海洋檢察助力大灣區海洋城市建設之思考

從地理位置看，粵港澳大灣區城市群大多屬于沿海城市，是我國重要的經濟發展引擎。其海洋發展力度不僅關乎區域發展水平，而且對國家海洋戰略的影響也十分深刻。海洋公益訴訟檢察通過運用行政公益訴訟、民事公益訴訟等法律監督方式對涉海活動及管理行使檢察權，具體而言是由檢察機關依法對涉海行政管理職能部門履職情況開展監督，督促其依法全面履職，或者由檢察機關對海洋損害類案件提起民事公益訴訟或支持起訴的方式，實現對海洋資源及生態環境損害的修復和補償，可以極大促成多方共同維護海洋秩序，保護海洋生態環境，促進海洋資源的合理利用。

一、海洋公益訴訟檢察參與現代海洋城市建設的重要性

（一）契合國家發展戰略要求

當前，我國正處于由海洋大國向海洋強國邁進的關鍵階段，以海洋生態文明建設為主線，不斷強化頂層設計，促進海洋高質量發展，形成海洋經濟發展新跨越、海洋資源集約利用、海洋生態保護與修復持續加強的新格局。由此，海洋領域的國家利益和社會利益亦趨于多元化、復雜化，海洋立體化管理需求不斷增強，導致海洋權益保護需求多樣化。這需要檢察機關發揮公益訴訟檢察肩負法律監督和國家利益、公共利益代表雙重職責的獨特制度效能，主動融入國家重大戰略部署，推動我國實現海洋管理工作向精細化、科學化、法治化的方向邁進。

（二）保障城市圈緊密融合發展

近年來，在經濟一體化發展的理念下，借助港珠澳大橋、深中通道等基礎設施的建設和投入使用，粵港澳大灣區沿線海洋城市交流合作進一步深化，大灣區城市群更加緊密融合。保護海洋環境、促進海洋資源開發利用、加強區域協作管理，成為大灣區海洋城市需要共同面對的課題。公益訴訟檢察在海洋領域的探索，能夠強化海洋環境監管、保障涉海法律法規得到有效執行、促進海洋環境問題的及時發現和解決、推動社會共治的實踐。因此，探索并完善跨區域海洋綜合治理公益訴訟檢察機制，通過法律手段保護海洋環境，對于構建粵港澳大灣區海洋綜合管理機制、豐富大灣區治理內涵具有十分重要的意義。

（三）服務中國式現代化的檢察擔當

在大力發展海洋經濟、保護海洋生態環境、建設現代海洋城市的新發展理念下，法治作為國家治理體系和治理能力現代化的依托，要求檢察機關以監督職能切實有效保障社會治理主體依法履職，通過法律手段保護海洋環境，促進經濟與環境和諧發展。為更好地推進海洋治理現代化，沿海檢察機關在參與和服務社會治理現代化過程中，可以以海洋公益訴訟檢察服務國家海洋治理現代化為切入點進行思考，推動形成更優的治理效能和發展勝勢。

二、海洋公益訴訟檢察參與現代海洋城市建設面臨的挑戰

（一）海洋本身的復雜性

海洋面積遼闊，生態環境保護專業性較強，群眾發現舉報涉海違法犯罪線索較少，檢察機關自行發現線索的途徑不足，線索來源有限。除了線索發現機制不完善的情形外，在實際辦案過程中，檢察機關調查取證與損害評估等證據收集也存在難度。由于海水的流動性和自凈能力等原因，海洋污染物會隨著洋流漂移到其他地區或被自然凈化，給辦案人員取證工作帶來難度，這類情況在海洋傾廢類案件中尤為突出。

目前，對于有關海洋生態損害，尚沒有明確、統一的鑒定評估標準，導致對環境損害鑒定機構專業能力要求更高。如，2020年海南省海口市人民檢察院訴海南某公司非法傾倒建筑垃圾民事公益訴訟案中，污染物因受洋流影響造成大面積海洋生態環境損害，污染物數量認定及生態損害后果鑒定評估是該案辦理的難點。此外，受制于海洋流動性強，自然環境影響因素眾多，增殖放流、勞役代償等海洋生態修復工作的后續跟蹤監管和量化評估制度缺乏，賠償金管理使用的規定不明確，法院移送執行及行政職能部門協助執行銜接不足等問題，影響了生態修復實際效果。

（二）職能部門權責不夠明晰

一般而言，涉及海洋環境監管職責的行政執法部門較多，如海洋發展、海事、海洋綜合執法、海警、港口等多個部門。因涉海行政監管部門多，職責劃分不夠清晰，一些海洋環境案件涉及新穎或復雜的治理問題缺乏跨部門的協作，導致實際工作中難以形成有效統籌協調。在此，筆者以廣東省珠海市紅樹林保護區非法捕撈損害海洋漁業資源及破壞岸線灘涂行政公益訴訟案為例。相關職能部門對非法捕撈的船只管理存在職能交叉：海洋綜合執法支隊負責漁政管理及機動漁船底拖網在禁漁區線內側海洋漁業執法工作，海警部門對海洋生態環境保護、海洋漁業生產等活動負責監督檢查執法及懲治海上違法犯罪活動，農業農村與水務局負責審批漁船的捕撈許可證等。在司法實踐中，因部門間職能交叉、重疊甚至空白，導致行政監管部門之間溝通協調難度較大，難以明確主要的責任部門，影響檢察建議的精準性和剛性。

