生態環境損害賠償訴訟順位規范的法教義學重構

中圖分類號：D922.29 文獻標志碼：A 文章編號：1001-862X（2025）04-0065-01（

引言

自2015年啟動試點以來，生態環境損害賠償制度改革走過十年歷程。這場改革包括但不限于理論革新、體制創設、權力權利和義務關系展開、規則配給和程序設置等。相較初期，現階段演進大致呈現主體愈漸增多、關系逐步理順、司法行政協同、范圍日益明確等特點，取得顯著改革成效、卓越改革成果和突出改革成績。黨的二十屆三中全會將生態環境損害賠償納入生態環境治理體系要素，要求統籌推進。統籌推進要義和關鍵之一即妥善處理生態環境損害賠償訴訟內外部規范關系。本文嘗試圍繞生態環境損害賠償訴訟順位規范，從基本問題、關鍵要素和核心要件等面向展開法教義學重構。

一、基本問題

當前生態環境損害賠償訴訟順位理論研究帶有問題主義、工具主義、實用主義導向，缺乏基本定義或者前置問題關切和探討。從法教義學視角看，這是觀察規范造設和規則運行起始環節與原初步驟。此處著重探討生態環境損害賠償訴訟順位規范定義、關系、定位及功能。

（一）定義

生態環境損害賠償訴訟順位指司法機關介入后，生態環境損害賠償訴訟與其他訴訟類型之關聯關系。當不同訴訟類型出現訴訟目標等質或者類同，導致訴訟請求粘連無法區分，方才出現訴訟順位問題。訴訟順位可能存在前后次序，亦存在同等次序。它看似處理外部規范關系，如不同訴訟類別順序、關聯訴訟審查處理、事實舉證、證據牽連適用、判決結果互認等，實則涉及內部規范協調，如訴訟主體對訴訟類型選擇與取舍、訴訟主體起訴角色設定與安置等。最高人民法院環境民事公益訴訟司法解釋[1（以下簡稱《公益訴訟司法解釋》，2015年通過，2020年修正）僅就環境公益訴訟和環境私益訴訟關系，特別是事實舉證和證據牽連適用（第三十條）予以說明。

（二）關系

生態環境損害賠償法律關系為本底性、基石性命題，指受強制規范調整，圍繞生態環境損害確立、調查、履行、起訴、追究等事項生成的社會關系。該關系應區別生態環境損害法律關系，后者處于應然狀態，且范疇寬于前者，前者系規則施行對后者實際演繹和現實細化。生態環境損害法律關系含括修復和賠償兩大內容1，相繼對應生態環境損害修復責任和生態環境損害賠償責任，前后相互排斥。生態環境損害賠償訴訟順位規范實質為圍繞生態環境損害賠償法律關系，為追究或者實現生態環境損害賠償責任創制程序規則。

生態環境損害賠償訴訟順位規范大致圍繞下列法律關系運行。首先，行政法律關系。這類關系主要發生在作為生態環境損害賠償權利人代表行政主體履行行政職責、行使監督管理職權過程，包括但不限于行政調查、行政磋商、行政處罰等。其次，訴訟法律關系。這類關系或基于生態環境損害賠償協議文本，或基于生態環境損害賠償行政磋商失敗事實。

（三）定位

結合多份生態環境損害賠償制度改革文件精神，生態環境損害賠償訴訟順位成立限制條件之一即排除生態環境損害賠償行政磋商成功。磋商成功意味著生態環境損害賠償責任追究取得階段甚至終局進展，此時并無啟動生態環境損害賠償訴訟可能。不過，即便磋商成功，生態環境損害賠償義務人主動拒絕或者被動消極履行義務仍可能觸發生態環境損害賠償訴訟，上述義務多受生態環境損害賠償協議商討進程或者履行狀態左右。當出現磋商失敗等事實，生態環境損害賠償訴訟啟動便成定局。

生態環境損害賠償訴訟與環境民事公益訴訟（以下簡稱兩種關聯訴訟）看似差異明顯卻存在天然聯結2，此為外部規范觀察視角。首先，兩種關聯訴訟對象一致一生態環境。生態環境損害賠償訴訟較注重損害行為對生態環境實際改變或者影響，環境民事公益訴訟較關注作為公共利益表現形式的生態環境保護和可持續利用。其次，兩種關聯訴訟客體同一一生態環境利益。生態環境損害賠償訴訟較注重后果評價衡估，環境民事公益訴訟除了關注后果，亦涉及生態環境風險。再次，兩種關聯訴訟主體混同。縱使程序存在差異，均能發現相同參與主體。如社會組織，它是環境民事公益訴訟的起訴主體，也受邀參與生態環境損害賠償訴訟前置磋商環節和案件審理旁聽。如行政機關被《中華人民共和國民事訴訟法》解釋為“法律規定的機關”不存在學理障礙，只不過實務界似淡化解釋適用。不論行政磋商，抑或行政訴訟，行政機關在生態環境損害賠償訴訟中均被認為主導部門、核心機構和關鍵組織。最后，兩種關聯訴訟結果類同。它們均要求被告承擔近似責任，《公益訴訟司法解釋》第十八條與2019年最高人民法院生態環境損害賠償司法解釋（以下簡稱《司法解釋》）第十一條表述接近一致。

