論紀法銜接的“雙軌三維”結構

[中圖分類號]D26 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175(2025)03-0048-10

在長期卓有成效的法治實踐中，中國逐漸探索出獨具特色的權力監督模式，即在依法治權的同時，充分發揮黨內法規的控權功能，從而形成了黨內法規與國家法律共同監督權力的“雙籠關虎”模式，取得了顯著的權力治理效果[]。在這一監督模式中，黨的紀律與國家法律之間的銜接，即紀法銜接，在黨規與國法互聯互通的過程中承擔著“主干道”的功能，是提升中國權力監督法治體系內部融貫性的關鍵著力點。雖然學術界早就關注紀法銜接，并取得了較為豐富的系列成果，但因缺乏整體性視角，難以為紀法銜接整體效能的提升提供有效的理論供給。基于此，本文緊扣紀法銜接的制度文本，運用類型化分析法，從紛繁復雜的紀法銜接現象中，析出紀法銜接的“雙軌三維\"結構，并對其內涵及銜接規則進行全景式建構，以求為紀法銜接研究提供清晰完備的理論框架，進而為紀法銜接實務運行提供科學可行的智力方案。

一、“雙軌三維”：紀法銜接制度的總體框架

紀法銜接制度勾連著黨內法規體系與國家法律體系這兩個當代中國最為重要的規范體系2，呈現出較高的制度復雜性。從規范依據看，紀法銜接既要依據《中國共產黨紀律處分條例》》（以下簡稱“《紀律處分條例》”)等黨內法規，也要適用《中華人民共和國公職人員政務處分法》（以下簡稱“《政務處分法》”）等國家法律。從參與主體看，紀法銜接需要紀律檢查機關、監察機關、行政機關、司法機關以及企事業單位等多方主體的協同配合。從處分方式看，紀法銜接需要統攝紀律處分與刑事責任、行政責任、民事責任等多種法治責任類型。

基于紀法銜接制度要素的繁雜性，勢必需要選擇適宜的方法對其進行研究。實體與程序分別代表著法的內容與形式[3]，“實體一程序”二分法是規范研究最為成熟的分類方式之一，在實體與程序的互聯互通過程中，實體指導程序的構建，程序亦需回應實體的要求。因此，不僅同一規范體系的自我運行可分為實體與程序兩個軌道，而且不同規范體系之間的銜接機制也應由這二者構成。基于此，紀法銜接同樣可分為程序銜接、實體銜接兩條軌道，進而形成紀法銜接的雙軌格局。在此基礎上，根據程序銜接的“矢量”，可將紀法銜接的程序分為正向銜接、反向銜接、雙向銜接，從而形成紀法銜接的程序三維。根據實體銜接的“內容”，可將紀法銜接的實體分為紀刑銜接、紀行銜接、紀民銜接，從而形成紀法銜接的實體三維。將程序三維、實體三維嵌入雙軌格局中，可形塑出紀法銜接的總體框架，即“雙軌三維\"結構。

（一）紀法銜接的程序三維

紀法的程序銜接，即紀律審查程序與法律追責程序之間的銜接。從約束公權力的角度出發，程序對于法治具有基礎性意義。“程序的實質是管理和決定的非人情化，其一切布置都是為了限制恣意、專斷和過度的裁量。\"[4為避免紀法追責程序各行其是、恣意專斷，讓黨紀追責與法律問責形成制度合力，必須構建科學化和規范化的紀法程序銜接機制。一方面，紀法程序銜接的科學化，需尊重不同追責程序的基本特征，依據類型化思維分而治之，即根據案件的性質、危害程度、責任主體等主客觀因素，厘清程序銜接的基本類型，分別構建專業化、體系化的銜接機制，以保障所有類型的違紀違法案件都能在空間鏈條上實現紀法深度嵌套，在時間鏈條上緊密銜接，不存在斷層、脫節、梗阻。另一方面，分化和獨立才是程序的靈魂[5)24。紀法程序銜接的規范化，需嚴格遵守黨內法規與國家法律的規定，保持黨紀國法追責程序的相對獨立，不得出現程序混淆等情形。在執紀執法實踐中，部分紀律處分決定需要以國家機關所作的生效判決、裁定、決定為依據，國家機關追究法律責任有時也要以紀律處分結果作為重要參考。因此，紀律審查機關作出的紀律處分決定與國家機關作出的判決、裁定、決定會相互影響，唯有雙方分別依據黨內法規與國家法律，相對獨立地遵守規范程序，才能保障紀法銜接的基礎“不變形”，為紀法銜接結論的公正性提供保障。而欲在紀法程序相對獨立的同時保持銜接緊密嵌套，破題點在于厘定兩類法治責任處理的時序問題，即銜接的“矢量”，具體是指黨紀責任、法律責任何者在先追究，然后啟動紀法銜接程序的問題。以“矢量”為標準，紀法程序銜接可分為如下三種類型：

