縱向應急管理職責關系的異化張力與優化策略

中圖分類號：D63 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）04-0059-12

一、問題提出與研究回顧

政府治理體系表現為縱向層級與橫向部門交錯的條塊結構，與之相應的，形成了縱橫復合的政府職責體系，有關政府職責體系的探討可從垂直和水平兩個向度展開。面對超大規模國家治理拋出的超級難題，縱向治理結構較之橫向治理結構愈加重要和緊迫[1]，因此，本文擇定垂直向度為理解政府職責關系的切口。

2020年4月，中共中央辦公廳印發《關于持續解決困擾基層的形式主義問題為決勝全面建成小康社會提供堅強作風保證的通知》，指出要“厘清不同層級、部門、崗位之間的職責邊界，按照權責一致要求，建立健全責任清單，科學規范‘屬地管理'，防止層層向基層轉嫁責任\"[2]，強調了政府間縱向層級關系的合理安排。在應急管理語境下，“屬地管理為主”是中央與地方縱向權責配置的重要遵循，衡量這一分權體系（原則設計）有效程度的核心變量，就是看它能否適配突發事件強涌現、跨區域的非常態處置要求。屬地管理為主的初衷在于明確責任主體，利用地方情境知識實現快速響應、資源高效整合和精準施策。現實中，該原則的施行卻多有變形走樣，表現為“甩鍋卸責”“權責失衡”“小馬拉大車”等，導致縱向應急職責關系無序混亂并進一步耦合外部因素而加劇風險，應急管理的應有效能大打折扣。政府間縱向應急職責關系是一個理論界和實務界均須關注的重大議題。鑒于此，本文所關心的核心問題便是，屬地管理為主所預設的、理想的政府間縱向應急職責關系應該是怎樣的邏輯？實際運行中這些邏輯發生了何種異化？又該如何走出困境？為回答上述問題，建構一個包含底層脈絡、認知框架與實踐路徑的完整圖譜是非常有必要的。

縱向政府職責體系是指各級政府間職責關系的總和，主要是為了明晰各級政府“應該做什么”的問題[3]，涉及不同層級政府治理主體的事權劃分與職責分配。根據學者研究偏好，可從現有文獻厘出三條線索，這些研究整體上遵循從靜態到動態、從局部到全局的“點一線—面—體\"式認知遞進。一是單一主體論。識別職責體系的基本構成要素，把握某級政府在縱向結構中的角色定位與功能。例如，基層政府因上級職責壓力和社會職責要求而遭致權責分立，需優化其問責設計、激勵約束、條塊職責體系建設[4];黨和國家機構改革賦予省級政府根據地方特點因地制宜設置黨政機構和配置職能的自主權力，省域層面的縱向職責分工和橫向職責整合值得思考[5]。二是主體互動論。部分研究著重考察各級政府間如何聯結，分析彼此的溝通協作模式、依賴程度與支配權重等，即聯結的內在機制、運作過程和行為方式是怎樣的，這種“互動”是理解職責關系的核心變量。中國政府縱向間職責關系長期呈現“職責同構\"[6]，相鄰兩級以上的政府間存在大量共同事權，導致職責倒掛、事權溢出，履責的效率、效用和靈活性降低[7]。而政府機構改革、權責制度清單等[8]，是推動職責實現\"異構\"“序構\"“旋構\"的可行路徑。三是系統適應論。無論政府主體本身還是其間職責關系的建構、維持或變遷，勢必嵌入一定的環境，必須與所在的環境進行能量交換，同時受制于所處的環境[9]。比如，在數字政府建設環境中，數字技術產生賦權賦能效果，縱向職責配置發生了從“條塊分散\"到\"同構分責\"的轉換[10]。