相較環境民事公益訴訟，生態環境損害賠償訴訟呈現優化與更新。第一，生態修復責任概念提出?！端痉ń忉尅穼⑸鷳B修復列為諸項責任之首。第二，生態環境永久功能損失表述確立?！端痉ń忉尅氛J為不具備修復或者完全修復可能性適用生態環境永久功能損失。至此，《公益訴訟司法解釋》與《司法解釋》共同提供從“風險到實害”，囊括恢復原狀、替代修復等在內一整套生態環境修復規則工具箱。上述推演式內容設計、遞進式條文表達最終促使《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）確立并承認生態環境修復制度。整體而言，因訴訟對象、客體、主體、結果等要素高度相似，兩種關聯訴訟區別僅限程序差異。各類訴訟主體透過不同訴訟類型共同實現生態環境損害賠償目的。生態環境損害賠償訴訟順位規范主要適用兩種關聯訴訟同時追究或者實現生態環境損害賠償責任情形。

（四）功能

生態環境損害賠償訴訟順位規范具有下列功能：首先，維持審判秩序。不同訴訟主體參與各式訴訟類型均系實現生態環境保護和可持續利用，只有區隔并劃定這些主體角色、順次方能達致長期、持續和恒定司法運行狀態?！爸刃蚩偸且馕吨撤N程度關系的穩定性。\"[2]其次，保證訴權公平。不論自然資源國家所有權，抑或實定法賦予特別程序訴權，兩者均為不同環境司法保護觀念和視角考量，關乎不同訴訟主體積極性和主動性。在替代關系無法證成的前提下，圍繞不同訴訟類型、順序安排規則設置方能確保前述權利等同實現。再次，提高訴訟效率。不同訴訟類型啟動乃殊途同歸踐行訴訟預期，不可避免濫訴、亂訴、多訴，無形增加審判活動負累、加重司法機關負擔。生態環境損害賠償訴訟順位規范設計可改善并優化上述境況。最后，實現程序正義。在穩定審判秩序下滿足訴權終極追求即實現程序正義。本文討論議題背景下程序正義即兩種關聯訴訟在規范設定互不矛盾、規則運行互不沖突基礎上實現訴訟目標。

二、關鍵要素

現階段生態環境損害賠償訴訟順位規范法教義學探討關鍵要素需從規范、要件、學理和實證四大視角協同推進。值得注意的是，現階段生態環境損害賠償訴訟順位制度并未完全、系統和徹底實定法化，規范層面研究僅能依托政策展開。3法政策與法教義學亦存在千絲萬縷聯系，“法政策的活動內容體現在對現行法秩序的質疑與批判上，涉及對現行法規定的修改、廢止，對新規定的創制等做法”[3]。通過學術觀點梳理和案件實證檢視，可透視理論和現實的區隔，真切檢視現行規范研究和創制是否合理和正當，這亦是本文的可能貢獻。

（一）規范回顧

生態環境損害賠償訴訟順位規范源自黨政聯合發布政策、行政政策和司法政策。該議題表述首次現于《生態環境損害賠償制度改革方案》?！端痉ń忉尅芬劳小皣嬖V訟”優于“公益訴訟\"觀點，將生態環境損害賠償訴訟置于優先地位。生態環境部等十一部委《關于推進生態環境損害賠償制度改革若干具體問題的意見》5闡釋該議題首次納入檢察機關，一方面針對檢察機關職能轉隸賦予公益訴訟職責予以官方回應，另一方面宣告生態環境損害賠償訴訟主體“關系網”擴張和“朋友圈\"擴大。生態環境部、最高人民檢察院《關于加強生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接的意見》就線索搜集、啟動訴訟等提出兩大機構如何協同合作。綜上所述，生態環境損害賠償訴訟順位政策關注面向較為廣泛，主體、程序、規則等議題不一而足。隨著改革不斷發展和事項縱深推進，生態環境損害賠償訴訟主體正逐步增加，包括但不限于行政機關和檢察機關，以及未被強調的非政府組織。

