存在著排除適用追究時效的可能。

2.程序法定。中國制度的核心基礎(chǔ)是用法典表達法律的歷史慣性。程序法定意味著，“追究時效\"規(guī)則設(shè)立后，適用黨紀輕處分的違紀行為應(yīng)合乎黨內(nèi)法規(guī)的既定程序規(guī)范要求。同時，還應(yīng)在正當(dāng)程序價值中的權(quán)利保障功能中關(guān)注黨員權(quán)利義務(wù)的對等性。[33（28）對比德國政黨制度發(fā)展歷史，德國將政黨政治納入憲法規(guī)定，用法律制度保障和規(guī)范政黨行為，使政黨政治呈現(xiàn)出規(guī)范化、法治化特征。在程序法定原則指引下，德國通過創(chuàng)建黨內(nèi)仲裁和政黨執(zhí)紀程序，形成了具有德國特色的國家法律與黨規(guī)黨紀之關(guān)系。[34]（24）基于程序法定原則，程序的合意性意味著程序參與主體可以通過自身意志的協(xié)商和博弈對程序的內(nèi)容作出選擇。[35]（97）現(xiàn)代法治社會要求，對公民權(quán)利限制的程序應(yīng)當(dāng)具有自治性、穩(wěn)固性，因而帶有剛性特征的黨紀處分程序在與柔性政策的交互過程中往往存在著機理性沖突。

3.過罰相當(dāng)。作為制約行政裁量的基本原則，比例原則往往通過違法行為的構(gòu)成要素來判定過罰之間是否保持了適當(dāng)性、必要性和相稱性。[36]（9）基于程序法定原則的延伸，過罰相當(dāng)代表著被處分對象對于輕處分的接受和服從。從行為法和裁判法意義層面尋求解釋，即該黨紀輕處分的實施效果與違紀行為之間應(yīng)保持“實定法基礎(chǔ)”和“審查標(biāo)準(zhǔn)\"的相稱。[37（46）在行政處罰范疇中，該原則為比例原則的延伸。而黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的核心是輕處分的權(quán)利限制效果不得突破違紀程度的界限。參照《政務(wù)處分法》第4條的規(guī)定，監(jiān)察機關(guān)給予政務(wù)處分應(yīng)與違法行為的性質(zhì)、情節(jié)、危害程度相當(dāng)。在必要幅度內(nèi)，恰當(dāng)?shù)卮_定違法行為人政務(wù)處分種類，乃是做到過罰相當(dāng)、防止畸輕畸重的內(nèi)在要求。[38]（258）這意味著，黨紀輕處分是否應(yīng)予追究，亦應(yīng)全面考慮主客觀各方面因素，建構(gòu)準(zhǔn)確判定的裁量標(biāo)準(zhǔn)。

（二）合理界定黨紀輕處分追究時效規(guī)則的適用范圍

以重大行政決策追責(zé)為例，黨紀處分追究終身制的客觀存在，意味著黨的監(jiān)督保障法規(guī)應(yīng)對黨紀重處分的情形予以區(qū)別對待。有學(xué)者指出，在重大行政決策終身責(zé)任追究制度中，終身追責(zé)的前提落腳于重大行政決策失誤的責(zé)任主體。在訴訟責(zé)任之外，行政追責(zé)可以不受時間限制。[39]（9這也就意味著，行政追責(zé)即使明確了一定期間的追究時限要求，在一些特定情形中，政務(wù)處分可以免除追究時效的適用。同理，黨紀處分能否根據(jù)該情形予以類推適用？從黨紀輕處分追究時效規(guī)則建構(gòu)的視角出發(fā)，未來需要立規(guī)部門綜合把握黨紀處分的適用效果和社會影響等方面因素。黨紀處分追究時效的設(shè)置應(yīng)關(guān)注不同類型黨紀處分的適用條件。在類型化適用黨紀追究時效的具體條件上，可從如下兩個維度予以考量：