一些學者將上述政府縱向職責關系投射至非常態場域中進行探討。有學者從“條塊\"關系切人，認為應急部門的非常態職責無法完全適配政府傳統“條塊\"模式，或可推動縱向專業與橫向綜合職責復合[11]。有學者從地方各級政府即“塊塊\"切入，指出中國政府間縱向應急職責關系經歷了從“中央主導、統包統攬\"到\"屬地為主、分級負責\"[12]，實踐中，“屬地管理為主\"常出現異化，如超出屬地管轄范圍或應對能力的被動\"高位介人\"和急于靠前指揮的主動“高位介人\"[13]，縱向應急職責運行混亂。然而，貫通各級“塊塊\"的應急職責論述較少。相當一部分研究則是選取某一單獨的“塊塊\"層級，如市或縣，或是展現地方政府應急職責效能兌現的多重困境[14]，或是集中闡釋該層級內部的應急職責運行邏輯[15]。雖保證了論證的深刻性，卻人為地使縱向政府體系囿于分化狀態，只看到“屬地\"而未看到“為主\"背后的言外之意，實際上未能兼顧不同層級之間的職責關系，陷人單域描摹的“泥淖”，忽略了關涉多方的中間地帶。

總之，有關政府縱向應急職責關系的研究仍處于“點\"的初始探討階段，對層級間應急職責的動態交互和整個縱向應急職責體系的觀照還遠遠不夠。這或可解釋為何各層級的局部履責本領不斷增強，但實際處突成效較現代化目標仍有差距——一定程度上是職責銜接或適配環節出現偏差。斯科特強調跨層次分析的重要性，認為“任何場域從來不是自足的，它們是嵌人在更大活動背景中的子場域;為更好觀察各個層次上的因素的相互作用，我們應采用更高的、更具涵蓋性的分析視角\"[16]（P270）。因此，本文不再局限于某一層級內的應急職責規范，而將視線聚焦于整個政府垂直結構向度上的“跨域關系”，并創造性引入“連續統一體”概念用于理解。連續統一體不僅能使抽象的縱向府際應急職責關系具象顯現，還統合了“單一主體論、主體互動論、系統適應論”三條線索，同時涵蓋各級政府各自的職責定位、層級間的職責協作、層級間基于動態情境的職責調適，為全面考察政府縱向應急職責體系提供了新的理論抓手，進而協助各級政府行為主體更好履行應急職責。

二、連續統一體：一個理解縱向應急職責關系的新視角

連續統一體具有突破二元對立、強調動態過程、揭示內在差異的內涵特質，目前已在諸多研究議題中顯示出較強的解釋效力。本文所考察的縱向應急管理職責關系是一個連貫分布、動態漸變的譜系，這與連續統一體的深層意蘊高度適切，因而以此為分析透鏡。

（一）連續統一體的理論內核及其多維闡釋

1.概念解構。連續統一體既是事物存在的客觀狀態，也是一種認知事物的思維方式。它將事物當作一個連續變化、關聯耦合的整體序列來看待，認為事物是由無限多個元素型構而成的集合，追求元素間的平滑過渡，強調整體性、動態性、聯系性與漸進性，而非人為地將事物離散割裂，擺脫了兩極劃分的靜態認知“泥淖\"和“非此即彼\"的突變狀態。該視角的基本哲學假定與中國古代的整體中和思維和陰陽哲學，以及西方學者如洛特菲·扎德提出的模糊關系和模糊邏輯①緊密相關[17]，它允許命題在傳統二值邏輯的0到1區間內取任何數值，以連續統一體的形式表達事物的真實性，從而把程度上的差異呈現出來，即在“完全隸屬\"和“完全不隸屬\"之間找到“不完全隸屬\"的過渡地帶。

2.適用圖景。連續統一體提供了理解世界的新視角而被廣泛應用，在數學、物理學、計算機科學等自然科學及教學設計、認知語言學等社會科學中均有涉及。同時，不少研究將連續統一體引人管理學作為揭示復雜社會現象的抓手。例如，美國管理學家坦南鮑姆和沃倫·施密特于1958年提出領導行為連續統一體理論，認為在高度專制和高度民主的領導風格之間存在多種方式，領導者應根據具體情況適當選擇連續體中的某種領導風格[18]。杰弗里·C.亞歷山大認為科學沿著一個連續體在運行，一端是實驗環境，另一端是抽象環境，連續體上任何一點都是“抽象要素”和“具體經驗性實驗性要素\"的組合，只不過側重點有所不同[19]（P7）。有學者彌合了集權分權的對立觀點，主張組織決策類似于一個連續體，兩端分別是高度集權（獨裁）和高度分權（所有員工參與決策），公共組織正是通過調整集權分權的相對程度來適應情況[20]。加拿大管理學家亨利·明茨伯格較早也依托連續統一體就中央集權和地方分權提出類似主張[21]（P11-13）。還有學者立足“分設—合一\"連續統一體考量黨政關系，認為黨政關系的具體形態并非是在“分”“合”中取其一的絕對邏輯，而是二者不同程度的結合[22]。這些學者都提示我們避免劃向極端的、絕對化的“二元論”，以一種靈活權變的彌合性視角看待現實問題。

