檢察公益訴訟案件范圍立法問題研究

[中圖分類號]D925.1 [文獻標識碼]A [文章編號]1004-4175（2025）03-0108-07

一、問題的提出

自從黨的十八屆四中全會部署“探索建立檢察機關提起公益訴訟制度”，“檢察機關介人民事公益訴訟的數量和案件范圍皆呈迅速擴張趨勢”]。為將習近平法治思想在公益保護領域的原創性成果法制化，十四屆全國人大常委會將“檢察公益訴訟法（公益訴訟法，一并考慮）\"納入了本屆全國人大常委會的第一類立法規劃項目。這表明立法機關充分認識到健全公益訴訟制度的緊迫性，但尚未想好究竟是制定一部面向檢察機關、行政機關和社會組織三大公益訴訟主體的統一的“公益訴訟法”，還是先行制定一部僅面向檢察機關的“檢察公益訴訟法”。伴隨著2024年12月13日十四屆全國人民代表大會常務委員會第35次委員長會議原則通過、2025年4月18日第十四屆全國人民代表大會常務委員會第42次委員長會議修改的《全國人大常委會2025年度立法工作計劃》明確將“檢察公益訴訟法”

納入本年度初次審議的法律案，檢察公益訴訟法與公益訴訟法之爭已經落下帷幕。檢察公益訴訟立法首先需要明確檢察機關可以提起公益訴訟的案件范圍。中國法學會、全國人大監察和司法委員會、最高人民法院、最高人民檢察院在北京舉辦的“檢察公益訴訟立法專題研討會”2]以及最高人民檢察院第八檢察廳、檢察理論研究所在鄭州主辦的“檢察公益訴訟現代化與檢察公益訴訟立法研討會\"3均專門針對檢察公益訴訟案件范圍進行了深人研討，但未能就此達成基本共識。

在全國人大常委會即將初次審議檢察公益訴訟法草案的背景下，對檢察公益訴訟案件范圍進行探討無疑具有重大的現實意義和較高的理論價值。基于此，本文致力于深人思考以下問題：我國檢察公益訴訟的案件范圍現狀如何？我國檢察公益訴訟的案件范圍存在哪些問題？在我國即將制定的檢察公益訴訟法中，立法對公益訴訟案件范圍應如何規定、應采取哪一種模式？對所有這些問題都需要作出回應。

二、檢察公益訴訟案件范圍立法的現狀及問題

（一）檢察公益訴訟案件范圍立法的現狀

一是公益訴訟保護的案件范圍日益拓展。據不完全統計，當下法律中涉及公益訴訟的單行立法就有23部，盡管如此，由于《人民檢察院組織法》《檢察官法》《人民陪審員法》并不涉及公益訴訟案件范圍，為此涉及公益訴訟案件范圍的單行立法有20部。其中主要包括《消費者權益保護法》《環境保護法》《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》《民法典》《未成年人保護法》《無障礙環境建設法》《文物保護法》等。當下單行立法中規定的公益訴訟案件范圍在不斷拓展。2012年民事訴訟法修改時規定的公益訴訟案件范圍僅有2類，即污染環境、侵害眾多消費者合法權益。但是到了2017年對民事訴訟法和行政訴訟法再次修改時，民事公益訴訟的案件范圍并無變化，依然是環境公益訴訟和消費公益訴訟。行政公益訴訟的案件范圍卻直接規定為生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等4類。在最高人民檢察院的推動下，公益訴訟的案件范圍不斷拓展，至今已有15類。在2017年民事訴訟法、行政訴訟法規定的4類傳統的公益訴訟案件之外，又拓展了11類，即當下公益訴訟案件范圍已經拓展至‘ ?₄₊₁₁ ”類。當然，公益訴訟案件的范圍還將會進一步拓展，即將形成 4+N^′ 的格局：“從制度建立之初的生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓等4個法定領域，逐步拓展為 ?_4+N， 的履職格局。”[4]中國公益訴訟的案件范圍由2012年的2類增加至現在的15類，而且還將進一步拓展，更多的公益領域都將被納入公益訴訟保護范疇。

