環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的功能性限制適用

引言

2021年，中共中央印發的《法治中國建設規劃(2020—2025年）》強調“建立民事公益訴訟懲罰性賠償制度”，標志著國內環境民事公益訴訟制度適用懲罰性賠償已經是當下法治建設的重點之一。[1]2022年，《最高人民法院關于審理生態環境侵權糾紛案件適用懲罰性賠償的解釋》(以下簡稱《解釋》回應《中華人民共和國民法典》(以下簡稱《民法典》)規定，認為“環境公益侵權”可適用懲罰性賠償并規范了應用方法，為合理適用提供了法律依據。當前，國內學術界多從懲罰性賠償是否適用于環境民事公益訴訟角度探討二者關聯性。但環境民事公益訴訟重心是生態環境修復保護，適用懲罰性賠償制度時更應關注其補償環境損失功能，限制懲罰侵權人功能。

一、環境民事公益訴訟中懲罰性賠償的功能界定

我國《民法典》侵權責任編涵蓋有私益侵權（如知識產權、產品侵權)與公益侵權（如環境侵權)兩部分。目前，在一般私益侵權案件中，懲罰性賠償多以懲罰侵權人為功能基準。而在環境侵權相關案件中，尤其是在環境民事公益訴訟這類公益侵權領域中適用懲罰性賠償，如果一味強調懲罰侵權人的功能將會嚴重偏離環境民事公益訴訟原本的目的，實際不利于生態環境的修復，難以達到彌補環境損失的目的。

(一)懲罰侵權人的功能

懲罰性賠償制度具有懲罰嚴重過錯的功能，即通過懲罰性賠償制度去遏制侵權不法行為，不僅僅是針對單一案件的不法侵權人本人，更要遏制這一類不法行為的發生。這種強調懲罰性賠償的懲罰功能是帶有明顯的公法意義上為維護公共利益對加害人進行法律懲戒的法律制度。而在環境侵權中，懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中，懲罰侵權人的功能主要是從經濟處罰和制度威懾兩方面進行。

1.經濟處罰的遏制力。在環境民事公益訴訟中，被告人多是各類民營企業，對其適用懲罰性賠償所能起到的重要作用之一便是能夠對這些企業進行經濟處罰，在經濟層面上遏制住這些企業的侵權行為。《解釋》第11條中明確當侵權人因財產不足以支付懲罰性賠償在內的民事責任、行政責任以及刑事責任的，應優先用于承擔民事責任。本條也是呼應《民法典》第187條民事責任優先的規定，司法解釋將這一規定強化，以突顯懲罰性賠償在經濟上遏制侵權人的作用。從如今《民法典》侵權責任編在環境侵權中適用懲罰性賠償制度的視角來看，環境民事公益訴訟可以將最終的賠償裁決分為懲罰性賠償和補償性賠償兩種，適用懲罰性賠償制度可以更為清晰地強化其背后經濟處罰的目的。

2.懲罰制度的威懾力。威懾的作用力一般是通過賠償罰金的形式具現化于司法實踐當中，但如果從其警示威懾自的出發，這一威懾力也可以通過其他形式發揮作用。懲罰性賠償的賠償罰金實際帶有額外處罰性質，并不一定直接投人到生態環境損害修復中，而是會通過其他形式警示、告誡潛在的侵權損害人，以達到實際的威懾作用。如果是從制度層面看這一威懾力，懲罰性賠償的威懾力正如《民法典》侵權責任編第1232條以及《解釋》第1條，都在強調環境損害準確適用懲罰性賠償的合理性，以此配合《中華人民共和國環境保護法》《中華人民共和國民事訴訟法》以及各類司法解釋在制度上完善了懲罰性賠償制度的適用，從制度體系的層面就起到了威懾侵權人的效果。