在應急視閥下，連續統一體視角意味著將處突事項置于系統關聯、多樣包容、動態平衡的情境中考量，以便采取更靈活有效的行動策略，這與現代風險社會的強不確定性和強復雜性高度適配。例如，有學者提出常態治理和應急治理分別位于一個連續性分布形態的兩端，中間存在諸多彼此嵌入的情形。這種連續分布對政府的信息、利益、制度和環境的兼容性提出更高要求[23]。還有學者認為，風險在前、是未發生的不確定性，危機居后、是已發生的事實;災害這一中間變量既是風險的外顯，也是危機的前奏，其嵌入使二者間的隱性因果關系顯性化；“風險—災害—危機\"形成一個首尾相接、不斷重復的循環[24]。鑒于全球風險社會的快速演化和深度變革，又有學者對“風險—災害—危機\"進行調適并沿革提出“新興風險—巨災—跨界危機\"連續統一體[25」。

上述關于連續統一體的論述提供了重要的思想鏡鑒。受此啟發，本文繼續將連續統一體導人應急領域，以期更好理解屬地管理為主背后的政府縱向職責關系。

（二）不止于“點”：縱向層級應急職責的連續統一體詮釋

縱向政府間應急職責關系絕非簡單的“上級包攬”或“下級兜底”：即便是一般突發情境中彰顯屬地自主性的應急行動，其自主性歸根結底源自上級權威機構的賦權與支持，其組織形式和行為選擇仍需在上級設定的框架內運行，盡管上級未作出實質性部署，卻潛在地塑造了下級應當遵從的職責邏輯;即便是超出下級處突能力限度而采取的上級介入，仍離不開屬地的積極配合，要求屬地發揮現場優勢、提供決策信息、負責政策執行。可以說，縱向政府間應急職責運作是一項上下層級動態調整職責重心的復雜活動，這與連續統一體的核心主張高度相通。連續統一體視角能夠融合應急職責的結構性解讀和程序性解讀，彌合碎片化研究片段，暗含由“點”及“線\"到“面\"再到“體\"的進階奧義。

1.識別關鍵“節點”。連續統一體由無限多個細分點構成，從中找到關鍵點有助于理解結構的整體屬性，最終服務于結構的系統性優化。在職責連續統一體中，應根據風險原初態勢和處突先期需求，精準定位第一序列的職責歸屬層級主體，由該主體依托組織架構，遵從約束性質的行動界限、利用激勵屬性的權限與資源，落實履責步驟。

2.連“點\"成“線”和“面”。連續統一體的關聯性、綿延性和不可分割性適配應急職責的層級傳播、流動與耦合。各級政府都有相應的職責起點與終點，在層級內部的特定行動邊界內構成職責線條；而在層級外部，上一層級的職責終點可能是下一層級的職責起點（職責下沉），下一層級的職責終點也可能是上一層級的職責起點（職責上移），跨層級邊界的職責移遞構成有方向的動線，促使處突信息與資源沿動線流通，上級指令通過職責鏈條傳導給下級執行、下級反饋也由此向上輸送，用這種高匹配度、強連貫性的“職責流”對沖災害鏈，保證應急業務連續暢通。上下層級間的應急職責不是簡單的“替代\"關系，而是相互依賴、相互配合的深度嵌套，由此，線性職責逐漸演變成多向的職責協作網絡。

3.“面\"動成“體”。將時間和空間因素考量進來，平面上的風險災害鏈便升格為三維的風險綜合體。連續統一體概念強調認識和實踐對象在時間上的持續性、在空間上的關聯性，職責連續統一體涵蓋組織場域中的各級行動者（空間尺度）和職責過渡的具體過程（時間尺度），這要求縱向職責體系按風險生命周期和主體承載限度實時調整，既要消弭存量風險，還需關注未來增量，既要控制局部，還需防止外溢，最終實現預期職責目標。