第一，警告、嚴重警告處分。黨內(nèi)警告或者嚴重警告處分一般對應(yīng)的是輕處理、組織處理或者問責(zé)的執(zhí)紀形態(tài)。當(dāng)前，“風(fēng)腐同查同治”以及“群腐微腐”整治是各級紀檢監(jiān)察機關(guān)的工作重心。在違紀行為僅構(gòu)成警告或者嚴重警告處分的情形中，未來仍須通過黨委或者紀委請示報告程序來達到延長或者免除“追究時效\"的效果。為實現(xiàn)“全過程”“全周期\"“全覆蓋\"的監(jiān)督實效，在特定情形下可對部分輕微違紀行為實現(xiàn)終身追究。由此可知，針對輕微違紀需要給予黨紀輕處分的一般情形，首先應(yīng)由監(jiān)督檢查部門作出，再由案件審理部門就處分作出的適當(dāng)性進行審查。但是，若違紀行為涉及國家安全、金融領(lǐng)域以及基層群眾切身利益等重要事項時，其仍應(yīng)通過有效的程序?qū)徟鷮崿F(xiàn)上級對下級的監(jiān)督和制約。因此，以刑事追訴時效、行政處罰追究時效為參照，根據(jù)2023年《紀律處分條例》關(guān)于“黨內(nèi)警告”或者“黨內(nèi)嚴重警告\"的處分情形，第19條通過引證條款明確不適用紀律處分應(yīng)限定在第17條列舉的情形之內(nèi)。①且從第19條列舉的談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查、誡勉或者組織處理等方式可知，其乃免予黨紀處分后的責(zé)任形態(tài)，在追究時效的設(shè)計上更為強調(diào)違紀主體的主觀態(tài)度。

未來，在調(diào)整黨的監(jiān)督保障法規(guī)時，設(shè)置黨紀輕處分追究時效規(guī)則的學(xué)理方案主要體現(xiàn)在以下兩個方面：其一，違反政治紀律、組織紀律、廉潔紀律的情形。若違紀主體已經(jīng)接受政務(wù)處分或者行政處罰，但尚未被科處黨紀處分。上述情形未滿5年的，可按照原有處分認定標(biāo)準(zhǔn)予以追究；已滿5年而不足10年的，可考慮違紀行為的社會影響。這種情形可以采用\"通報批評\"\"誡勉談話\"或者“警示教育”等方式予以追究；對于已滿10年的情形，可經(jīng)上一級紀律檢查機關(guān)審查后不再追究。其二，違反群眾紀律、工作紀律和生活紀律的情形。若違紀主體已經(jīng)接受政務(wù)處分或者行政處罰，但尚未被科處黨紀處分，上述情形未滿3年的，可按照原有處分認定標(biāo)準(zhǔn)予以追究；已滿3年而不足5年的，可考慮違紀行為的社會影響。這種情形可經(jīng)上一級紀律檢查機關(guān)審查后，通過\"通報批評\"\"誡勉談話\"或者“警示教育\"等方式予以追究；已滿5年的可不再追究。②在上述方案中，追究時效期間設(shè)置存在一定的差異主要是根據(jù)違反“六大紀律”的行為性質(zhì)作出的學(xué)理安排。而若符合第二類追究情形需要延長適用或者排除適用追究時效的，應(yīng)當(dāng)報同級黨委或者上級紀委審批。同時，當(dāng)涉及此類輕處分的追究時效中止或者中斷情形時，亦應(yīng)允許其參照《刑法》《行政處罰法》等法律規(guī)范內(nèi)容，通過援引相應(yīng)條款內(nèi)容，將適用情形的具體條件通過\"概括 + 列舉\"的方式形成追究時效中止或者中斷的類型化設(shè)定。③對此，本文旨在從學(xué)理上提供一種方法論思考。黨紀輕處分追究時效的中止、中斷以及重復(fù)計算等規(guī)則的設(shè)置，不僅可參照《刑法》規(guī)定，還可以根據(jù)被處分對象的主觀悔過等表現(xiàn)予以綜合評判。④