（二）要件分析

《司法解釋》從審判組織（第十六條）、審理順位（第十七條）和判決后訴訟程序遞補（第十八條）等視角繪制應然狀態。第十六條從審級角度變相默認兩種訴訟類型同質—由同一審級法院審理。第十七條認為生態環境損害賠償訴訟未被涵蓋部分可繼續提起環境民事公益訴訟。申言之，此條創設和適用要求各地各級司法機關著重挖掘或者仔細探查兩種關聯訴訟請求內容差異。第十八條適用條件分別限定兩種關聯訴訟生效之后，各利益相關方就未起訴事實可予起訴。《司法解釋》初步錨定兩種關聯訴訟“區別 + 包含\"關系：區別是前提，包含是進階。這種區別具體表現在前后順位，環境民事公益訴訟處于兜底位置。兩種關聯訴訟雖有區別，均因保障生態環境利益而互相涵蓋，區別于理論基礎和規則設計。上述設計確是實務界簡單生硬劃定兩種關聯訴訟范圍邊界的具體表現。

（三）觀點梳理

生態環境損害賠償訴訟順位引發學界持續關注和熱烈討論，存在優先說[7]、性質說[8]牽連說[9]、競合說[10]、統合說[1]和互動說[12]等觀點分野。優先說遵循國家利益優先公共利益論斷，《司法解釋》認定生態環境損害賠償訴訟優先環境民事公益訴訟。性質說支持自然資源國家所有權理論闡釋，提出“公產訴訟\"觀點為生態環境損害賠償訴訟優先背書。牽連說和競合說均肯定兩種關聯訴訟融合關系。牽連說否認存在順位爭議，建議將兩種關聯訴訟強制合并審理，競合說建議從“質\"和“量\"兩大角度解決生態環境損害賠償訴訟順位問題。統合說認為《民法典》頒布實施實現兩種關聯訴訟統合。互動說則跳脫敦先敦后論辯爭執，從整體主義視角討論兩種關聯訴訟規則完善。值得肯定的是，現階段學界均承認兩種訴訟類型“區別 + 包含”關系，分別從解釋論創新和規范論重構視角面對生態環境損害賠償順位規范建構，遺憾的是缺乏實證角度檢視和印證。我國生態環境損害賠償訴訟司法現狀、審判現實確如理論界所示嗎？學理探討與實務現狀究竟存在多大鴻溝？

2022年中共中央辦公廳、國務院辦公廳規范性文件提出自然資源資產損害賠償改革試點。作為生態環境損害賠償訴訟順位理論研究衍生話題，自然資源資產損害賠償訴訟順位初步呈示優先說[13]區分優先說[14]獨立說[15]等論斷表達。優先說認為國家所有自然資源資產損害賠償訴訟優先兩種關聯訴訟。區分優先說認為應在厘清自然資源資產內蘊價值前提下分別開展國家所有自然資源資產損害賠償訴訟和生態環境損害賠償訴訟。獨立說考慮單獨剝離國家所有自然資源資產損害賠償訴訟后，將兩種關聯訴訟整合成廣義環境民事公益訴訟。

（四）實證檢視

依托全文關鍵詞檢索方法，從中國裁判文書網檢索到2019—2023年生態環境損害賠償民事、刑事一審、二審判決書共計560余份（4。其中，2019年104份，2020年227份，2021年130份，2022年43份，2023年65份。民事判決書情況為2019年37份，2020年40份，2021年20份，2022年7份，2023年6份，共計110份（5。上述數據與最高人民法院發布《中國環境資源審判報告》年度數據有所出入。究其原因，一方面與統計口徑有關，另一方面與中國裁判文書網收錄政策有關。

整體而言，2019—2023年生態環境損害賠償訴訟判決（以下簡稱2019—2023年判決實證）呈現刑事案件多、民事案件少局面。上述情形或與生態環境損害賠償制度試點程序有關，一旦各方當事人完成行政磋商并達成協議，原則上不再進人訴訟程序，大部分案件于行政磋商程序完結后結案，生態環境損害賠償訴訟順位內部關聯規范作用顯著。“上述改革試行以來全國辦理的生態環境損害賠償案件總數已達3.22萬件，且逐年增加，年平均增長率為 150% ?！盵16]

2019—2023年判決實證具有下列特點：首先，呈現不同表述情形。越來越多環境民事公益訴訟判決書含括“生態環境損害賠償金\"“生態環境損害賠償資金賬戶\"等表述。再次，出現多重損害事由。除了原油泄漏、偷排、危險廢物違法處理、化學試劑違規傾倒、電子廢物買賣導致生態環境損害等常規生態環境污染，破壞草原、占用森林、非法狩獵、非法捕撈自然資源導致生態環境損害日漸增多，自然資源資產損害案件有所增長。復次，呈示多樣訴訟請求。不僅與刑事附帶民事公益訴訟請求存在交叉，甚至現于民事私益訴訟。最后，《司法解釋》適用頻繁。盡管仍有部分審判機關將《公益訴訟司法解釋》作為判決依據，但《司法解釋》適用次數較為普遍，比例接近 80% ，遠高于《民法典》適用比例。