面對全域性災害，應構建基于“點\"“線”“面\"“體\"思維的災害應對體系，代表以分立和集成為主導的災害應對體系光譜從左到右的不同點位；從縱向層級看，地方應急事務可能會升級為中央事務，應對層級會從基層上移到中層甚至高層，為此，應建立應對層級確定機制和層級間協調聯動機制，推動上下貫通、執行有力[26]。縱向應急職責連續統一體是組織為達成應急目標和維系自身存續而采取的職責運作模式。通過有組織的責任安排明確所有成員的應急角色定位與行為義務，保證每個層級結構都配備相應職責要求；將層級間的相互關系和互動方式明確下來，依托處突職責前后相接的承繼關系串聯起行政邊界分割的上下層級;并根據外部時空情境因應調整。縱向應急職責連續統一體的核心運行機理包括四方面（見圖1）：一是以“外部風險沖擊 + 政府能力回應”為底層脈絡；二是以連續統一體為顯化層級間職責歸屬、交互、調適的概念載體；三是以特定層級政府主體依托施責組織架構、制度規約及支持條件而付諸履責步驟為實踐生效路徑;四是以職責精準、職責連貫、職責情境依存為應然效果，其中“圓錐頂點十四層橫截面”代表五級政府主體（歸屬邏輯），“連線”代表各級政府間的職責銜接與交互（連續邏輯），“箭頭向上或向下\"表示應急職責重心在不同層級間上移或下沉，“虛線\"表示職責重心須動態調整而無固定模板（權變邏輯）。最終，解決“屬地管理職責究竟屬到哪一級”，“何種情況下需要轉移職責重心”，以及“如何在職責重心轉移過程中保持連續性\"等問題。

如果說“風險—災害—危機\"連續統一體和“新興風險—巨災—跨界危機\"連續統一體是時間意義上前后串聯的、過程導向的橫向連續統一體，那么縱向職責關系則是空間意義上上下承接的、結構導向的縱向連續統一體。盡管中央與地方、集權與分權等傳統職責分析范式便于我們快速理解縱向職責關系的主要邏輯，但隨著新型風險疊加、治理場景劇變，層級間應急職責已逐漸在實踐中呈現超越二元思維的復雜形態，原有認知過于簡化而難以展現府際職責關系的生動細節與真實全貌。連續統一體視角提供了理解縱向應急職責狀況的可靠抓手，將科層理論、復雜適應系統理論、權變理論等與應急職責縱向配置現實有關的解釋融合至統一模型，便于捕捉其中的靈活性與混合性，不僅涵蓋了五級應急履責主體，還揭示了職責轉移交接的動線過程，引導我們思考動線交織形成的職責關系網絡，更接人了驅使職責變化的時空觸發要素。

連續統一體能夠較好地還原和復現一個抽象、動態、復雜的縱向職責樣態，推動實踐者用動態關聯、包容平衡的視野考量應急視閾下政府層級間的責任分工邏輯與協作形式，并以此為理性參照，審視反思縱向應急職責體系的運行現狀，采取對應的優化策略，具有豐富既有職責理論認知和指導履責實踐有序運行的雙重價值，最終助推應急管理體系和能力現代化。

三、連續統一體視閾下縱向應急職責屬地管理的異化張力

“屬地管理為主\"是支配縱向應急職責關系的重要制度安排，學術界習慣視之為一種基于“塊塊”的行政管理體制[27]。在連續統一體視角導引下，將屬地管理為主原則預設的職責清晰、連貫并依據情境而變的應急愿景提煉為歸屬邏輯、連續邏輯與權變邏輯。現實中，這些應然邏輯卻多有異化，集中表現為職責模糊、中斷和離散及非情境化等困頓。