一是正向銜接，即先由黨的機關追究黨紀責任，再由國家機關追究法律責任的銜接方式。在詞義上，正向可意指常規性，據此，正向銜接亦即紀法程序銜接的常態。將由黨紀向國法的程序銜接稱為正向銜接的理由有三：首先，從紀法關系看，“立黨為公”的執政理念，黨員干部“克己奉公\"的作為品格都為\"紀在法前\"的銜接邏輯提供了基礎[。“紀在法前\"要求在處理黨員職務違紀違法案件時應先由黨組織對違紀違法黨員依規追責，再由國家機關依法處理；其次，從規范依據看，監督執紀“四種形態\"寫入《中國共產黨章程》（以下簡稱“《黨章》”和《中國共產黨黨內監督條例》，表明黨組織對違紀違法黨員的處理已經構建了一套“先輕后重”“先黨紀后國法\"的處理邏輯。《紀律處分條例》則在監督執紀“四種形態\"的基礎上進一步明確了對于“嚴重違紀涉嫌違法犯罪”的黨員應當“先作出黨紀處分”的處理規則；再次，從現實效果看，為了確保黨的先進性和純潔性，對于嚴重違紀涉嫌違法犯罪的黨員先行作出開除黨籍等紀律處分，再移送司法機關追究刑事責任，能夠有效避免黨員“帶著黨籍受審判、蹲監獄\"等有損黨的形象的現象發生。

二是反向銜接，即先由國家機關追究法律責任，再由黨的機關追究黨紀責任的銜接方式。雖然正向銜接為紀法銜接提供了基礎性的程序路徑，但黨紀與國法的不同功能決定了二者的銜接程序具有復雜性，正向銜接不能完全涵蓋紀律審查程序與法律程序的各種銜接情形。紀嚴于法，在諸多情形下，違法勢必會違紀，需要追究黨紀責任，但如果一律機械地將追究黨紀責任設定為追究法律責任的前置程序，要求國家機關發現黨員的違法犯罪行為都應先移交黨的機關進行前置性紀律處分，不但會增加執紀機關的辦案壓力，也不利于發揮執法機關的專業優勢，影響黨紀國法的銜接效率。因此，基于黨的機關與國家機關共同維護社會主義法治秩序的合理分工，《紀律處分條例》從規范層面對國家機關先對非職務性違法犯罪行為進行處理，再移送黨的機關追究黨紀責任的反向銜接程序進行了認可。

三是雙向銜接，即兼具正向銜接與反向銜接要素的修復性程序銜接方式。根據《紀律處分條例》第二十八條的規定，適用紀律和適用法律應當“有機融合”，對于同一違紀違法行為，追究黨紀責任與法律責任的嚴厲程度應當大致相當。但由于專業知識的差異性、違法犯罪事實調查的漸進性，紀律檢查機關、司法機關對于同一案件的事實認定、規范評價等可能會存在較大差異，進而導致黨紀責任與法律責任不匹配的情形。所謂紀法責任不匹配，是指黨的機關作出的紀律處分與國家機關追究的法律責任輕重失當。例如，對于黨組織在紀律審查中發現的嚴重違紀涉嫌違法犯罪案件，原則上先作出黨紀處分決定，再移送國家機關進行處理。如果黨組織給予涉嫌犯罪的黨員留黨察看處分后，人民法院依法判處了有期徒刑，此時黨紀與國法的處理結果違背了黨紀責任與刑罰的銜接規則，即《紀律處分條例》第三十四條規定的“故意犯罪被判處有期徒刑的應當開除黨籍”。在此種情形下，應當及時啟動反向銜接程序，依據人民法院所作的生效判決重新作出紀律處分決定。據此，在某些特定情形下，紀律檢查機關與國家機關要先后啟動正向銜接程序、反向銜接程序，從而形成紀法程序銜接的第三種形態，即雙向銜接。

（二）紀法銜接的實體三維

紀法的實體銜接，是指作為黨紀責任的紀律處分與各種具體法律責任之間的內容銜接。違紀、違法、犯罪的危害程度具有梯度性，但分別對應的法治責任卻具有“并罰性”，亦即對違法分子可以同時追究違紀責任與違法責任，此為黨紀與國法共同追責的理論依據[7]。雖然黨紀責任與法律責任的具體措施及其法治屬性不同，但均由同一違紀違法事實引發，兩者在嚴厲程度上應當大體相稱。在紀法實體銜接的過程中，需要根據黨內法規與國家法律的規定，對紀法責任的對應與匹配關系進行科學的調適，形成輕輕重重、輕重有序的法治責任配置格局。

黨的紀律與國家法律存在著廣泛而密切的協同關系，彼此間的實體銜接現象較為復雜，需要根據法律責任類型的區別進行分類闡述。在國家法律體系中，法律責任可根據內容的不同，大致分為刑罰、行政罰、民事責任三類，據此，可將紀法責任的實體銜接分為三類，即紀刑銜接、紀行銜接、紀民銜接。前兩類在理論和實務界已存在較多探討，屬于紀法銜接的經典議題，后一類在當前的理論研究和執紀執法實務中缺乏關注，可能引致權力監督實踐的效力疏漏，亟需進行深入的理論分析。

首先，刑罰與黨紀責任的銜接具有必然性。刑法所保護的是我國社會中最重要的法益，雖然違法并不一定違紀，但觸犯刑法的行為必定違反黨的紀律，因此，黨紀責任與刑罰的銜接是紀法實體銜接的最基本內容。其次，黨紀責任與行政罰的銜接具有或然性，即行政罰是否與黨紀責任銜接，取決于其是否符合《紀律處分條例》總則的銜接要求或被《紀律處分條例》分則具體規定。行政罰概念在德國最先由戈爾德施密特提出，經美濃部達吉等人介紹傳入日本，并對我國行政法學產生重要影響[8]。