三、現況評述

行政政策、司法政策對生態環境損害賠償訴訟順位現實演化發揮強烈指引功能，展現顯著規導作用，各式政策更迭不僅為地方生態環境損害賠償訴訟實踐提供規范參照，同時奠定法治想象空間。從功能主義或者結果主義看，當前學界生態環境損害賠償訴訟順位諸多觀點均存在不同程度紙漏乃至缺失，都是一種理想主義、抽象主義的預設構思，缺乏現實主義、具象主義觀照。

2019—2023年判決實證成效尚難稱得上滿意，側證生態環境損害賠償訴訟順位問題復雜和艱澀。一方面，生態環境損害賠償行政磋商完成程序替代。行政磋商以殊途同歸方式達到生態環境修復目的，導致司法機關缺乏足夠場合和充分機會運用審判程序考察生態環境損害賠償規范置入現實世界的法律情況、法制條件和法治效果。另一方面，生態環境損害賠償較多“滲人\"其他訴訟類型。上述情形意味生態環境損害賠償訴訟與其他訴訟千絲萬縷的聯系，實質是訴訟主體啟動訴訟程序權利或者身份“褫奪”，非政府組織、檢察機關透過環境民事公益訴訟或者刑事附帶民事公益訴訟完成生態環境損害賠償義務確立、責任追究，何必退而求其次交由生態環境損害賠償權利人重新啟動生態環境損害賠償訴訟？由于缺乏足夠司法實踐，最高人民法院歷年典型案例、指導案例鮮有生態環境損害賠償訴訟，變相導致缺乏類案指導。再一方面，生態環境損害賠償訴訟難以得到正名。多數名為“民事責任糾紛\"“侵權責任糾紛\"“環境污染責任糾紛\"判決書內容含括生態環境損害賠償表述，僅有少量案例呈現名稱或者標識9。這種做法并不利于作為一種獨立訴訟類型展現。（10）

除了為下級法院審理案件提供行為指南和規則指引，《司法解釋》還肩負特色程序規范構思、論證和創設任務一依托自然資源國家所有權理論淵源，建成一套獨立于常規環境民事公益訴訟全新程序規范。“它們是往返反饋的一種合作機制：簡約的立法構造技術以及立法解釋行動的自我休止形成一種授權的事實：最高人民法院及整個法院系統由此擔負起經驗性的立法實踐的任務，并在一定的時間和階段，將分散的司法經驗素材進行系統化。\"[I7]\"區別 + 包含\"關系學理認知立基前提是堅持認為兩種關聯訴訟存在可經識別差異，這種差異導致順位探討和規定安排。但是，生態環境損害事實或潛藏于損害國家利益、公共利益案件，或源自中央環保督察、群眾反映強烈的生態環境事件，或始于非政府組織生態環境保護日常巡查。從現象學或者發生學角度斷定行政機關、檢察機關以及非政府組織共同成為生態環境損害賠償責任追究主體。2019—2023年判決實證并未展現基層司法機關對“區別\"認識，反而持續強化“包含\"理解，表明不同于理論界和高層實務界思路觀念?！皡^別\"與“包含\"本質不相兼容，存在邏輯學悖論。鑒于《司法解釋》與《公益訴訟司法解釋》多數條文類同，導致最終審判效果和結局并無二致，審判機關運用后者作為判決依據并無不妥，但是仍面臨規范形式瑕疵批判?！端痉ń忉尅放c《公益訴訟司法解釋》內容交疊，以及生態環境損害賠償訴訟與其他訴訟類型運行融合，均無法自證生態環境損害賠償訴訟獨立于環境民事公益訴訟的可行性。