(二)補償環境損失的功能

在一般侵權責任中適用最多的就是賠償、補償受損害方的損失，包括精神損害賠償、人身損害賠償以及財產損害賠償，這些補償性賠償的措施主要作用在于補償被侵權人一方的實際損失。在環境民事公益訴訟中，補償性賠償則主要涵蓋生態環境實際損害的補償、生態環境恢復原狀期間所需要的功能損失費用、鑒定以及檢驗支出的費用和其他相關合理費用的支出。通過補償性賠償可以基本補償部分損害后果較輕的侵權損害事件，能夠實現環境民事公益訴訟所期望達到的生態修復狀態。然而，司法實踐中存在諸多復雜的環境侵權案例，如果只對這些案件泛用補償性賠償措施是無法達到修復生態環境、彌補侵權損失的目的。而懲罰性賠償可以發揮其補償功能介人其中，跨越一般的補償性賠償的范疇以補正補償性賠償在復雜案件中的缺陷。

懲罰性賠償正是因其帶有的懲罰性質而區別于這類補償性賠償，正如我國法律對懲罰性賠償一般定義為一種“額外賠償”。按照這樣的定義來看，懲罰性賠償于補償性賠償之間是截然不同的兩個概念，但如果從功能定位的角度來解析懲罰性賠償則會發現懲罰性賠償也可以填補受害人的損失。懲罰性賠償本身就同時涉及公法和私法兩個層面，在公法領域中主要發揮其懲罰性的功能，而涉及私法層面，懲罰性賠償也可以體現其彌補被侵權人實際損失的作用。公益訴訟適用懲罰性賠償制度就是將一個私益侵權領域的概念介入到了公益侵權領域當中，其本身所帶有的處理私益侵權糾紛的屬性并不會就此消失。相反，由于環境民事公益訴訟是兼具有私益侵權屬性和公益侵權糾紛，在這一訴訟中適用懲罰性賠償可以起到強化補償性賠償的作用。

正如前文所提到的，環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償不只是單純地在賠償環境損失，其實質對一般性補償制度進行了強化與補正。懲罰性賠償的補償功能實際跨越一般補償性賠償所達到的效果有：（1）額外資金彌補補償性賠償所不能完全涵蓋的部分環境損害。（2）遏制潛在的侵權行為，避免重復發生類似重大的生態環境侵權案件。(3)針對環境長期損害的修補作用，彌補環境功能性減退所造成的一

系列關聯性的后果。

二、懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中濫用懲罰功能的弊端

在環境民事公益訴訟中放任甚至于濫用懲罰性賠償制度的懲罰功能，不僅不能達到解決環境侵權問題的作用，還會破壞公益訴訟所要構建的各方面的法律制度體系。具體可以從公益訴訟與私益訴訟的對比、訴訟主體的屬性以及法律責任堆疊三個角度分析其中的弊端。

（一)公益訴訟過度適用懲罰功能的危害高于私益訴訟

關于懲罰性賠償制度的適用，在當下《民法典》侵權責任編中規定的多是一些原則性規定或框架性規定，缺乏具體的規則適用指引，這就極容易造成同案異判或是恣意裁判的現象出現，從而進一步加重侵權人的負擔。[2現行的各項司法解釋，也只是進一步肯定了《民法典》中的各項規定并且明確環境侵權與懲罰性賠償的關系，并沒有實際確切地規范懲罰性賠償的適用，尤其沒有根據功能性去區分懲罰性賠償制度在不同侵權責任中的應用。在公益訴訟中過度適用懲罰性賠償的懲罰功能會比在私益訴訟中更容易產生危害后果。原因就在于懲罰性賠償的懲罰功能不可避免地會讓適用懲罰性賠償存在懲戒侵權方的目的。過度適用懲罰性賠償也就不可避免地會將其懲罰功能在司法實踐中擴大應用，從而會使得其補償性賠償的作用受到極大的沖擊。尤其是在環境侵權領域中，由于環境侵權兼具有公益和私益的特性，過度適用懲罰性賠償的懲罰功能也就意味著許多原本只侵犯到私益領域的環境侵權行為會被認定成公益訴訟適用懲罰性賠償的案件去進行訴訟裁決，從而會出現明顯不公于侵權人一方的判決。

環境民事公益訴訟與環境民事私益訴訟從目的角度上看就是截然不同的存在，公益訴訟毫無疑問是要著重保護公共利益，這就意味著懲罰性賠償這種私益懲戒手段只能用來輔助實現這一目的，而不能作為通常手段過度應用在環境公益訴訟中。如果過度強調通過懲罰手段去保護公共利益，最終就會在公眾心中留下“司法機關借保護生態環境公益之名行制裁當事人之實\"這一印象，引發不良效果，[3]并最終出現私法領域下濫用公法性質規則沖擊公私法界限的危害后果。