在紀法銜接的語境下，行政罰可分為政務處分、行政處分、行政處罰三類。由于我國公務員隊伍中黨員比例超過百分之八十，縣處級以上領導干部中黨員比例超過百分之九十五[9]208，對公務員的違法行為實行“紀法雙罰”是一種常態，因此，紀行銜接在我國的公職人員權力限制體系中發揮著關鍵作用。作為實體銜接的第三種形態，黨紀責任與民事責任的銜接是理論界與實務界的“空白點”，亟需填補。黨員在民事領域實施諸如高空拋物、誹謗他人、論文剽竊等侵權行為的，除按照《中華人民共和國民法典》（下文簡稱“《民法典》”承擔民事責任外，還應按照《紀律處分條例》分則的具體條款，追究其黨紀責任。據此，紀民銜接不僅是一個亟待重視的理論議題，也是紀法銜接實際必須解決的現實問題。

二、紀法程序銜接：三類型的具象展開

在黨紀與國法的程序銜接過程中，針對不同的違紀違法事實，既存在先追究黨紀責任，再追究法律責任的情形，也存在先依據國法追責，再進行黨紀追責的情形，還存在著正向程序、反向程序交替進行的情形。三類紀法程序銜接適用條件各不相同，需要分別闡述。

(一）正向銜接：黨紀程序 $$ 國法程序

依據《紀律處分條例》《中國共產黨紀律檢查機關監督執紀工作規則》（下文簡稱“《監督執紀工作規則》”等黨內法規，結合《中華人民共和國監察法》《中華人民共和國監察法實施條例》《政務處分法》等法律法規，正向銜接主要適用于如下三種情形：

一是涉及公權力行使的違紀違法行為。引發紀法銜接的事項必然是同時違犯黨紀與國法的行為，且主要聚焦于公權力行使領域，具體體現在貪污賄賠、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊、浪費國家資財等方面。上述違紀違法案件應當首先由紀律檢查機關進行審查，作出紀律處分后，再由監察機關給予政務處分或由任免機關（單位)給予行政處分。國家監察體制改革后，紀委與監委合署辦公，對于違紀違法案件由紀委與監委分別立案，同步進行處理，在時間順序上不存在明顯的界分。但基于“紀在法前，紀嚴于法”的監督理念，從內部的操作層面上，仍然存在一個處理矢量，即先作出紀律處分決定，后給予政務處分或行政處分，其本質上屬于正向銜接的范疇。

二是涉嫌職務犯罪的嚴重違紀行為。國家監察體制改革形成了以監察權為中心的法治反腐體系，由監察機關負責職務犯罪類案件的調查工作。根據《紀律處分條例》第四章“對違法犯罪黨員的紀律處分”的相關規定，在黨的紀律檢查委員會和國家監察委員會“深度互融”的制度設計下，涉嫌職務犯罪的嚴重違紀行為，應當由紀檢監察機關管轄，在查清事實的基礎上，先由紀律檢查機關對之進行紀律處分；然后根據紀法銜接規則，再由監察機關給予政務處分或者由任免機關(單位)給予處分；最后由監察機關按照“法法”銜接規則，移送司法機關追究刑事責任。

三是案情較為簡單的非職務犯罪行為。此種情形適用正向銜接程序需要滿足兩個條件：首先，非職務犯罪案件適用正向銜接程序應限縮于“在紀律審查中發現違法犯罪行為”的場景。基于黨的機關與國家機關的分工，如果犯罪行為是由法定管轄的國家機關發現，則應適用反向銜接程序，先由國家機關進行處理；其次，此類案件應當滿足案情較為簡單、犯罪嫌疑人對犯罪事實供認不諱、無需經過刑事偵查程序就能確定基本犯罪事實等條件。對于非職務犯罪案件，紀委監委均沒有偵查權，因此對于案情復雜的案件，黨組織追究黨紀責任應當以國家機關的處理結論為依據。而對于案情較為簡單、黨組織通過征求國家機關意見即可對司法處理結果作出初步判斷的非職務犯罪案件，為了避免出現黨員“帶著黨籍受審判、蹲監獄”的現象，可以按照正向銜接程序進行處理。

(二）反向銜接：國法程序 $$ 黨紀程序

反向銜接程序作為正向銜接程序的補充，有效彌合了“紀在法前”的處理原則與黨紀國法現實分工的罅隙，彰顯出紀法銜接制度的科學性與周延性。根據《紀律處分條例》第三十五條的規定，反向銜接主要適用三種情形：

一是黨員犯罪的反向銜接。基于對司法機關專業性與權威性的尊重，《紀律處分條例》認可了司法機關處理結論對于紀律處分工作的前置性效力。質言之，對于不屬于紀檢監察機關受案范圍的犯罪行為①，應當先由刑事司法機關進行處理，再由黨組織根據生效的判決、裁定、決定啟動追責程序，給予犯罪黨員紀律處分。

需要指出的是，雖然《紀律處分條例》認可了黨員犯罪的反向銜接程序，但此種情形下的反向銜接可能會造成犯罪嫌疑人以黨員身份接受司法審判的銜接風險。由于刑事訴訟程序包括立案偵查、審查起訴和審判等階段，審判階段還可能包括一審、二審甚至再審，犯罪嫌疑人從立案偵查到最終定罪，往往會經歷較長的時間跨度。如果要求非職務犯罪案件的紀律處分決定必須以最終生效的刑事判決為依據，極易導致紀律處分程序為等待刑事司法判決而長期處于停頓的狀態。因此，有必要在黨員犯罪的反向銜接程序中提出“銜接時”的概念，即在刑事訴訟程序中由司法機關通知黨組織啟動紀法反向銜接程序的時間節點。考慮到黨組織對于案件細節的了解有限，過早作出紀律處分決定可能導致處分措施失當。綜合權衡各種因素，宜將一審庭前會議階段作為黨員犯罪反向銜接的“銜接時”。據此，人民法院在一審開庭審理前應及時啟動反向銜接程序，由黨組織在刑事判決前作出紀律處分決定較為妥當。如此制度安排既能確保紀律處分與刑事判決的匹配性，也能有效避免犯罪嫌疑人帶著黨籍被判刑、坐牢的窘境。