二是地方性法規也對公益訴訟案件范圍進行規定。在國家層面積極推動在單行立法中增加“公益訴訟”條款，不斷拓展公益訴訟案件范圍的同時，全國很多省份也在本區域內基于地方立法一人大常委會決定或決議的方式一積極拓展檢察公益訴訟的案件范圍①②。據不完全統計，全國已經有黑龍江、湖北、吉林、內蒙古、河南、山東、廣西、云南、湖南、新疆、浙江、寧夏、四川、江西、西藏等29個省、自治區、直轄市人大常委會出臺了《關于加強檢察機關公益訴訟工作的決定》（以下簡稱《決定》）。

在這些《決定》中對檢察公益訴訟的案件范圍也都進行了較為明確的規定。各省、自治區、直轄市基于地方性立法出臺關于支持檢察公益訴訟的做法具有積極的意義，既有助于推動地方黨委、政府高度重視檢察公益訴訟，也有助于在國家層面尚缺乏開展公益訴訟的立法依據時，由地方基于地方立法因地制宜地開展公益訴訟。

(二)檢祭公益訴訟案件范圍立法仔在的問題1.單行立法規定的公益訴訟案件范圍與地方立法規定的案件范圍并非一致。一是地方性立法中規定的某些公益訴訟案件種類遠早于國家單行立法的規定。到2019年，從國家單行立法規定來看，有關公益訴訟的案件范圍也僅有5類，即生態環境和資源保護、食品藥品安全、國有財產保護、國有土地使用權出讓、英雄烈士保護。但是此時在黑龍江、湖北、吉林、內蒙古、河南等11個省份出臺的支持檢察公益訴訟的地方性立法中，已經規定了諸如安全生產、文物和文化遺產保護、個人信息保護、進出口商品質量安全、互聯網侵害公益、產品質量安全、公共交通安全、教育、就業、網絡信息安全、金融等公益訴訟案件類型。這些公益訴訟案件類型在當時的國家單行法中根本不存在。直至今日，這些地方性立法中明確的部分公益訴訟案件范圍在國家立法中仍未予以規定，諸如進出口商品質量安全、公共交通安全、教育、就業、金融、網絡安全等。二是地方性立法中規定的公益訴訟案件范圍往往大于單行立法的規定。至今，國家單行立法中規定的公益訴訟案件也僅有15類。但是據上述對地方立法中規定的公益訴訟案件范圍的統計來看，不少省份出臺的地方性立法中規定的案件范圍已經遠遠超出了15類。諸如甘肅省除了規定傳統的4類案件之外，還積極拓展“安全生產、消防安全、交通安全、公共設施安全、公共衛生安全、個人信息安全，殘疾人、老年人、未成年人、婦女權益保護，網絡侵害、鄉村振興、扶貧攻堅，文物和文化遺產保護、紅色文化資源保護以及其他依法應當由檢察機關辦理的公益訴訟案件”，其拓展的案件就有15類，如果加上傳統的4類，就多達19類。不僅如此，這些地方性立法往往還使用了兜底性的規定，即“以及其他依法應當由檢察機關辦理的公益訴訟案件”。這一規定可以讓地方檢察機關基于實際情況繼續拓展公益訴訟案件范圍。地方性立法中規定的公