(二)公益訴訟過度適用懲罰功能容易造成檢察機關主體屬性失調

目前，提起環境民事公益訴訟的主體主要還是檢察機關。檢察機關在日常的生活中作為法律監督者的角色活躍于法律領域，然而，在環境民事公益訴訟中其又需要扮演一般意義下的公益訴訟主體，這顯然代表了兩種不同的屬性。一方屬性要求檢察機關在環境民事公益訴訟中表現出傾向性以促進以法律訴訟方式來保護生態環境；另一方屬性則要求檢察機關應當繼續扮演監督者的角色以維護法律的公平公正。

懲罰性賠償本身具有強烈的私益保護屬性，顯然是需要民事訴訟主體帶有傾向性去應用的制度。這就導致了檢察機關在公益訴訟中適用懲罰性賠償是帶著擴張性的意圖去適用其懲罰功能，并將進一步促使檢察機關在訴訟過程中拋棄其法律監督者的屬性，更凸顯其作為民事公益訴訟主體的傾向性。檢察機關還兼具有代表國家依法行使檢察權、追究犯罪人刑事責任和提起公訴的職責。通常，人們對于檢察機關的認知正是這些職責屬性，并且檢察機關在通常的法律事務中也往往以這些屬性示人，這都將進一步促使檢察機關的主體屬性失調，更使其嚴重偏離上層制度設計的初衷。

《中華人民共和國刑法》在修訂過程中逐漸完善了關于生態環境破壞的相關罪名，涵蓋了多種環境污染類的犯罪行為。自這些罪名出臺以后，檢察機關也開始注重以刑事訴訟來保護生態環境，維護環境公共利益。環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償與一般性的刑事訴訟具有一定的相似性，包括都帶有懲戒犯罪（侵權)人的屬性、都是以強制手段維護權益以及都具備遏制犯罪(侵權)行為的作用等。如果過分放大這一懲罰性的功能就會導致民事公益訴訟的性質改變。

（三）公益訴訟過度適用懲罰功能致使法律責任堆疊

侵權行為很多時候會同時涉及民事侵權、行政違法甚至是刑事犯罪這些不同的法律領域，生態環境侵權也不例外。在這一過程中，如果侵權行為人的行為確實涉獵到這些不同的領域，就十分容易出現法律責任的堆疊，出現“一事數罰”的情況。而如果在民事訴訟中被侵權人又主張以懲罰性賠償制度進一步懲戒侵權人的行為，則有可能出現侵權人受到過重譴責的情況。以環境侵權行為為例，如果行為人的侵權行為同時涉及刑事犯罪與行政違法的領域，那么侵權人將可能受到包括懲罰性賠償金在內的四項金錢處罰，這將極大地增加侵權人的負擔。

一般情況下，行為主體承擔的侵權責任應當與其所造成的損害相當，損害越大就應當承擔越大的責任。但是，承擔責任不代表不保護侵權人的利益，如果不去限制對于侵權人的懲罰，那只會脫離設立法律條文時的基本目的，并最終損害到侵權一方的合法利益。并且，懲罰性賠償制度在侵權人的侵權行為涉及多個法律層面的情況時也會更容易造成法律責任的疊加，對侵權人造成難以彌補的損害。最高人民法院公布的指導性案例215號：昆明閩某紙業有限責任公司等污染環境刑事附帶民事公益訴訟案這樣混合賠償的案例極容易出現重復評價的情況，[4而且伴隨著懲罰性賠償制度在環境民事公益訴訟中的擴張趨勢加劇，未來針對侵權行為人的行為同時構成民事違法和刑事違法時極容易出現懲罰性賠償的相關判決，這將會進一步加劇這種法律責任簡單堆疊的情況。因而，有學者認為：在判定是否適用懲罰性賠償時，應當科學安置補償性賠償、懲罰性損害賠償、行政罰款以及罰金這些制度的關系，防止侵權人承受難以承擔的責任。[5]