二是黨員違法的反向銜接。“紀在法前”是監督執紀工作的重要原則，但是基于黨的機關與國家機關的權限分工，《紀律處分條例》仍然從規范層面對國家機關先對違法行為進行處理，再移送黨的機關對違紀行為進行紀律處分的反向銜接程序進行了認可。例如，對于嫖娼或者吸食、注射毒品等喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象的行為，相應的調查、取證、處罰等職權由公安機關行使，黨組織作出紀律處分決定應當參考公安機關作出的生效行政處罰決定。基于職責分工、專業效率的角度，對于違犯社會主義市場經濟秩序、違犯治安管理秩序、違犯國家財經管理紀律等非職務性違法行為，應當先由國家機關依法進行處置，再移交相應黨組織進行紀律處分。

需要指出的是，黨員違反《民法典》等私法的一些特定行為，在承擔民事責任的同時，如果同時構成違紀，還應依照《紀律處分條例》的規定追究其黨紀責任。為了暢通民事責任與黨紀責任的銜接，在司法實踐中，人民法院應當及時將民事判決書移送給違紀黨員所在的黨組織，黨組織要依據生效的民事判決書，對實施民事違法行為的黨員進行紀律處分。

三是黨員違規的反向銜接。按照《紀律處分條例》第三十五條規定，任免機關、企事業單位或者其他社會組織對所屬人員作出行政處分后，應當將處分決定與相關案件材料移送給有紀律處分權限的黨組織，追究其黨紀責任。具體而言，此處的“規\"由兩類規范組成，一類是任免機關所屬人員應當遵守的工作紀律、勞動紀律類國家法律，例如《中華人民共和國公務員法》。黨員違反此類法律受到行政處分的，黨組織可以參考處分決定給予紀律處分；另一類是企事業單位或者其他社會組織制定的內部規章制度。為了保障行政處分與紀律處分的一致性，企事業單位或者其他社會組織作出處分決定后，應當暫時不下達處分決定，等待有權黨組織作出紀律處分決定后，同步下達紀律處分與其他處分[0]117-118。

上述三類反向銜接程序在核實環節存在差異。所謂核實是指黨組織對國家機關、企事業單位、社會組織做出的生效法律文書所認定的事實、性質、情節等進行審核查實。在黨員犯罪的反向銜接中，黨組織可直接依據生效的刑事司法文書所認定的事實、性質、情節作出紀律處分決定，不需要經過事實材料的核實環節。在黨員違法的反向銜接中，黨組織不需要啟動立案程序，直接對生效的行政處罰決定、民事判決書認定的事實、性質和情節進行核實即可。如果相關事實、情節等經審核程序未予查實的，黨組織則不予認定，可憑借自身核實的事實、情節給予紀律處分[1]。在黨員違規的反向銜接中，如果黨員違反的是工作紀律、勞動紀律類國家法律，黨組織在對任免機關所作的行政處分決定進行核實后即可作為紀律處分的依據。但是如果黨員違反的是企事業單位或者其他社會組織制定的內部規章制度，黨組織應當對移送的案件啟動立案程序，并按照《監督執紀工作規則》的要求，將處分依據的事實材料納入違紀事實材料，在與被審查黨員見面核對后，確定其是否可以作為紀律處分決定的依據。

(三)雙向銜接：黨紀國法程序的雙向流轉

在涉嫌嚴重違法犯罪的正向銜接中，紀律檢查機關在紀律審查中針對案件的定罪量刑所作出的初步判斷可能會與司法機關的最終裁決存在差異，從而導致紀法責任不匹配的情形，需要及時啟動反向銜接程序予以修復，從而形成紀法雙向銜接程序。

雙向銜接主要適用于由紀律檢查機關先行作出紀律處分決定的情形。所謂先行作出紀律處分決定，是指黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，為了避免出現黨員“帶著黨籍坐牢”，損害黨的威信，先由紀律檢查機關作出開除黨籍處分，再移送司法機關追究刑事責任。先行作出紀律處分決定存在一定的錯誤風險，即紀律檢查機關作出的紀律處分可能會與司法機關作出的生效裁決并不匹配，導致紀法責任失衡，需要啟動反向銜接程序對先行作出的紀律處分決定予以變更。據此，雙向銜接程序內含正向銜接與反向銜接，即一個案件需要先后在正向銜接與反向銜接兩種程序中進行流轉。具體而言，雙向銜接程序可拆分為兩大步驟：

一是正向銜接：紀律審查程序 $$ 刑事司法程序。按照《紀律處分條例》第三十一條的規定，黨組織在紀律審查中發現黨員嚴重違紀涉嫌違法犯罪的，原則上先作出黨紀處分決定，并按照規定由監察機關給予政務處分或者由任免機關(單位）給予處分后，再移送有關國家機關依法處理，從而在嚴重違法犯罪的案件中，形成了紀律處分 $$ 政務處分（行政處分） $$ 刑事責任的處理流程。例如，紀律檢查機關在紀律審查中發現黃某貪污數額較大，應當處三年以下有期徒刑。據此，按照《紀律處分條例》第三十四條第一款的規定，給予黃某開除黨籍處分，并移送司法機關處理，從而啟動相應的刑事司法程序。