（一）突發事件屬地管理為主的職責邏輯

1.歸屬邏輯。對突發事件進行分級是實施應急主責按政府層級區分和歸屬的前提，即特別重大或重大突發事件由省級人民政府應對;跨省級行政區域或超出省級應對能力的特別重大、重大突發事件，必要時由省級政府提請國務院應對;較大突發事件由設區的市級人民政府應對；一般突發事件由縣級人民政府應對[28]。在分級基礎上，“屬地管理為主\"進一步點明了應急職責劃分的根本導向和履責的優先對象，《中華人民共和國突發事件應對法》（以下簡稱《突發事件應對法》）第十七條規定“縣級人民政府對本行政區域內突發事件的應對管理工作負責。突發事件發生后，發生地縣級人民政府應當立即采取措施控制事態發展，組織開展應急救援和處置工作\"[29]，該規定從頂層制度設計上強調事發地政府是處突的首要主體。列斐伏爾強調空間政治性，“空間也是根據‘生產者'的意見和利益而被生產出來的\"[30]（P97）。因此，屬地管理為主的職責歸屬邏輯表面上建構于地理邊界之上，實則是向客觀自然空間輸出了主觀政治意涵，具有既保證中央權威又增進地方治理有效性的雙重考量。一是將地理空間轉變為自主性空間，追求迅速、精準、高效的職責響應。中央通過授予自主權限鼓勵屬地發揮能動性，讓屬地掌握直接信息、熟悉當地情況，能迅速作出現場決策并協同同級職能部門付諸實際行動，將垂直管理難以觸及或無明確主體規定的突發事件化解在當地。二是將地理空間轉變為責任空間，用物理轄區的剛性和精確性壓實屬地行動邊界，確保責任的不可推脫性，防止敷衍塞責或責任轉嫁。因此，屬地管理本質上是建立在地理空間清晰化、可治理化基礎上的治理術[31」，正是基于清晰的應急責任歸屬，上級政府得以通過晉升、考核、監督等形式控制下級作出符合“兩個至上”

原則的行為選擇。縱向政府間的應急職責劃歸遵循屬地優位策略，要求各層級在職責范圍內積極作為，既是職責激勵，也是職責約束。

2.連續邏輯。在應急管理體制中，分級負責與屬地管理為主相輔相成，前者凸顯職責的層次感與穩定性，所謂的“屬地”只有在行政級別劃分和職責層級分配的前提下才有意義，一旦涉及職責分級，職責間的順利過渡和有效承接便至關重要。隨著風險量級和易彌漫性加碼，現代突發事件難以在一級政府職責范圍內得到有效處置，這對跨層級的職責承接合力提出要求。一是空間結構上的職責接續，應急管理職責貫穿五級政府架構，中央和地方都肩負一定職責，只是職責范疇有大有小、職責程度有深有淺。如《突發事件應對法》第十八條規定“突發事件涉及兩個以上行政區域的，其應對管理工作由有關行政區域共同的上一級人民政府負責，或者由各有關行政區域的上一級人民政府共同負責\"[29]，這表明跨多個行政區域的突發事件要求政府層級職責的立體延伸，以縱向牽頭處理避免橫向多頭指揮及職責斷層。二是時間序列上的職責銜接，各級政府的應急職責在風險周期不同階段的時間線上前后承繼，《突發事件應對法》第十七條對突發事件發生地縣級人民政府“應當及時向上級人民政府報告。上級人民政府應當及時采取措施，統一領導應急處置工作\"[29]作出規定，“及時\"指向時間層面職責的無縫銜接，意味著上級政府須在屬地職責“一旦缺位\"時“立即補位”，強調應急任務和行為的延續性及目標的一致性，防止因職責重心停滯于不適宜的層級或層級間推諉扯皮而錯失最佳處置窗口。縱向政府體系在時空向度上遵從一致的應急管理方向，確保職責梯次遞進、政策連續執行、安全服務全面覆蓋。