第二，撤銷黨內(nèi)職務(wù)、留黨察看、開除黨籍處分。從嚴格解釋角度出發(fā)，第二類處分屬重處分的論斷毋庸置喙。但從學(xué)理上看，是否必然能得出黨紀重處分不予適用“追究時效”的結(jié)論，依然存在可探討的學(xué)理空間。監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)”的銜接轉(zhuǎn)換過程，主要表現(xiàn)在“罪”和“非罪”處置的不同程序效果上。在紀檢監(jiān)察實踐中，黨紀重處分不必然對應(yīng)政務(wù)重處分，違反社會治安管理規(guī)定的行為不僅可構(gòu)成行政處罰的法定事由，亦符合科以黨紀重處分的條件。例如，酒后駕駛機動車不一定構(gòu)成犯罪，也不必然導(dǎo)致“記大過”以上的政務(wù)處分。而對于涉嫌嫖娼或者吸毒的黨員干部，其在被科以開除黨籍的黨紀處分時，并不必然導(dǎo)致開除的政務(wù)處分效果。即使黨員干部在違反治安管理規(guī)定時被科以較重的黨紀處分，也不必然產(chǎn)生因涉嫌職務(wù)犯罪被立案審查調(diào)查乃至“移送起訴”的程序效果。此時，就前述列舉黨紀輕處分追究時效的學(xué)理條件而言，不應(yīng)人為降低適用黨紀輕處分追究時效的制度門檻。[40]（45-46由現(xiàn)代法治國\"禁止授權(quán)\"學(xué)說可知，裁量是一種必要的政治工具。在過度化的權(quán)力空間中，缺失標(biāo)準(zhǔn)的裁量不僅危險而且有害，因而需要通過\"法律保留\"事項予以平衡。[41]（28-29）在黨紀重處分的實施效果中，其能夠同時適用在涉嫌職務(wù)違法或者職務(wù)犯罪的監(jiān)察調(diào)查程序當(dāng)中。對此，立規(guī)部門應(yīng)考量黨紀重處分不應(yīng)適用“追究時效”的常態(tài)化情形，而讓能夠適用追究時效的嚴重違紀形態(tài)作為一種相對的例外存在。①

由當(dāng)前的立法技術(shù)可知，在黨紀輕處分追究時效規(guī)則邊界的探討過程中，未來立規(guī)部門還可以基于公共利益、社會影響等因素歸納出排除適用黨紀處分追究時效的三類“例外情形”：一是，違紀行為雖然滿足黨紀輕處分的適用情形，但是涉及國家安全、公共安全等特定利益的；二是，違紀行為雖然滿足黨紀輕處分的適用情形，但是其產(chǎn)生的社會影響在規(guī)定的追究時效內(nèi)仍難以消除的；三是，違紀行為雖然滿足黨紀輕處分的適用情形，但是違紀行為當(dāng)中伴隨有教唆或者脅迫等情節(jié)的。

（三）配套形成黨紀輕處分追究時效的程序救濟路徑

前述黨紀輕處分追究時效規(guī)則的適用情形，實際上形成了三種判斷標(biāo)準(zhǔn)。為保障被處分對象應(yīng)有的程序救濟權(quán)利，此類由學(xué)理探討生成的規(guī)則方案應(yīng)當(dāng)圍繞“程序救濟”這一核心價值展開，包括向上級請示報告的審批程序規(guī)則和黨紀輕處分異議權(quán)程序規(guī)則兩個方面。“程序救濟”的核心價值在于確保被處分對象應(yīng)有的黨員民主權(quán)利，即黨員基本權(quán)利范疇中的程序異議權(quán)或者程序救濟權(quán)。

1.強化向上級請示報告的審批程序規(guī)則。針對需要延長黨紀輕處分追究時效的，作出黨紀輕處分決定的紀律檢查機關(guān)可以通過同級黨委或者上級紀委的審批，落實黨委請示報告制度的基本要求。由《中國共產(chǎn)黨紀律檢查機關(guān)監(jiān)督執(zhí)紀工作規(guī)則》第10條可知，紀檢監(jiān)察機關(guān)應(yīng)當(dāng)嚴格執(zhí)行請示報告制度。在監(jiān)督執(zhí)紀分級負責(zé)的實踐過程中，追究時效的中斷、中止以及延長應(yīng)當(dāng)及時通過請示報告制度予以保障。在黨紀輕處分適用過程中，應(yīng)當(dāng)及時告知被處分對象相應(yīng)的程序救濟權(quán)利。[31（290）對于程序救濟權(quán)利的基本內(nèi)涵，未來立規(guī)部門可以比照《中華人民共和國監(jiān)察法》（以下簡稱《監(jiān)察法》第56條、第69條以及《政務(wù)處分法》第55條至第60條的規(guī)定作出系統(tǒng)性闡釋，其權(quán)利內(nèi)涵包括但不應(yīng)僅限于申訴、復(fù)議、復(fù)審以及復(fù)核等內(nèi)容。