益訴訟案件種類及其范圍遠遠超出了國家單行立法規定，國家單行法律規定的公益訴訟案件范圍與地方性法規規定的案件范圍之間存在明顯的沖突與錯位。

2.民事公益訴訟案件范圍與行政公益訴訟案件范圍不一致。2012年民事訴訟法修改時確立的公益訴訟案件僅有2類，到2017年民事訴訟法和行政訴訟法再次修改時增加至4類。需要指出的是，在2017年，民事公益訴訟案件范圍并無變化，還是2類，但是行政公益訴訟案件范圍卻僅包括4類，即行政公益訴訟案件范圍大于民事公益訴訟案件范圍。但是從2017年民事訴訟法和行政訴訟法明確規定檢察機關可以提起公益訴訟之日起，在最高檢的不懈努力和積極推動下，公益訴訟的案件范圍不斷拓展。目前在20部單行立法中規定了公益訴訟案件范圍。在這20部單行立法中，公益訴訟的案件范圍拓展至 ?₄₊₁₁? ”，即在2017年的基礎上又拓展了11類。但是基于對這15類公益訴訟案件的細致分析發現，在這些單行法規定的公益訴訟案件范圍中，允許提起民事公益訴訟案件范圍又與允許提起行政公益訴訟案件范圍并非一致(5。總體而言，允許提起民事公益訴訟的案件范圍要大于行政公益訴訟的案件范圍。從立法規定來看，目前有11部法律中規定僅允許提起民事公益訴訟，分別為《消費者權益保護法》《環境保護法》《民事訴訟法》《英雄烈士保護法》《民法典》《長江保護法》《個人信息保護法》《反壟斷法》《黃河保護法》《未成年人保護法》③等，這些法律并不允許提起行政公益訴訟。當然有的單行立法是明確規定僅能提起民事公益訴訟，也有不少是從該法律規定的公益訴訟訴訟請求來看，僅允許提起民事公益訴訟。單行立法規定僅允許提起民事公益訴訟的案件范圍多于行政公益訴訟的立法現實恰恰與公益訴訟的司法實踐相悖。“實踐中，檢察公益訴訟起訴案件占到全部公益訴訟起訴案件總數的 95% 以上，行政公益訴訟案件占到檢察公益訴訟案件總數的 90% 左右。\"4從公益訴訟司法實踐來看，提起行政公益訴訟的案件數量最多。從這一走向而言，單行立法更應當允許提起行政公益訴訟，但是立法卻偏偏與中國司法實踐中行政公益訴訟為主的走向相悖。這些立法允許提起民事公益訴訟的案件范圍遠多于行政公益訴訟。質言之，從規定公益訴訟案件范圍的單行立法來看，允許提起民事公益訴訟與允許提起行政公益訴訟的案件范圍開非一致，二者存在一定的差異與錯位。

3.檢察機關提起的公益訴訟案件范圍與其他主體提起公益訴訟的案件范圍不一致。由現有立法規定來看，允許提起公益訴訟的主體有3類，即檢察機關、社會組織和行政機關，但是社會組織、行政機關僅能提起民事公益訴訟，無權提起行政公益訴訟。即便如此，從允許提起民事公益訴訟案件范圍來看，檢察機關提起的民事公益訴訟案件的范圍遠比社會組織、行政機關寬的多。從《海洋環境保護法》第114條，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》《最高人民法院關于審理生態環境損害賠償案件的若干規定》來看，行政機關可以提起公益訴訟的案件范圍僅限于環境污染和生態破壞類，無法提起其他類型的案件。由2012年民事訴訟法修改規定來看，社會組織可以提起的公益訴訟案件范圍僅限于污染環境、侵害眾多消費者合法權益2類案件。2017年對民事訴訟法進行修改時，民事公益訴訟的案件范圍并無變化，依然是這2類。之后盡管公益訴訟案件范圍不斷拓展，國家法律中又規定了11類案件可以提起公益訴訟，但是其中更多是允許檢察機關提起，允許社會組織提起的公益訴訟僅為2021年頒布的《個人信息保護法》第70條所規定的個人信息保護公益訴訟，除此之外其他法律新拓展的公益訴訟案件并不允許社會組織提起。由此梳理發現，盡管當下允許提起公益訴訟的案件范圍不斷拓展，但是允許社會組織提起的公益訴訟案件僅限于3類，即消費公益訴訟、環境公益訴訟、個人信息保護公益訴訟。質言之，檢察機關提起公益訴訟的案件范圍遠大于行政機關和社會組織提起的公益訴訟案件范圍。更為甚者，全國28個省份基于地方立法拓展的公益訴訟案件范圍，全部是在拓展檢察機關提起公益訴訟的案件范圍，而非是允許社會組織、行政機關提起公益訴訟的案件范圍。

4.各單行法對公益訴訟案件范圍的表述不一。當下國家法律已經規定了15個公益訴訟案件類型，但是不同的單行法中在規定同一公益訴訟案件類型時，在表述和措辭上并非一致，呈現出一定程度的混亂。基于對消費公益訴訟有關法律規定的統計發現，各單行法在措辭和表述上并非一致。諸如2012年修改民事訴訟法時對消費公益訴訟的表述為“侵害眾多消費者合法權益”；2014年修改消費者權益保護法時表述為“侵害眾多消費者合法權益”；2017年對民事訴訟法再次修改時又表述為“侵害眾多消費者合法權益、食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益”；而2017年修改行政訴訟法時則表述為“食品藥品安全”，等等。不僅不同的法律對于消費公益訴訟的表述和措辭不同，甚至同一法律不同的條款中對此的表述也不同。最為突出的即為在2017年對民事訴訟法修改時，第一款為“侵害眾多消費者合法權益”，但是其第二款卻為“食品藥品安全領域侵害眾多消費者合法權益”。上述問題不僅僅存在于消費民事公益訴訟中，在環境公益訴訟中也相當凸顯，對環境公益訴訟表述的混亂程度更甚之。