2019—2023年判決實證觀察側證理論與實踐存在下列張力：首先，案由涉及自然資源資產損害。土地、森林、草原等全國試點國家所有自然資源資產生態利益損害賠償，使得國家所有自然資源資產損害賠償理論研究“優先說\"和\"獨立說\"走向式微，“區分優先說”展現優勢。基層司法機關似乎逐步認同甚至傾向于接受國家所有自然資源資產生態利益屬于生態環境損害賠償客體，這種觀念未受到政策試點激發新興學術觀點沖擊。其次，體現鮮明訴訟便宜選擇路徑。不管環境民事公益訴訟，抑或生態環境損害賠償訴訟，還是刑事附帶民事公益訴訟，只要實現生態環境利益保護訴訟目標，不必在乎訴訟類型抑或名稱。這與《司法解釋》生效后媒體報道的\"合并審理、先行中止、完全優先和關聯訴訟等多種做法”[18]有所出入。一種合理解釋即上述做法列為特殊試點考量，并未改變一般審判實踐常規操作。這使得生態環境損害賠償訴訟順位“優先說”“性質說”“牽連說”“互動說\"失去現實支撐，“競合說”和“統合說”占據優勢。這種情形直接顛覆《司法解釋》條文預設，兩種關聯訴訟至少在當前審判實踐不存在清晰邊界和明確區隔。最高司法機關試圖通過政策規范調整訴訟順位，僅具形式意義，無法改變多數基層司法機關兩種關聯訴訟實質功能等同認知。再次，檢察機關地位日漸凸顯。檢察機關從“被動加入\"到\"主動參與\"的角色轉變值得關注。以檢察機關為中心，是否提起刑事附帶民事公益訴訟，抑或觸達刑事司法懲治目標后交生態環境損害賠償權利人再行啟動生態環境損害賠償訴訟，完全在乎檢察機關對訴訟效率、機遇、方式、成本關切。一旦明確檢察機關將線索轉至移交行政機關，行政機關應立即啟動程序。如甘肅省《關于生態環境損害賠償與檢察公益訴訟銜接協作的工作規定》第三條。[19]反之，檢察機關提起刑事附帶民事公益訴訟，抑或環境民事公益訴訟，只要觸達法律效果，生態環境損害賠償訴訟另行啟動純屬多余。此外，2019一2023年判決實證未見一例非政府組織參與案件。這與生態環境損害賠償制度改革理念、精神、思路較少關注非政府組織有關，據此得出非政府組織與生態環境損害賠償訴訟完全無關結論為時尚早。

四、核心要件

生態環境損害賠償順位規范法教義學重構需 從理論、制度、立法等角度重新考量和逐項探討。

（一）理論反思

自然資源國家所有權作為生態環境損害賠償制度改革理論淵源不僅日漸失勢，而且不能妥善適應多樣主體參與介人導致多重理論疊加適用情形。不論將自然資源國家所有權解釋為所有權[20]，抑或公權力[21]，還是其他學說[22]，均無法脫離作為權利（權力）實施機制核心和關鍵的行政機關?？v使學界爭論不止，生態環境損害賠償制度改革亦在持續強化行政機關角色、職責和作用。當前，自然資源國家所有權不存在現實或者潛在實定法律適用依據，若作為立法依據僅能視為一種特殊立法技術考量，類似允許非政府組織提起環境民事公益訴訟規范安排。而且，自然資源國家所有權、監督權存在權利（權力）緊張或者矛盾，無法實現聯動共融。將自然資源國家所有權解釋為私權利，檢察機關和非政府組織提起環境民事公益訴訟實現監督權對象并非此權利。將自然資源國家所有權解釋為公權力，該項公權力仍處應然而非實然狀態，檢察機關和非政府組織提起環境民事公益訴訟實現監督權僅具理論意義而無現實價值。

生態環境損害賠償制度理論依據并非“國家環境保護義務和作為‘公權’的自然資源國家所有權，共同構成了生態環境損害賠償制度的憲法依據”[23]，權力說和義務說具備單獨成為學理淵源論證力量和論述效果。公權力說學者仍在解釋自然資源國家所有權內涵，仍未超脫窠白且徒增無用注腳。生態環境損害賠償制度理論淵源應實現權利論到義務論變遷。公權力行使可通過賦予權利或者履行義務實現。生態環境損害賠償制度改革雖然披有民事外衣，但它屬于生態環境等行政監督管理部門實定法律義務，源于《憲法》第26條、《環境保護法》第6條、第28條所規定的政府及其組成部門應當履行保護和改善環境、對自然資源獲取、開發、利用行使行政監督管理職責的實定法律義務[24]。這是生態環境等行政監督管理部門應當履行積極、主動、強制和第一性義務。

首先，積極義務。生態環境等行政監督管理部門應將提升生態環境損害意識歸為日常行政管理事項，納入行政執法、行政調查、行政磋商等高權措施或能實現生態環境損害賠償目的。“命令型監管是以‘命令一控制'為運作邏輯，對相對人施加義務或減損利益的約束性機制。\"[25]其次，主動義務。生態環境等行政監督管理部門應自主開展生態環境損害賠償活動，自行定奪采取行政抑或司法手段。只有如此闡述才能解釋生態環境損害賠償訴訟案件稀少成因。再次，強制義務。雖然生態環境損害賠償由生態環境等行政監督管理部門啟動，仍受到線索、事實和證據等客觀因素限制。一旦生態環境等行政監督管理部門怠于行使職責，檢察機關、非政府組織進而作為遞補或者取代角色完成工作。“既能督促行政機關積極履行索賠職責，也能確保生態修復在最佳時機內得以開展與落實。\"[26]只有如此闡述才能解釋2019一2023年判決實證刑事附帶民事公益訴訟出現生態環境損害賠償案由成因。最后，第一性義務。生態環境等行政監督管理部門履行生態環境損害后果追究含括調查、取證、定損、實施等具體內容，職權發揮或者職責行使可能侵犯行政相對人權利，亦需得到檢察機關或者非政府組織監督，此時亦伴有后續或者附隨義務類型出現