2.細化異議權(quán)救濟程序規(guī)則。在將正當(dāng)程序作為法律原則或者法律價值的法理學(xué)內(nèi)涵時，程序性規(guī)范一般蘊含了聽取雙方陳述的內(nèi)在要求。[42]（160）作為一項法律規(guī)則，程序異議權(quán)不僅多表現(xiàn)在民事行政領(lǐng)域，更體現(xiàn)在《監(jiān)察法》的正式文本當(dāng)中，且在《中華人民共和國監(jiān)察法實施條例》這部監(jiān)察法規(guī)中形成了更為細致的制度安排。基于申訴、復(fù)議、復(fù)審和復(fù)核等程序救濟規(guī)則的制度功能，被處分對象在接受監(jiān)督、執(zhí)紀和問責(zé)時，可以通過上述程序救濟的具體方式及時保障自身應(yīng)有的黨員權(quán)利。回歸黨紀輕處分的具體適用情境，輕微違紀行為在黨員權(quán)利約束或者制裁的效果上相對輕緩。因而，對照《監(jiān)察法》可知，復(fù)審復(fù)核規(guī)則更應(yīng)當(dāng)趨近于一種更為簡化的異議程序。若未來立規(guī)部門考量此種程序異議規(guī)則設(shè)置的必要性，則應(yīng)當(dāng)關(guān)注違紀主體提出權(quán)利異議的基本范圍，這主要指向針對同類違紀行為被科以黨紀處分時存在類型不一致的情形。從權(quán)利內(nèi)涵層面看，由黨紀輕處分追究時效衍生而來的程序救濟規(guī)則在此種情形下應(yīng)當(dāng)僅指“申訴”，而不能涵蓋“復(fù)審\"或者“復(fù)核”。

五、結(jié)語：在自我革命的感召中豐富執(zhí)紀追究時效的程序內(nèi)涵

自誕生之日起，作為馬克思主義政黨的中國共產(chǎn)黨便刻下了自我革命的基因，并經(jīng)此路徑發(fā)展出“自我凈化、自我完善、自我革新、自我提高”等思想要求。[43]（86基于黨的自我革命這一宏大歷史背景，黨紀輕處分追究時效規(guī)則的學(xué)理建構(gòu)應(yīng)當(dāng)把握好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關(guān)系。在中國特色社會主義法治體系順暢運行過程中，中國式現(xiàn)代化的應(yīng)有內(nèi)涵不僅包括中國式法治現(xiàn)代化，還包括中國式黨內(nèi)民主政治的現(xiàn)代化過程。在黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的關(guān)系中，涉及黨內(nèi)法規(guī)的屬性學(xué)理探討存在著“軟法\"與“硬法\"之爭。從“愿望道德”與“義務(wù)道德\"理論層面看，這種爭論更加突出地強調(diào)了國家治理和法治實踐的現(xiàn)代法治精神，即如何規(guī)范公職人員的公權(quán)力。[4]（2）顯然，黨紀處分具備了廣義層面的“公權(quán)力”色彩。不論黨內(nèi)法規(guī)中的黨紀處分，還是國家法律中的政務(wù)處分，二者均將“制度之治”作為中國式法治現(xiàn)代化的核心要素之一。基于監(jiān)督執(zhí)紀“四種形態(tài)\"銜接轉(zhuǎn)換的程序標(biāo)尺，黨的監(jiān)督保障法規(guī)仍應(yīng)回歸程序正當(dāng)?shù)膬r值本位。在學(xué)理層面，基于黨員基本權(quán)利的保障目標(biāo)來適度賦予黨紀輕處分追究時效規(guī)則的積極意義，需要進一步優(yōu)化縱向立規(guī)制定與解釋權(quán)。同時，在黨紀輕處分執(zhí)紀執(zhí)規(guī)銜接政務(wù)處分和監(jiān)察調(diào)查的執(zhí)法實踐過程中，未來還需細化被處分對象的程序異議權(quán)。[45]（69）

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責(zé)任編輯 王京