諸如在2012年修改的民事訴訟法中表述為“污染環境”；在2014年修改的環境保護法中表述為“污染環境、破壞生態”；而在2017年修改的民事訴訟法中卻又表述為“污染環境、破壞生態環境和資源保護”；在2017年修改的行政訴訟法中卻表述為“生態環境和資源保護”；在2021年頒布的民法典中又表述為“生態環境損害”；但是在2023年頒布的黃河保護法中卻又表述為“破壞自然資源和生態、污染環境”。基于此發現，關于環境公益訴訟在不同法律中的表述不盡相同，甚至在同一法律的不同條款中的表述也存在差異。對于同一類公益訴訟，竟然在不同的法律中甚至在同一法律不同條款中的表述不盡相同，這難免會讓人們對這些法律規定的允許提起該類公益訴訟的內涵和外延是否一致存在嚴重懷疑，而且這種不同的表述也會給司法實踐中提起公益訴訟的主體造成一定的困擾。

三、檢察公益訴訟案件范圍立法的完善路徑

既然我國已經正式啟動了檢察公益訴訟法立法的程序，那么在該部法律中應明確公益訴訟案件的范圍，尤其應對各單行法與地方性法規規定的各公益訴訟案件范圍不一致、各主體提起的案件范圍不一致以及在各單行法中對同一公益訴訟案件的表述混亂等問題，在本次立法中應予以統一規范，避免再出現相互矛盾和不一致。

（一）解決單行法規定的公益訴訟案件范圍與地方性法規規定的案件范圍不一致問題。由上述可知，我國法律中規定的公益訴訟案件范圍與地方立法中規定的公益訴訟案件范圍并非一致。盡管各地基于地方性立法拓展公益訴訟案件范圍的出發點和初衷具有正當性，有助于在本地域內更便利地開展公益訴訟，而且還可以在一定程度上倒逼國家基于立法積極拓展公益訴訟案件范圍。但是這一做法也遭到學者的批評。針對地方性法規大舉擴展檢察公益訴訟案件范圍的現象，有學者側面指出“從規范層面分析，公益訴訟制度作為一項新增訴訟制度，應當遵循法律保留原則，即公益訴訟案件范圍的拓展僅有兩種途徑：一是通過制定單行法或修改單行法的方式實現拓展；二是由有權主體對行政訴訟法和民事訴訟法中‘等'字進行解釋。地方人大出臺的決定只能在有權主體作出的解釋范圍內進行具體規定，而不能突破解釋的范圍。\"7即認為地方性法規無權隨意拓展檢察公益訴訟案件范圍。更有學者明確指出地方性法規中隨意拓展檢察公益訴訟案件范圍的做法違法，“地方人大常委會無權在該決定中直接擴大檢察行政公益訴訟案件范圍”“地方人大常委會欲行使其重大事項決定權加強檢察機關公益訴訟工作，至多只能采取探索式拓展的方式，為檢察行政公益訴訟案件范圍的拓展提供方向和建議，但無權決定將某些案件納入公益訴訟案件范圍之內，法院也無義務受理檢察院據此而提起的行政公益訴訟案件。”8姑且不論地方性法規隨意擴張檢察公益訴訟案件范圍是否合法，這種隨意性擴張的做法導致與單行法規定之間的沖突和張力，在本次立法中確實需要予以規制。針對此，筆者認為，在本次立法中應將地方立法中所規定的新領域案件中實踐效果較好、條件成熟的，直接上升至法律高度納入本次立法中；對于實踐效果不佳、條件并不成熟并未納入本次立法中的案件類型，原則上不再允許地方各級檢察機關基于地方立法的規定再探索。對于確有必要探索的，各地檢察機關必須報最高人民檢察院，由最高檢統一部署實施。