自然資源國家所有權只能作為自然資源資產經濟利益、非生態環境利益損害理論支撐。自然資源國家所有權解釋應回歸權利主體基于占有、使用、收益和處分生成和集聚財產性、物質性和經濟性利益。自然資源國家所有權僅適合自然資源資產經濟利益損害，自然資源國家所有權主體、委托代理主體均可作為訴訟主體代為追究自然資源國家所有權損害賠償責任。國家所有自然資源資產經濟利益損害賠償訴訟應作為獨立訴訟類型，國家所有自然資源生態環境利益損害責任追究仍屬生態環境等行政監督管理部門法定職責和應有權限。在堅持生態環境損害賠償訴訟順位規范法教義學視角前提下，國家所有自然資源資產損害試點學理依據得以厘清和建立。

（二）制度構造

依據2019—2023年判決實證，將生態環境損害賠償損害責任追究視為兩種關聯訴訟共同目標，案件會商制度和信息公開制度具備真正討論價值。

案件會商制度旨在便利各利益相關方妥善安排生態環境損害賠償訴訟順位。檢察機關和行政機關基于成本、效率等因素考量施予生態環境損害賠償訴訟角色安排和任務分工，此時應允許各利益相關方相互商議妥善處置。如前所述，檢察機關、生態環境等行政監督管理部門、非政府組織均可追究生態環境損害賠償責任，如檢察機關和行政機關于刑事附帶民事公益訴訟、環境民事公益訴訟等提出訴求，非政府組織透過環境民事公益訴訟要求賠償亦不存在現實障礙，各式訴訟類型啟動全然在于生態環境損害案件事實被誰最先發現、線索被誰最先捕捉、啟動司法裁判意念被誰最先醞釀。一味刻以“行政執法手段在生態環境損害救濟體系中應占據主導地位已日益形成共識\"[27]，并未考慮同類案件啟動司法救濟使得各方訴訟身份和資格互斥客觀現實。原則上一方獲得事實和證據，其他各方應積極主動配合甚至放棄訴權。

信息公開制度旨在助益各利益相關方充分了解生態環境損害賠償訴訟動態。信息公開仍應堅持我國《政府信息公開條例》等公權力機關信息公開慣常規則。一方面，信息公開屬行政機關行政職責行使和行政事務執行應當主動履行的義務對象，生態環境損害賠償訴訟順位議題范疇下信息公開制度協助檢察機關、非政府組織角色扮演和效能發揮；另一方面，與現階段學界討論觀點有所出入，本文建議生態環境損害賠償訴訟信息公開并非案件過程、狀態公開，而是結果公開，以避免重復啟用司法程序。

（三）立法表達

當前，生態環境法典草案已經面向社會公開征求意見[28]，檢察公益訴訟法亦將安排初次審議[29]。上述法律文本起草論證必須關注回應生態環境損害賠償訴訟順位規范制度化、法制化問題。部分學者[30]述及生態環境損害賠償專門法的建議可做遠景規劃，留待生態環境法典編纂和檢察公益訴訟立法有所進展或者呈現眉目再做安排。

1.生態環境法典編纂

《生態環境法典草案》（以下簡稱《法典草案》第一編“總則\"第九章：“信息公開與公眾參與\"第一百三十四條和第五編\"法律責任和附則”第一章\"通則\"第一千零六十六條分別涉及兩種關聯訴訟。姑且不論條文內容完善程度，上述體例設計凸顯兩種關聯訴訟傳統價值皈依，即信息公開踐行環境公正、公眾參與實現環境正義以及責任追究維持環境秩序。值得注意的是，《法典草案》第一千零六十六條第二款允許檢察機關、非政府組織可以在第一款設定地方人民政府、相關部門和機構不提起訴訟時代為訴訟。結合生態環境損害賠償制度改革文件要求和現實狀態，宜將此處訴訟類型解釋為環境民事公益訴訟而不宜類推解釋成檢察機關、非政府組織亦可提起生態環境損害賠償訴訟。上述判斷似為本文結論提供明確和肯定的規范立場，即環境民事公益訴訟亦為生態環境損害賠償責任追究司法訴訟方案或者類型。

《法典草案》終究無法脫離“解法典\"趨勢，現時生態環境法典編纂不能全面、不夠足量、不及可能反映歷時生態環境損害賠償訴訟順位規范改革動態和成效進展。包括生態環境損害賠償訴訟順位規范在內的生態環境損害賠償法律制度勢必成為生態環境法典并行條文設計，它不屬于生態環境法典“適度化\"對象（1）?！斗ǖ洳莅浮飞鷳B環境損害賠償訴訟順位規范整體考慮應參考《侵權責任編》表述風格和闡釋要點。《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條就充當公私法轉介條款，既在《民法典》中顯示了環境損害責任的存在，又將作為環境法典全面創設環境損害責任制度的原點。[31]