二是反向銜接：刑事司法程序 $$ 紀律審查程序。在上述黃某案件中，如果人民法院經過審理，認為黃某犯罪情節輕微不需要判處刑罰，依據《中華人民共和國刑法》(以下簡稱\"《刑法》\")第三十七條的規定，決定免予刑事處罰。但依據《紀律處分條例》第三十三條第一款的規定，人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應當在“撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍”的處分幅度內選擇一個適當的處分種類，而非一定給予開除黨籍處分。因此，當人民法院將相關生效判決文書移送至紀律檢查機關時，紀律檢查機關應當依據司法判決認定的事實與證據，決定是否變更、如何變更先前作出的紀律處分決定。

三、紀法實體銜接：三梯度的輕重匹配

紀法的實體銜接，是指黨紀責任與各種具體法律責任在內容上的銜接。總體而言，對判處刑罰的黨員，除個別情形外，應當給予開除黨籍處分，對不起訴、免予刑罰的黨員一律給予黨紀重處分，即撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍；對處以行政罰的黨員，視具體情節給予警告直至開除黨籍處分，但犯有嚴重損害黨的形象的違法行為的黨員，一律開除黨籍；對于實施違紀性民事行為的黨員，在追究民事責任的同時，還應依據《紀律處分條例》分則的具體條款追究其黨紀責任，即在“警告、嚴重警告、撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍”中，選擇一個適當的紀律處分種類。由此可見，紀刑銜接、紀行銜接、紀民銜接在實體內容上大致呈現出遞減的三個梯度，進而形塑出輕重匹配的三梯度銜接規則。

(一）紀刑銜接

對于違犯刑法的黨員，《紀律處分條例》根據嚴重程度的不同將之分為犯罪受到刑事處罰、構成犯罪但免于刑事處罰兩種情形，兩種情形的紀刑銜接規則存在差異。

1.被判處刑罰的銜接規則。《紀律處分條例》第四章對于受到刑罰的黨員的紀法銜接規則作出明確規定，即“以開除黨籍為原則，不開除黨籍為例外”，并將之具體細化為三項實體銜接規則，即“應當”開除黨籍規則、“一般”開除黨籍規則和“可以”開除黨籍規則。

“應當”開除黨籍規則，即必須開除黨籍，不存在任何例外。按照《紀律處分條例》第三十四條第一款的規定，該銜接規則主要適用于三種情形：第一，黨員因故意犯罪被依法判處刑法規定的主刑（含宣告緩刑)；第二，黨員過失犯罪，被判處三年以上（不含三年)有期徒刑；第三，黨員犯罪被單處或者附加剝奪政治權利。

“一般\"開除黨籍規則，即除個別特殊情形外，一般應當給予開除黨籍處分。按照《紀律處分條例》第三十四條第二款的規定，該銜接規則具體適用于黨員過失犯罪而被判處三年以下（含三年）有期徒刑或者被判處管制、拘役的情形。因此，上述規定的個別特殊情形可不給予開除黨籍處分，但必須適用特別批準程序，即應對照《中國共產黨處分違紀黨員批準權限和程序規定》的規定，報請再上一級黨組織批準，以確保例外情形適用的嚴格性、權威性與公正性。

“可以\"開除黨籍規則，即黨員犯罪被判處刑罰，既可給予開除黨籍處分，亦可不給予開除黨籍處分。在此規則下，是否給予開除黨籍處分，需要在既有規范的基礎上，結合特定案件的具體情形、權衡各種因素而定。按照《紀律處分條例》相關條款的精神，“可以”開除黨籍規則主要適用于如下兩種情形：第一，黨員犯罪被單處罰金。《紀律處分條例》第三十三條第二款比照“不予起訴”和“免予刑罰”兩種情形，將與單處罰金刑銜接的紀律處分確定為三個處分檔次，即撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍。據此，被單處罰金刑的黨員，只有在違紀情節特別嚴重的個別情形下，才適用開除黨籍處分，其他情形可適用撤銷黨內職務處分、留黨察看處分，且不需要履行特別批準程序；第二，黨員犯罪被判處沒收財產刑。雖然沒收財產與罰金均屬附加刑，但沒收財產相較于罰金刑更為嚴厲，按照比例原則的精神，被單處沒收財產刑的黨員宜以留黨察看作為基礎處分種類，違紀情節嚴重的可給予開除黨籍處分。

2.不起訴、免予刑罰的銜接規則。“入罪免刑\"作為刑事法上的一種例外，廣泛存在于我國的刑事法律中[12]。從制度設計上看，“人罪免刑\"是指已經構成犯罪但因情節輕微不追究刑事責任的處理方式，主要包括兩種類型，即不起訴、免予刑罰。

所謂不起訴是指人民檢察院依法不將犯罪嫌疑人提交人民法院進行審判、追究刑事責任的一種處理決定，具體分為法定不起訴、相對不起訴。其中，相對不起訴針對的是已經構成犯罪但情節輕微的“有罪行為”，法定不起訴針對的是尚不構成犯罪的行為。根據《紀律處分條例》第四章有關黨員犯罪分類處理的立規邏輯，法定不起訴應歸屬于“黨員有刑法規定的行為，雖不構成犯罪但須追究黨紀責任\"的情形，不屬于“入罪免刑\"的范圍。因此，在監督執紀實踐中，應當根據兩種不起訴決定背后的法治邏輯，精準追究黨紀責任。所謂免予刑罰是指人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的情形，同樣應當按照“有罪行為”而非“有刑法規定的行為”進行定性量紀，追究黨紀責任。總體而言，黨員雖然犯罪情節輕微被不起訴或免予刑罰，不需要承擔刑事責任，但基于從嚴治黨的考量，必須給予黨紀重處分。此種情形的紀刑銜接規則有二：