（二）解決民事公益訴訟案件范圍與行政公益訴訟案件范圍不一致的問題。由前述可知，當下中國單行立法中民事公益訴訟案件范圍反倒大于行政公益訴訟案件范圍，甚至有些案件僅允許提起民事公益訴訟而不允許提起行政公益訴訟，這樣的立法設計和安排會引發一系列不良后果，諸如導致與公益訴訟司法實踐走向以及檢察公益訴訟制度設計的初衷相悖、會嚴重制約公益訴訟的積極探索、會弱化檢察公益訴訟的法律監督屬性，甚至會讓行政公益訴訟缺乏應有的實體法依據等問題[5。這樣的立法安排顯然不利于全方位、多渠道地保護國家利益和社會公共利益，無疑需要予以矯正和改變。檢察機關并非行政機關也非社會組織，既然允許其對某一類案件提起公益訴訟就應允許其既可以提起民事公益訴訟也可以提起行政公益訴訟，不能僅允許提起民事公益訴訟，也不能僅允許提起行政公益訴訟。在本次檢察公益訴訟立法之際，應當對這一做法予以改變，即但凡可以提起公益訴訟的領域，既允許提起行政公益訴訟，也允許提起民事公益訴訟。即民事公益訴訟和行政公益訴訟二者的案件范圍應當保持一致。

（三)解決檢察機關提起的公益訴訟案件范圍與其他主體可提起的案件范圍不一致問題。就當下中國提起公益訴訟的主體而言，主要有檢察機關、行政機關和社會組織三類。但是由前述可知，三者可以提起公益訴訟的案件范圍并非完全一致。就行政機關而言，目前僅允許相關行政機關提起環境公益訴訟案件；就社會組織而言，目前僅允許提起環境公益訴訟、消費公益訴訟和個人信息保護公益訴訟3類案件。就行政機關而言，其本身就具有行政監管職責，如果由于其監管不到位，其完全可以對這些被監管對象采取相應的行政處罰措施，而且行政處罰手段效率更高、速度更快。讓行政機關起訴被監管對象，似乎法理上說不通，筆者也較為反對由行政機關提起公益訴訟。為此，未來中國對于行政機關提起的公益訴訟原則上不應擴張，甚至直接取消行政機關提起的公益訴訟。至于社會組織，截止到2022年在我國已登記的社會組織就有90萬個，面對如此龐大的社會組織，法律允許其提起公益訴訟的案件僅有3類，社會組織提起公益訴訟的案件范圍與社會組織的龐大數量極不對稱。基于此，筆者建議在未來公益訴訟立法中，應解決社會組織允許提起公益訴訟案件范圍與檢察公益訴訟案件范圍不平衡的問題，也應適度擴張社會組織提起公益訴訟的案件范圍，在某一領域如果存在條件成熟的社會組織，也應允許其提起公益訴訟，直至社會組織能夠提起的公益訴訟案件范圍與檢察機關可提起的案件范圍基本一致。比如，盡管“檢察機關提起行政公益訴訟的權力是對憲法所確立的法律監督機關職責的落實”10]，但通說認為立法機關應當賦予社會組織提起生態環境行政公益訴訟的訴權，而且社會組織與檢察機關提起生態環境行政公益訴訟的案件范圍完全相同[1]

（四）解決各單行法中對公益訴訟案件范圍表述不一致的問題。由上述看到，當下我國有關公益訴訟的單行立法已經有20余部，其中直接規定了公益訴訟案件范圍的法律也有20部，但是這些法律中對于某些公益訴訟案件范圍的表述并非一致，這一點在消費公益訴訟和環境公益訴訟上表現得最為突出。從應然意義上講，無論是制定新的法律或者修改原有法律，都是由全國人大或者其常委會進行的。既然是同一部門制定或者修改法律，在某一法律術語上本不應出現稱謂不一致的問題，但是現實卻恰恰如此。這一狀況，無疑會讓人們對法律的嚴謹性以及法律中規定的公益訴訟案件范圍是否相同等問題產生一定的質疑。為了避免再出現這樣的問題，筆者建議在即將制定的檢察公益訴訟法中要統一各類檢察公益訴訟案件范圍的稱謂和表述，不充許再出現不同的法律對同一類公益訴訟的稱謂并非一致，更不允許同一法律的不同條款在稱謂上相互矛盾的現象。

四、檢察公益訴訟案件范圍的立法模式

檢察公益訴訟立法已經進人正式的立法程序，在這一背景下，有一個不能回避的問題是，檢察公益訴訟法中是否規定公益訴訟的案件范圍？以及如何規定公益訴訟的案件范圍？就前者而言，既然要制定一部專門的檢察公益訴訟法，無疑應對檢察公益訴訟的案件范圍予以明確，如果不對其案件范圍予以明確，當事人又如何知悉檢察公益訴訟法調整的案件有哪些？由此引發的進一步的問題在于，在檢察公益訴訟法中應如何明確公益訴訟的案件范圍？進言之，在立法中應采取何種模式明確公益訴訟的案件范圍？