2.檢察公益訴訟立法

檢察機關于生態環境損害賠償訴訟角色、功能和地位等系檢察公益訴訟立法不可回避、必須面對議題?！皟灮瘷z察機關與行政機關、社會組織等各類適格主體起訴順位，完善生態環境損害賠償制度與公益訴訟制度的銜接機制。”[32]

檢察機關于生態環境損害賠償訴訟順位規范角色為監督者和起訴者。一方面，行政部門不作為、濫作為監督督促。“也就是說，檢察機關提起民事公益訴訟是在行使法律監督權。\"[33]檢察監督面向包括生態環境損害賠償行政磋商是否堅守程序正義、生態環境損害賠償數額是否公平公正、生態環境損害賠償協議執行是否及時到位等。另一方面，發現線索后啟動訴訟或者支持起訴。檢察機關完成事實認定、法律適用、結果判斷、通知公告等環節，透過刑事附帶民事公益訴訟抑或環境民事公益訴訟要求被告承擔生態環境損害賠償責任。《浙江省人民檢察院關于服務保障生態環境損害賠償制度改革的意見》34明確檢察機關依法積極開展有關生態環境損害賠償公益訴訟工作。

檢察機關于生態環境損害賠償訴訟順位規范功能為協作和救濟。協作功能源自監督者角色定位，救濟則是環境公共利益支持者、維護者、捍衛者和起訴者扮演角色應有之義。非政府組織選擇環境民事公益訴訟要求被告承擔生態環境損害賠償責任，檢察機關作為支持起訴人與原告發揮相同作用。檢察機關于生態環境損害賠償訴訟地位為具備開啟生態環境損害賠償訴訟程序條件的重要主體之一。只要滿足檢察機關認為損害環境公共利益（包括國家利益）生態環境損害事實、情形或者條件，檢察機關均可以啟動各式生態環境損害賠償訴訟檢察程序。

檢察公益訴訟立法應圍繞上述內容開展條文編排。如提示生態環境損害案件線索，檢察機關在滿足條件前提下具備獨立提起環境民事公益訴訟身份資格，也可將相關線索移交生態環境、自然資源等生態環境損害賠償行政監督管理部門，完全仰賴檢察機關自身權力內部調劑和自行安排，此時檢察權和監督權并無先后次序之分。當生態環境、自然資源等生態環境損害賠償行政監管部門啟動程序，抑或非政府組織透過環境民事公益訴訟追究被告責任，檢察機關應作為支持單位，此時系監督權主張、行使和體現。

3.生態環境損害賠償專門立法

“《生態環境法典》體系與環境法體系是否完全重合，是法典編纂中需要明確的問題。\"[35]生態環境損害賠償專門立法應凝聚下列認識。首先，生態環境損害賠償角色、功能和定位。生態環境損害賠償應是包括體制、制度等要素在內復合表述，并歸為廣義生態環境行政監督管理全新范式和創新制度。一方面，它并未顛覆現行生態環境監督管理體制，相反通過增設權限、賦予職責，使得大部分行政部門具備生態環境損害監督管理義務和追索生態環境損害賠償責任資格。此番論斷或由《法典草案》第一編“總則\"第二章“監督管理\"增補，或經生態環境損害賠償專門立法新設。另一方面，生態環境損害賠償制度包括行政磋商、司法確認、調查、鑒定評估、線索篩查和移送、訴訟等規則構成。生態環境損害賠償功能試圖讓生態環境狀態以及功能完全性或者替代性回歸環境標準要求或者準許程度，兩種關聯訴訟均是手段之一。生態環境損害賠償制度定位已被《法典草案》承認為生態環境法律責任追究主要議題，仍應歸入第三編“生態保護\"第七章“生態修復”相關條文。其次，生態環境損害法律關系類型。生態環境損害賠償專門立法應系統、全面和深入分辨闡釋法律關系，提供基本行為框架和基礎規則模型。再次，生態環境損害賠償行政監督管理部門辦案程序和訴訟程序。此部分屬生態環境損害賠償專門立法特色，如行政調查、行政磋商等。復次，生態環境損害賠償訴訟啟動主體和類型位序。生態環境損害賠償專門立法應打開主體口，允許生態環境損害賠償行政部門、檢察機關、非政府組織分別圍繞各自專業能力、技術優勢、人才儲備、資源特長，運用行政手段或者司法手段啟動生態環境損害賠償，但應注重配合協作，允許各主體圍繞精力、效率、頻次等整合調劑資源，絕非《司法解釋》兩種關聯訴訟銜接內容重述?？紤]《法典草案》條文謀篇布局，生態環境損害賠償專門立法重述第一千零六十六條第二款“兩種關聯訴訟關系”強調任何具備實定法資格訴訟主體均能啟動生態環境損害賠償訴訟程序。最后，生態環境損害責任。這部分內容亦與《民法典》《法典草案》關聯表述保持一致并實現銜接。生態環境損害責任履行方式包括行為和金錢，只有主觀不能或者客觀不行才能遞補生態環境損害金錢賠償責任。“在生態環境損害具有修復可能性的情況下，應當以優先適用生態環境修復責任為原則，以適用生態損害賠償責任為補充。\"[36]這部分包括生態環境損害行為責任確立、承擔，還包括行為豁免或者行為替代?？紤]設置若干豁免條件或者替代情形，確保履行公平公正。