（三）區域協助機制不夠完善

不同城市在海洋環境保護與海洋資源開發利用方面的政策和法規存在差異，但海洋環境問題往往不受行政區劃限制，需要跨區域的協作。以陸域污染物流入海洋類案件為例，受海洋擴散性、流動性等特點影響，此類案件容易發展成為跨區域重大生態環境問題。如，浙江省杭州市某生化公司向富春江流域沿岸多處廢棄廠房及村落傾倒危險廢物，導致部分污染物經錢塘江匯入東海。該案是典型的陸域流向海域的環境污染案件。在實踐辦案中，由于協同工作機制不足，容易出現信息共享難、調查取證難、后期清理整治難等困境，難以調動跨地域、跨區劃開展綜合治理，影響整體海洋污染防治及損害修復效果。

三、海洋公益訴訟檢察參與現代海洋城市建設的原則、路徑與展望

（一）海洋公益訴訟檢察應遵循雙重原則

一是注重風險預防性。海洋經濟的快速發展與海洋環境承載能力之間的矛盾日漸凸顯，經濟社會與環境協調發展產生的公共利益保護需求更加多元復雜。筆者認為，沿海地區檢察機關要將監督視角前移，逐漸強化預防性公益訴訟工作思路，以更加靈活、主動的姿態參與海洋保護與治理。二是注重把握謙抑性。檢察公益訴訟制度是引入檢察權來加強對行政權的主動監督，這要求檢察機關在履職過程中既要主動依法監督，又要秉承謙抑的監督立場，注重尊重行政專業判斷，要以發揮行政權的積極主動性為根本目標，避免代替行政機關作出監督決策，既不缺位也不越位。

（二）現階段參與現代海洋城市建設的工作路徑

樹立海洋公益訴訟檢察陸海統籌、協同推進的工作理念。陸海統籌發展理念，既考慮陸地與海洋生態系統的整體性和關聯性，又回應了海洋經濟發展短期經濟利益與海洋生態環境保護長期公共利益之間的關系，有利于匯聚檢察監督和行政執法監督管理的關注視角和保護共識，形成陸源污染與海源污染協同治理的周密保護體系。

對接城市大數據管理系統，搭建多元化信息獲取平臺。檢察機關可以通過搭建海洋行政執法與檢察公益訴訟多元化的信息共享平臺，充分利用行政機關已有的自動快速檢測、水下機器人等專業檢測設備，提升調查取證能力，為海洋公益訴訟檢察案件辦理鑒定評估提供樣本和檢測數據，并為粵港澳大灣區海洋生態保護修復、海洋資源管理提供數據支撐，助力打造大灣區多元化的海洋治理智慧管理平臺。

以協作機制推動跨部門、跨區域一體共治。海洋環境共有、共享的特性決定了區域合作是海洋環境治理的必然趨勢。涉海法律法規雖然數量多，但總體上多為原則性規定，在一些具體問題上難免存在法律空白和模糊地帶。同時，因海洋環境的復雜性，法律法規的修訂亦需依賴司法實踐的探索和總結。故，現階段以跨部門、跨區域之間根據司法實際需要以聯簽機制的方式加強海洋公益訴訟檢察更具有實操性和可行性。

（三）長遠階段參與現代海洋城市建設的展望

一是用好地方立法權開展海洋保護立法探索。地方立法權是以立法方式推動解決生態治理難題，為執法司法提供法律保障，提升城市空間治理現代化水平的一項獨特法治手段?；浉郯拇鬄硡^城市結合辦案實踐中發現的有關海洋環境保護、海洋管理等法律保護空白或現有規定剛性不足問題，可以通過地方立法的方式，重點關注粵港澳三地海洋生態環境及資源保護的區際法律沖突，完善相關的條例，推動地方立法權在加強海洋保護及海洋發展方面進行前瞻性探索，為海洋檢察業務開展提供更堅實、更全面的法律保障。

二是探索建立生態修復實踐基地。大灣區海洋城市有共通的海域，為建立跨區域、跨流域的海洋生態環境損害修復基地提供了地理區域基礎大灣區海洋城市可選取域內重點保護區域、典型生態系統、海洋關鍵物種等，結合全域生態系統自身特點、現實保護需求以及海洋公益訴訟辦案實際，構建重點突出、互相協調、系統全面的“海洋生態環境修復基地”體系。

三是發掘大灣區城市群科研院校資源，提升工作科學性。檢察機關通過整合大灣區城市群科研院校資源，打造共建、共享的海洋生態環境損害鑒定機構及海洋保護專家資源庫的方式，為大灣區城市群涉海損害評估、海洋污染物防治、生物多樣性保護等領域提供技術支持和專業指導，以司法實踐推動相關技術標準、操作規范的制定和適用，提升海洋生態相關認定工作的科學性。

結語

隨著粵港澳大灣區一體化的推進，大灣區^*9+2 ”城市如何建立長效合作機制共推大灣區海洋生態文明建設是大灣區城市目前亟待解決的主要問題之一。檢察機關在海洋領域通過研究和解決大灣區海洋城市建設所面臨的法律法規、管理制度、評價體系等差異化難題，實現法律框架的有序銜接和推動實踐的不斷深化，在促進多元主體協作、實現綜合法律監督上發揮著不可替代的作用，正成為實現海洋環境長期可持續發展、推動區域海洋經濟高質量發展及完善區域法治建設的重要抓手。

基金項目：本文系廣東省人民檢察院2024年度檢察理論研究課題海洋公益訴訟檢察助力大灣區“現代海洋城市”建設的實踐與思考（項目編號GDJC2024023B）階段性研究成果

（作者單位：廣東省珠海市香洲區人民檢察院）