三、完全賠償原則指導下懲罰性賠償補償功能的實施構建

完全賠償原則是一項被廣泛應用于合同相關法律制度構建當中的制度原則，其根本目的在于全面、充分地保護當事人的合法權益。侵權責任領域的賠償制度也有著完全賠償原則的特征，即削弱侵權賠償金的懲罰性質，同時增強其補償性質。在這一原則的指引下，環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度可以更好地限制適用懲罰性賠償的懲罰功能，促進懲罰性賠償制度具體應用于環境侵權損害中，實現懲罰性賠償制度運用適度而不過度。

（一)以補償為主、懲罰為輔的功能定位

以補償為主、懲罰為輔的功能定位在包括侵權損害賠償、消費者權益保護等多個法律領域中都有體現。其核心意義在于能夠確保對受害者的實際損失進行補償，使其受到的損害能夠確實地恢復到受損前的狀態，同時不過分強調對于侵權方的懲罰，只將針對侵權人的處罰作為一種輔助功能，以避免在特殊情況下造成侵權方承擔過重的責任。本文中這一功能定位是針對懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的實際適用所提出的一種制度功能定位。

從法理的角度上來說，懲罰性賠償與補償性賠償之間存在本質的差別，強化補償性賠償應當在補償性賠償的范圍以內不斷進行完善。但是，考慮到法律保護生態環境損害侵權的特殊性，懲罰性賠償完全可以在補償性賠償無法填補生態環境損害時發揮作用。生態環境損害的具體標準現在可以運用環境價值評估的方法具體地確定減損的生態環境價值，并且對其進行轉化成相應的經濟損失，再經由法院的判決轉化成侵權人所應承擔的一系列賠償金。這一系列措施看似能夠彌補生態環境損害的實際損失，然而實際情況卻不甚理想。由于生態環境損害往往伴有著長期性、復雜性的特點，生態環境的實際損害是難以正確評估的，并且許多生態環境損害是無法逆轉的，例如捕殺瀕危滅絕的動物、核污染等。一般性的補償性賠償在此時就喪失了穩定填補生態環境損害的作用，而適用懲罰性賠償則可以維持補償性賠償的穩定性，對補償性賠償所不能涉及的價值層面進行填補、強化。

在我國現行的法律體系下，制度應當與社會的實際需求相關聯。在這一法律環境下，懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的適用應當慎之又慎。正如上文提到的，懲罰性賠償是具有補償和懲罰雙功能定位的制度，在環境侵權領域必然會發揮一定的懲罰功能，因而在適用懲罰性賠償的過程中應當盡可能維持其補償的功能，限制其懲罰功能的影響。

（二）完全賠償原則下懲罰性賠償金區間倍數的區分性限定

在環境民事公益訴訟中，懲罰性賠償的區間倍數確定不同于一般的侵權責任中的規定，原因就在于環境侵權的損害類型復雜多樣。區間倍數的確定需要考量到環境損害期間功能性喪失所造成的長期損失、環境的永久性損害以及環境修復的難度系數。《中華人民共和國食品安全法》規定懲罰性賠償的區間倍數為商品價款十倍或損失三倍，《中華人民共和國消費者權益保護法》中規定的區間倍數則是商品價款或服務費用三倍或者所受損失兩倍以下。兩部法律是為適用食品安全和消費者權益保障不同的侵權責任做出的區分性規定，食品安全問題的社會影響更加深遠，因而相應的這一方面的懲罰性賠償金額適用也更加嚴厲，這種分類可以類推適用到環境侵權中懲罰性賠償差異性規定的制定中。《中華人民共和國環境保護法》規定環境污染事故等級分為一到四級共四個等級，本文認為，適用懲罰性賠償需要在完全賠償原則指導下，對四個不同等級的污染事故進行區分限定。

環境侵權主要涉及兩個方面：1．針對環境污染。2.針對資源損害。環境污染方面，結合當下制度中懲罰性賠償的區間倍數規定，可以根據環境污染的事故等級同樣進行四級劃分：一級污染事故區間倍數劃分為環境實際損害的五到十倍，二級污染事故為三到五倍，三級污染事故為兩倍以下，四級污染事故規定為一倍。而資源損害方面，由于各類資源實際會受到的影響和分級標準有所不同，這就導致實際分層標準的難度有所增加。因而，在立法沒有對資源損害標準進行統一劃分前，可以按照損害資源的實際損失金額換算，分為完全損害、重度損害、中度損害以及輕微損害四類并比照污染事故等級進行懲罰性賠償區間倍數換算。由此，建立起一種區分性的懲罰性賠償區間倍數規則，能夠全面適應不同的環境侵權挑戰，同時側重于完全賠償環境實際損害，強調懲罰性賠償的補償功能并限制其懲罰功能。