一是按照《紀律處分條例》總則條款銜接。如果黨員實施的犯罪行為在《紀律處分條例》分則中沒有規定的，則應按照《紀律處分條例》第三十三條第一款規定的紀法銜接條款進行銜接，即黨員犯罪情節輕微，人民檢察院依法作出不起訴決定的，或者人民法院依法作出有罪判決并免予刑事處罰的，應當在“撤銷黨內職務、留黨察看或者開除黨籍”的處分幅度內，按照個案的具體違紀情節，選擇一個適當的紀律處分種類。

二是按照《紀律處分條例》分則條款銜接。如果黨員實施的犯罪行為在《紀律處分條例》分則中有明確規定，則應按照分則中的相關條款追究黨紀責任。例如《刑法》第三百八十八條規定的受賄行為，《紀律處分條例》分則第九十七條也有規定。如果某一黨員實施了受賄行為，被決定不起訴或免予刑事處罰的，按照“特定規定優于一般規定”原則，應依照《紀律處分條例》第九十七條的規定處理，即違紀情節一般的，給予警告或者嚴重警告處分；情節較重的，給予撤銷黨內職務或者留黨察看處分；情節嚴重的，給予開除黨籍處分。需要指出的是，黨員犯罪雖然被不起訴、免予刑罰，但在定性量紀時，應將之納入違紀情節較重、嚴重的范疇，以充分彰顯“輕輕重重\"的銜接精神。因此，在上述案例中，執紀機關應當依照司法機關的生效文書，徑自認定黨員違紀情節較重或嚴重，進而在“撤銷黨內職務或留黨察看”與“開除黨籍”等兩個處分幅度內，按照個案的具體違紀情節，選擇一個適當的紀律處分種類。

（二）紀行銜接

從與黨紀責任銜接的角度看，行政罰可分為政務處分、行政處分、行政處罰三種。其中，政務處分與行政處分共同構成了我國的公職人員雙軌懲戒制度[13]，并與紀律處分呈現較強的關聯性，而行政處罰與紀律處分的關聯性相對較弱，是否要銜接需要結合具體案件進行分析。

1.紀律處分與政務處分的銜接規則。政務處分與紀律處分進行銜接，主要是緣于這兩種處分指向的是同一種錯誤行為，而對同一行為同時適用兩種性質不同的懲戒措施，主要是因為處分對象同時具備公職人員與中共黨員的身份，雙重身份決定其必須承受兩種責任的否定評價[14]。2020年頒布的《政務處分法》參考《紀律處分條例》的處分幅度，根據行為的輕重程度規定了警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六檔政務處分措施，從立法立規層面，實現了黨紀國法的有效銜接。同時，《紀律處分條例》要求“適用紀律和適用法律有機融合，黨紀政務等處分相匹配。”上述規定分別從法律與黨規兩個方面為紀律處分與政務處分的實體銜接提供了規范依據。具體而言，政務處分與紀律處分的銜接規則

有二：

一是輕處分的銜接規則，即政務處分中的警告、記過、記大過、降級與紀律處分中的警告、嚴重警告之間的匹配。具體而言，鑒于黨內警告的影響期與記過處分的期間一致，黨內嚴重警告的影響期與記大過處分的期間一致，在已經達到懲戒目的與效果的情況下，給予黨內警告、黨內嚴重警告處分的，一般不再匹配記過、記大過處分[15]。對于在行政管理工作中發生的違法行為，在給予政務輕處分時，也可不再同時給予黨紀輕處分。當然，為了準確區分責任輕重，體現懲戒效果，也可同時給予黨紀政務輕處分。此時黨內警告處分一般匹配政務記過處分，黨內嚴重警告一般匹配政務記大過或降級處分。如果因本人沒有擔任黨內職務而給予黨內嚴重警告處分的，則應匹配給予其撤職等政務重處分。

二是重處分的銜接規則，即政務處分中的撤職、開除與紀律處分中的撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍的匹配。重處分的銜接規則具體可以分為兩種情形：

第一，開除與開除黨籍的匹配。需要開除公職的違法行為必然也是嚴重損害黨的形象的違紀行為，為了體現黨紀對黨員的高標準、嚴要求，受到開除公職的黨員一般會同時受到開除黨籍處分。值得注意的是，由于黨紀與國法對于同一行為的評價理念存在區別，在執紀執法實踐中，受到開除黨籍處分的公職人員并不一定要開除公職，也可給予撤職處分。例如，《紀律處分條例》第三十條第三款規定黨員有嫖娼或者吸食、注射毒品等行為的，應當開除黨籍。而根據《政務處分法》第四十條，公職人員參與上述活動的，給予撤職或者開除處分。因此，具有黨員身份的公職人員參與嫖娼、吸食毒品等行為，應當開除黨籍，但不必然要開除公職，可以給予撤職處分。