至于案件范圍的立法模式，有學者指出不外乎三種，即概括式、列舉式和混合式[12]。就公益訴訟案件范圍的立法模式而言，也概莫能外。即在本次立法中對公益訴訟案件范圍的立法模式也應為概括式、列舉式和混合式三種。檢察公益訴訟法調整的對象為社會公共利益，如果在立法中能夠對何謂社會公共利益予以明確界定的話，也就無需再對公益訴訟案件范圍予以明確。但問題在于，當下理論界或實務界能對社會公共利益予以準確界定嗎？

對于何謂國冢利益一般郁能夠埋解且能夠予以界定，但是至于何謂社會公共利益，當下并不能準確界定。公益訴訟為維護公共利益而生，從理論上而言，所有涉及公共利益的案件都可納入公益訴訟的范圍，但訴訟本身的功能是有限的，公益訴訟與私益訴訟之間也應當存在區分，所以其必然也存在范圍問題，這個范圍的核心就是公共利益。也即只要能對公共利益進行界定，我們就可以劃定公益與私益的界限。但遺憾的是，公共利益作為一個不確定的法律概念，從憲法到相關單行法，涉及公共利益的規定非常多，但尚未有哪一部立法能夠真正實現對公共利益的準確界定。所以，通過識別或者界定公共利益的方式去框定檢察公益訴訟的范圍，目前而言是無法實現的。”7既然我們無法對公共利益作出準確界定，那么基于概括式立法模式對公益訴訟的案件范圍予以界定顯然不具有現實性。那么能否基于列舉式模式對公益訴訟的案件范圍予以列舉呢？因為當下中國公益訴訟的案件范圍并非固定，如果在本次立法中僅對現行單行法律中規定的公益訴訟案件范圍予以列舉，如果未來拓展了公益訴訟案件范圍又該如何處理呢？顯然僅僅依據列舉式模式并不能徹底解決未來案件范圍的繼續拓展問題。為此，本次立法僅能采取混合式。有學者明確指出“在訴訟制度上，應當采取概括肯定加列舉否定的立法模式，即先用概括的方式對案件范圍作原則性規定，接下來，明確以否定方式列舉不屬于案件范圍的事項，否定列舉必須盡量窮盡當時社會的各個方面，不得保留‘等'之類的兜底表述。”[12]該學者認為公益訴訟案件范圍僅能采取“概括 + 否定”的立法模式，反對使用“等\"字的兜底模式。這一觀點有其合理性，不失為一理想的立法模式。但是該模式徹底杜絕了公益訴訟案件范圍的拓展，讓公益訴訟的案件范圍僅能限于所列舉的案件，這樣的模式并不科學。更何況兩大法系其他國家，諸如巴西、印度也有這樣的做法。巴西不僅在法律中規定了8類案件可以提起公益訴訟，同時還規定“任何其他的擴散性或集合性利益”[13]525這一兜底性案件范圍表述。印度不僅明確了有6類案件可以提起公益訴訟，同時也使用了“其他關涉‘重大公共利益事項'的領域”[14]494-495的表述作為兜底性規定。為了讓本次立法對公益訴訟案件范圍的規定具有開放性，為未來公益訴訟案件范圍的繼續拓展留下空間，筆者認為應當采取“概括兜底 + 重點列舉 + 反面排除\"的立法模式。

具體言之，首先在立法中將現行單行法律中規定的公益訴訟案件范圍以及地方立法中規定的可以直接上升至立法高度的案件在本次立法中逐一加以列舉，這樣方便人們了解和明晰當下的公益訴訟案件范圍具體有哪些。其次，為了便于未來再拓展公益訴訟案件范圍，應該在本次立法中留下一定的空間，即應用“等\"字作為兜底性規定。盡管有這一兜底性規定，但也不能無限拓展和擴張，公益訴訟的案件范圍必須有一定的限度。最后，盡管不能對社會公共利益進行準確界定[15]，但是公益訴訟的案件范圍也應當有一定的邊界。為了防止基層檢察機關過度拓展公益訴訟案件范圍，把并非涉及公共利益或者并不能開展公益訴訟的領域也納入公益訴訟案件范圍，也應對不屬于公益訴訟的案件范圍做一列舉，基于“否定”方式從反面對公益訴訟的案件范圍予以明確和界定。這方面巴西的做法值得借鑒，巴西在《公共民事訴訟法》第1條“獨立款”中也對不充許提起公益訴訟的案件范圍進行了列舉，即“公共民事訴訟不適用于涉及稅收、社會保障捐款、政府強制性解聘基金或者其他具有福利機構性質的且其受益人可以個別地予以確定的基金方面的請求。\"[12]