(三)完全賠償原則下替代性補償措施的適用

從當前司法裁判的實際情況來看，關于環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償的判決最終一般是以金錢給付的形式落實這項制度。但是，環境侵權存在其特殊性，針對環境侵權的訴訟往往最終是要修復已損失的生態環境作為目的，一般性的金錢給付可能很難起到這一作用。而完全賠償原則在環境侵權中適用的基本標準則是生態環境的復原，勞務代償亦是這一原則的重要體現。因此，在司法實踐中判決適用懲罰性賠償時可以以勞務代償、增殖放流和補植復綠等替代性補償措施代替金錢賠償。允許此類公益勞務折抵懲罰性賠償金既有利于生態修復，又能夠使企業和其他生產經營者為其污染環境和破壞生態的行為擔責的同時適當減輕經濟負擔，從而有助于實現生態保護與經濟發展的平衡。[6]

除此以外，適用這種替代性補償措施的方式去推動補償功能的作用還應當完善相關的監督管理機制。尤其是對于相關案件進行修復成效評估，建立“監督一評估一驗收\"程序，以促進法院在相關案例中適用懲罰性賠償以勞務代償代替金錢賠償能夠做到等效恢復生態環境的作用。[7]

（四)堅持“一事不再罰”原則避免責任堆疊

根據上文中所提到的內容可知：適用懲罰性賠償容易出現民事責任、行政責任以及刑事責任重復評價侵權人行為的情況。尤其是在《民法典》制定過程中確立起“綠色原則”后，在環境侵權這一新增加的侵權責任種類中，刑法、行政法以及民法三種不同的部門法更容易出現重復評價的情況，進而與《民法典》的公平原則相抵觸。同時，從完全賠償原則的角度考慮，生態環境的損害只要得到足夠的補償就已經達到了《民法典》引人懲罰性賠償制度的目的，進一步的處罰只會破壞《民法典》在制定之初所確立起來的立法目的以及立法精神，不利于法治社會的建設。

可以在完全賠償原則的基礎上引人行政法中的“一事不再罰”原則來有效地避免法律責任的堆疊，這對于懲罰性賠償功能性合理適用有一定的借鑒意義。實踐中，當行為人在環境民事公益訴訟因環境侵權行為而被判以懲罰性賠償時，法院就應當盡量地避免其繼續遭受刑罰罰金的處罰或是行政罰金的處罰，以此避免在環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償時造成責任堆疊，模糊公私法之間的邊界。

結語

在環境民事公益訴訟中適用懲罰性賠償制度應當采用審慎態度，避免濫用懲罰性賠償損害到侵權人的合法利益。從功能性的角度分析，懲罰性賠償制度的功能可以概括分類為懲罰功能和補償功能兩種。由于懲罰性賠償自身存在的弊端和缺陷以及環境民事公益訴訟所保護利益的特殊性等因素，懲罰性賠償更應當凸顯其補償為主的功能定位，在遵循完全賠償原則的基礎上合理調整區間倍率、采用勞務代償等方式，從而使環境民事公益訴訟適用懲罰性賠償制度更加合理、完善，以此確保該制度在實踐運用中兼顧環境公共利益的保護與侵權人合法利益的維護。

參考文獻：

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[5]周海波，何安林，王丹丹.生態環境民 事公益訴訟懲罰性賠償制度的運用［J].人民 檢察，2023(S1) :51.

[6]白鑫雨，王秀衛.論懲罰性賠償在環境民事公益訴訟中的審慎適用［J].浙江海洋大學學報（人文科學版），2023，40(04)：46.

[7]章正勇，柳祎涵，吳麗娟，等.生態環境損害賠償替代修復擔責形式的探索——以江蘇省為例[J].環境保護，2023，51(24)：71.

（作者單位：蘭州理工大學法學院）【責任編輯：張卓】