第二，撤職與撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍的匹配。根據中英紀委國家監委發布的第二批執紀執法指導性案例，黨紀重處分主要包括撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍。為了充分體現紀律處分與政務處分“輕輕、重重”的銜接精神，不同黨紀重處分在適用政務撤職處分的同時，還應通過降低職務層次的方式體現嚴厲性的差異，從而形成三種匹配關系：撤銷黨內職務匹配撤職 + 至少降低一個職務層次；留黨察看一年匹配撤職 + 至少降低兩個職務層次；留黨察看二年匹配撤職 + 至少降低三個職務層次；開除黨籍匹配撤職 + 至少降低四個職務層次。

值得注意的是，對于不適用政務處分的黨員，可以在給予紀律處分的同時，由紀檢監察機關建議其所屬部門進行相應處理。例如，對基層群眾性自治組織中從事管理的黨員，可由縣級或者鄉鎮人民政府根據具體情況給予減發或扣發補貼、獎金的處理。對其他組織中的黨員，可由有關組織、部門、單位給予降低薪酬待遇、解除人事關系（含解聘、辭退）或者勞動關系等處理。

2.紀律處分與行政處分的銜接規則。按照現行監督執紀的實際，行政處分顯然是一個內涵豐富的法律術語，不但包括行政機關、司法機關等任免機關對隸屬人員給予的處分，還包括企事業單位或者其他社會組織對其管理的人員實施的懲戒措施。梳理相應法律法規、相關單位的內部懲戒規則，行政處分種類可分為三種模式：一是六種類模式，主要針對行政機關公務員、法官、檢察官等，包括警告、記過、記大過、降級、撤職、開除六種。二是四種類模式，主要針對事業單位、國有企業中不從事管理工作的職工，包括警告、記過、降低崗位等級、開除四種。需要指出的是，事業單位、國有企業中從事管理的人員應當適用六種類模式，以確保所有從事公務管理活動的人員的行政處分種類保持一致。三是其他模式。非國有企業和社會組織所規定的處分種類各不相同，名稱也不統一，例如《中國注冊會計師協會會員執業違規行為懲戒辦法》第五條規定了三種處分措施，即訓誡、通報批評、公開遣責。《律師協會會員違規行為處分規則（試行）》第十五條規定了六類對會員違規行為的處分措施，即訓誡、警告、通報批評、公開遣責、中正會員權利一個月以上一年以下、取消會員資格。

由于行政處分種類存在不同模式，紀律處分與行政處分的銜接規則相當復雜，需要進行類型化處理。但無論如何，紀律處分的幅度、檔次必須與行政處分的幅度、檔次相匹配。以對公務員的行政處分為例，如給予警告、記過、記大過、降級的行政處分，一般同時給予黨內警告、嚴重警告的紀律處分；給予撤職處分的，一般同時給予撤銷黨內職務及以上處分；如果給予開除處分的，一般同時給予留黨察看、開除黨籍處分。

3.紀律處分與行政處罰的銜接規則。“紀嚴于法\"并不能推導出“違法必定違紀”。黨員違反行政法律法規、受到行政處罰的并不必然會引致紀律處分，因此，紀律處分與行政處罰的實體銜接存在“銜接面”的問題。根據《紀律處分條例》第三十條的規定，紀律處分與行政處罰的銜接主要發生在三個領域：一是涉及刑法規定的行政違法行為。刑法規制的是社會危害最大的違法行為，黨員一旦有刑法規定的行為，即使不構成犯罪，也會構成行政違法，必須給予紀律處分；二是其他行政違法行為，包括破壞社會主義市場經濟秩序、損害社會管理秩序、違反國家財經紀律等行為；三是破壞民事法庭秩序的行為。根據《中華人民共和國民事訴訟法》第一百一十三條的規定，人民法院對違反法庭規則或擾亂法庭秩序的人予以罰款、拘留。雖然此類違法行為發生于民事審判過程中，就其本質而言，其屬于一種違反行政管理秩序的行為，也應當追究其黨紀責任。

現行《紀律處分條例》本著“紀法分開”原則，國家法律法規已經有規定的，黨內法規就盡量不規定、少規定。因此，除《紀律處分條例》分則有單獨且明確的規定外，紀律處分與行政處罰的實體銜接原則上應適用《紀律處分條例》總則中的紀法銜接條款。但《紀律處分條例》第三十條規定的紀法銜接規則較為粗糙，即行政違法行為“視具體情況給予警告直至開除黨籍處分”。為了確保精準執紀、公平執紀，需要區分不同情形對上述較為寬泛的銜接規則予以具象化。

其一，輕微的行政違法行為采取批評教育類措施。對于輕微的行政違法行為，通過行政處罰就能夠達到懲戒效果的，不需要給予紀律處分。例如黨員不系安全帶、闖紅燈、超速行駛、開車打手機等違反交通法規的行為，雖具有一定的社會危害性，但尚未達到損害黨、國家和人民利益的程度。從節約執紀資源的考量，由黨組織予以談話提醒、批評教育即可。

其二，一般行政違法行為予以黨紀輕處分。根據中央紀委國家監委發布第二批執紀執法指導性案例的規定，黨紀輕處分主要包括警告、嚴重警告。黨員因飲酒后駕駛機動車、賭博等違法行為受到行政處罰的，因擾亂法庭秩序被處以罰款的，應當由黨組織給予警告、嚴重警告等黨紀輕處分。

其三，嚴重行政違法行為予以黨紀重處分。為了確保紀律處分與行政處罰相匹配，對于嚴重的行政違法行為應當給予黨紀重處分。例如黨員因尋畔滋事、非法攜帶管制器具等嚴重行政違法行為受到行政拘留的，因擾亂法庭秩序被處以司法拘留的，應當由有權黨組織給予撤銷黨內職務、留黨察看、開除黨籍等黨紀重處分。