五、結語

伴隨著檢察公益訴訟成為我國檢察權制度不斷發展完善的趨勢之一[16]，十四屆全國人大常委會立法規劃中已經將檢察公益訴訟法作為一類且在本屆任期中必須完成的立法項目，那么在該部立法中應當對當下法律有關公益訴訟案件范圍的規定較為混亂且表述不一等問題予以規范，并且對公益訴訟的案件范圍作專章規定，用若干個條文對此進行詳細規定。既然當下理論界及實務界無法對公益訴訟調整的對象一社會公共利益予以明確界定，那么本次立法可以采取“概括兜底 + 重點列舉 + 反面排除”的模式對公益訴訟的案件范圍予以規定。基于這樣的思路，筆者認為，檢察公益訴訟法可以從以下三方面對檢察公益訴訟案件范圍作出規定。首先，對檢察公益訴訟案件范圍作出以下概括性規定：“人民檢察院在履行職責中發現負有監督管理職責的行政機關違法行使職權或者不作為，國家利益或者社會公共利益因此受到侵害的，有權依照本法提起行政公益訴訟。人民檢察院在履行職責中發現公民、法人或者其他組織的違法行為侵害國家利益或者社會公共利益的，有權依照本法提起民事公益訴訟。\"其次，從正面要求檢察機關重點在以下領域內提起公益訴訟：(1)破壞生態環境和自然資源的；(2)食品藥品安全等領域侵害眾多不特定消費者合法權益的；(3)侵害國有財產的；（4）破壞國有土地使用權出讓秩序的；(5)侵害英雄烈士等姓名、肖像、名譽、榮譽的；(6)危害安全生產、公共衛生等公共安全的；（7)侵害眾多不特定個人信息權益的；(8)壟斷、不正當競爭等破壞市場公平競爭秩序的；(9)侵害國防和軍事利益的；(10)侵害軍人、未成年人、婦女、殘疾人、老年人等特定群體合法權益的；(11)破壞文物和文化遺產的；(12)其他法律規定的公益訴訟領域。最后，從反面明確禁止檢察機關對以下行為提起公益訴訟：（1)國防、外交等國家行為；(2)制定行政法規和規章的行為；(3)行政終局裁決行為；(4)突發事件應急處置行為；(5)被其他法律明確禁止提起公益訴訟的行為。

注釋：

① 由統計的省份來看，都是基于地方立法形式支持檢察機關開展公益訴訟工作，且都是在拓展檢察公益訴訟的案件范圍，而并沒有拓展社會組織和行政機關的公益訴訟案件范圍。

② 最高人民檢察院黨組書記、檢察長應勇指出：“27個省級黨委、政府出臺支持公益訴訟檢察工作的意見，29個省級人大常委會出臺加強公益訴訟檢察工作的決定。”應勇：《以習近平法治思想為指引加快推進檢察公益訴訟立法》，《學習時報》2023年10月20日第1版。

③ 筆者在《公益訴訟授權單行立法的“民事化”及其消解》一文的統計中因為其規定的公益訴訟條款是否僅允許提起民事公益訴訟有一定爭議，為此當初并未將其歸入僅允許提起民事公益訴訟的立法范疇。但是從該條規定的實際內容來看，這一規定就是僅允許提起民事公益訴訟。為此，在本文中筆者又將其納入到僅允許提起民事公益訴訟案件范圍之內。參見張嘉軍：《公益訴訟授權單行立法的\"民事化”及其消解》，《國家檢察官學院學報》2023年第3期。

④ 中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《生態環境損害賠償制度改革方案》2017年12月發布。

⑤ 鑒于當下中國，有些社會組織并未完全成長為肩負維護國家利益和社會公共利益的主體，其在提起公益訴訟的動力、財力和能力等方面與檢察機關存在很大距離，可以考慮由檢察機關多支持社會組織提起公益訴訟，但是這并不影響其可以提起公益訴訟的案件范圍。

⑥ 相關觀點，參見劉旺洪、卞京海：《我國憲法生態環境條款的規范闡釋》，《南通大學學報（社會科學版）》2024年第2期。

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