五、結語

生態環境損害賠償訴訟順位規范決定生態環境損害賠償訴訟與其他關聯訴訟之關系，最終影響生態環境損害賠償責任追究目標達成和實際效果。生態環境損害賠償行政磋商與訴訟順位規范問題同樣值得關注和重視。在中國式生態文明體制改革新征程時代背景下，作為生態環境損害賠償制度程序要素構成，生態環境損害賠償訴訟順位規范運行是一項關涉行政監督管理體制、法律關系，事關生態環境法典、檢察機關公益訴訟、生態環境損害賠償跨領域、多部門、寬視角、廣議題的全面性、整體性和系統性綜合法治進程。在生態環境損害賠償制度改革取得成效、成果和成績前提下，生態環境損害賠償訴訟順位規范造設應成為現在乃至未來中央暨地方生態環境損害賠償法制的突出關切和首要話題。包括生態環境損害賠償訴訟順位規范在內的生態環境損害賠償制度全面、系統和深度法制化，無疑會強化和加固生態環境法學基礎范疇—“環境損害，是人類環境發生的人類不利的變化”[37]的體會和認識。

注釋：

（1）生態環境損害修復法律關系和生態環境損害賠償法律關系大致呈現前后順序，這也符合《管理規定》《民法典》第一千二百三十四條、第一千二百三十五條等政策精神和行文邏輯。囿于篇幅，此部分只論證生態環境損害賠償法律關系。

（2）學界過于關注生態環境損害賠償訴訟和環境民事公益訴訟差別，一定程度上忽略聯系導致視野單一和偏狹。目前探討兩種訴訟類型差別文獻確實較多。

（3）《民法典》頒行后，生態環境損害賠償制度實定法化邁入新階段，遺憾的是，作為生態環境損害賠償制度規范內容之一生態環境損害賠償訴訟順位并未得到關注和重視。

（4）依照相同檢索方法，在北大法寶數據庫檢索民事案由判決書近400余份。但本文論證以官方數據庫檢索結果為主，非官方數據庫檢索結果為輔，特此說明。

（5）相同案由不同審級審判機關出具的判決書視為重復，已做刪減，特此說明。

（6）某有限責任公司訴某縣某鎮某村委員會第一村民小組民事二審判決書[（2019）桂03民終2339號]；何某訴某有限責任公司民事一審判決書[（2021）黑0605民初86號]；某有限責任公司訴鄭某民事二審判決書[（2023）鄂11民終4834號]。

（7）一方面因為《民法典》2021年才生效，另一方面因為2021—2023年可供統計參照生態環境損害賠償司法判決案例較少。

（8）經過檢索，2020—2023年最高人民法院環境資源審判六十余起典型案例僅有兩例為生態環境損害賠償訴訟，其中一例可在中國裁判文書網檢索。最高人民法院指導案例也未見生態環境損害賠償訴訟。

（9）僅有某規劃和自然資源局訴某有限公司民事一審判決書[（2021）渝02民初1101號]；某生態環境局訴某有限公司民事一審判決書[（2022）陜06民初29號]：某區生態環境局訴某有限公司、某公司民事一審判決書[（2022）渝02民初01號]；某生態環境局訴張某、吳某民事一審判決書[（2022）渝01民初3262號]。

（10）實際上，類似裁判文書名稱情況反證生態環境損害賠償訴訟成為獨立訴訟類型面臨強烈認知論障礙。這從最高人民法院《民事案由規定》將生態環境損害賠償訴訟列為環境民事公益訴訟所屬種類也可得證。

（11）有學者提出生態環境損害賠償議題可采用“司法解釋（當前） + 生態環境法典（未來）\"兩步走法制化策略，此處結論實質否認該說法。參見張忠民：《論生態環境損害賠償的法理基礎與規范構造》，《現代法學》2024年第4期。

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（責任編輯 1 曹樹青）