其四，嚴重敗壞黨的形象的行政違法行為予以開除黨籍處分。為了嚴明黨紀，樹立黨員良好的公眾形象，《紀律處分條例》第三十條第三款特別規定：“黨員有嫖娼或者吸食、注射毒品等喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象行為的，應當給予開除黨籍處分。”喪失黨員條件，嚴重敗壞黨的形象的行政違法行為主要包括兩類：一是嚴重違背社會公德的違法行為，除上述列舉的嫖娼、吸食注射毒品外，還包括組織、參與淫穢表演，參加涉黑組織，聚眾淫亂等；二是嚴重違背職業倫理的行政違法行為。例如食品檢驗人員出具虛假檢測報告、金融機構工作人員騙購外匯等②。

（三）紀民銜接

黨員具有雙重身份，其私法行為不僅要受到民法調整，在有黨內法規、黨內規范性文件特殊規定時，也應當受到黨的紀律調整，承擔雙重法治責任，從而引致紀律處分與民事責任的實體銜接問題。

作為先鋒隊的成員，黨員必須嚴守社會主義道德。《黨章》明確規定：黨員必須履行“發揚社會主義新風尚，帶頭實踐社會主義核心價值觀和社會主義榮辱觀，提倡共產主義道德，弘揚中華民族傳統美德”的義務。為此，《紀律處分條例》分則專門創設了生活紀律。黨員違背社會公德、公序良俗的一些民事行為，不但要承擔民事責任，還應承擔黨紀責任。例如高空拋物，論文剽竊，不承擔蟾養、撫養、扶養義務，實施家庭暴力，虐待、遺棄家庭成員等行為，雖屬于私法調整范圍，但情節嚴重的，也違反了黨的紀律，需要追究其黨紀責任(16]。因此，在追究相應的民事責任的同時，還應當適用《紀律處分條例》分則相關條款，進行民事責任與黨紀責任的實體銜接。具體而言，黨組織在進行紀民銜接時應當遵循三步驟規則：

第一步，如果黨員的民事行為在《紀律處分條例》分則中有對應條款的，應當按照分則的對應條款給予紀律處分。例如，《民法典》規定國家、集體、私人的合法財產受法律保護，禁止任何組織或者個人侵占。《紀律處分條例》第一百一十一條則規定了利用職權或者職務上的影響，侵占非本人經管的公私財物的行為。如果黨員利用職權或者職務上的影響，實施了侵占行為，不僅要承擔民事侵權責任，黨組織還應當根據違紀情節給予警告直至開除黨籍處分。

第二步，如果黨員的民事行為在《紀律處分條例》分則中沒有具體對應條款，但是同時構成行政違法的，則應當按照紀行銜接規則追究黨紀責任。例如，黨員故意損毀他人財物的，應當按照《民法典》第一千一百八十四條承擔民事賠償責任，同時，該行為還構成《中華人民共和國治安管理處罰法》第四十九條規定的故意損毀公私財物的情形。對于此種情況，雖然損毀他人財物的行為在《紀律處分條例》分則中沒有規定，但是黨組織可以啟動反向銜接程序，對公安機關的行政處罰決定進行核實后追究黨紀責任。

第三步，如果黨員的民事行為在《紀律處分條例》分則中沒有具體對應條款，也不構成行政違法，但需要追究黨紀責任的，可以適用《紀律處分條例》分則中的兜底條款。《紀律處分條例》第一百五十三條、第一百五十四條分別明確了黨員的言行應當遵守“公序良俗”和“社會公德”。如果黨員的行為違反了上述要求，黨組織應當依據民事行為的性質、影響范圍、造成后果等因素，結合黨員的主觀惡性等因素定性量紀，選擇適當的紀律處分種類。值得注意的是，為了確保黨紀責任追究的公正性，違反“公序良俗”和“社會公德\"的民事行為只有在以下情形下才能適用《紀律處分條例》的兜底條款：一是切實危害黨、國家和人民利益的；二是敗壞黨的形象的。例如，某黨員拍攝、窺視、竊聽他人的私密活動，侵害了他人的隱私權，按照《民法典》的相關規定，當然要承擔停正侵害、賠償損失等民事侵權責任。同時，該行為也屬于《紀律處分條例》第一百五十四條規定的嚴重違反社會公德的行為，敗壞了黨員群體作為先鋒隊的光輝形象，應當視情形給予警告直至開除黨籍處分。

黨紀與國法的銜接協調，本質上是通過規范體系的耦合創新，將中國共產黨的組織優勢轉化為治理效能。隨著國家監察體制改革不斷深化，“紀法銜接”問題已然成為中國特色社會主義法治實踐所面臨的重大課題。在建構紀法銜接基本框架的基礎上，未來還需對其中的銜接細節進行探討。例如不同類型案件中紀法“銜接時\"的確定、黨的紀律與國家法律“銜接面”的厘清、紀法案件證明標準的協調等諸多問題還有待深入研究。為此，應當以問題為導向，從程序與實體兩方面入手，疏通紀法銜接存在的各類制度瓶頸，以黨紀與國法協同推進強化法治反腐的規范力量。

注釋：

① 即《中華人民共和國監察法實施條例》第二十五條至第三十一條明確規定由監察機關管轄的101項罪名。② 對于上述應當由任免機關、單位給予開除處分的，如果不構成犯罪，則屬于“嚴重敗壞黨的形象”的行為。

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