3.權變邏輯。風險要素的涌現性和突變性決定縱向應急職責架構必須嵌入時空情境以臨機應變。“為主”二字賦予在地政府職責運行一定彈性，為垂直管理留有介人空間，這正是屬地管理的權變所在，說明屬地管理為主原則并非排他性存在。職責權變可從關涉主體本身及主體間的關系模式兩方面進行解讀。一是主體意義上的職責變通。《突發事件應對法》第十七條規定當“突發事件發生地縣級人民政府不能消除或者不能有效控制突發事件引起的嚴重社會危害\"[29]時，“上級人民政府應當及時采取措施，統一領導應急處置工作\"[29]，充分顯示各級政府應急職責的差異性，當事件超出屬地承載限度時，由更上級政府介人，避免主體僵化與責任固化。二是情境和程序意義上的職責變通。屬地政府尤其是基層屬地政府處于國家權力序列末端，為避免信息層層向上傳導而走形失真、誘發決策滯緩或失誤，《突發事件應對法》第十七條規定，突發事件發生后，發生地縣級人民政府還應“立即向上一級人民政府報告，必要時可以越級上報，具備條件的，應當進行網絡直報或者自動速報\"[29]。其中，“必要時”為“越級上報\"設定觸發情境、防止后者泛化使用，“越級上報\"既體現職責常態運行的層次秩序，也提供了非常規條件下的備用履責路徑，說明屬地面對特殊情勢能夠以敏捷權變的溝通方式和扁平化的溝通渠道繞過龐大的規范性程序，將應急工作從傳統科層制的繁文縟節中解放出來；“具備條件的\"則說明各地可依據自身稟賦靈活擇定信息報送形式，既鼓勵信息化建設成熟地區通過數字技術提升信息報送的速度和準確度，也允許技術條件受限地區采取切實可行的傳統報送方式，這正是權變思想在應急實踐中的生動詮釋。應急管理的屬地職責究竟“屬\"到縱向政府體系中的哪一級及每級政府的具體施責路徑如何，需根據實際風險態勢相機而定。

（二）職責異化的現實張力

現實中縱向府際應急職責關系出現諸多異化，與屬地管理為主的設計初衷相去甚遠。應然與實然間的裂隙不僅使原生風險難以被消除，更提供了風險次生、放大、蔓延的“土壤”。彌合此對張力，需從清晰識別表現形式、深入剖析生成機理著手。

1.職責歸屬點模糊。權能、技術和資源等實質性支撐上的差異決定各級政府的職責邊界和權重各有不同，層級較低的基層政府理應聚焦有限范疇內的基礎應急事項，一旦超出限度則向上歸屬，即根據職責區間在連續統一體模型上定位出對應主體。然而，現實中普遍存在的“職責同構\"導致應急機構“上下對口、左右對齊”職能職責高度統一，同一屬地區域往往對應多個層級政府，屬地區域內的特定應急事務可能由不同層級政府同時管轄，但究竟由哪一級政府負責、負責到什么程度、需要何種履責事權財權等，都沒有清晰的制度規定，這極易導致各級屬地政府層層把關卻層層失守。職責模糊不僅是組織同構的必然產物，還是條塊問題在職責協同方面的一種映射。省級及以下地方政府部門需承擔同級屬地政府和上級職能部門的雙重領導，成為縱橫兩個向度的職責交叉點，一旦出現職責不清或對沖，且疊加危急狀態，將引發更大范圍更深層次的“人化\"風險。同時，主觀意圖上由利益驅動的責任轉嫁進一步突破非實體存在的職責界限，這種職責歸屬上的“誰都可以”也意味著“誰都可以不”。上級政府以屬地管理為由、行責任推卸之實，憑借權力位階優勢將事項層層分解并發包至下級，導致“上級職責下級承擔\"的倒掛現象，還截留必要的權限資源，使基層政府成為無力承擔發包任務但責任再無分解可能的“兜底者”，名義上的屬地管理異化為實際上的責任屬地。下級政府往往力不從心、不堪重負，或是聲稱資源和能力不足再度將事項拋回給上級，形成職責拉鋸，錯失處突窗口，或是采用策略性延誤、選擇性執行、隨意性操作等消極手段，或是吸納其他社會主體分攤風險，使自己游離于決策中心，混淆應急職責。自上而下看，上級政府及其職能部門泛化使用屬地管理原則，在一些本應起到責任主體作用的情境中依舊扮演督責主體，誘發權責失衡；自下而上看，下級政府出現職責的不完全履行，造成屬地管理虛置。屬地管理為主原則在“點\"意義上暗含的職責清晰歸屬邏輯，實際以交叉、推諉或空轉等模糊的異化形態存在。

2.職責鏈條中斷及職責網絡離散。“突發事件規模越大，需進行綜合協調的力量和資源就越多，應急管理在縱向上的管理層級也就越高\"[32]，反之亦然。該論述本質上指向職責的高效交接和有效履行。應急職責鏈條和網絡的正常運轉同每級政府的履責能力水平及其間信息共享程度高度相關。現實中，各級政府間的應急職責多有掉鏈斷檔，導致層級間應急職責未能在象征“重心轉移\"的連續統一體斜線上順暢交接的原因有兩方面。一是層級分立產生傳導阻力和行政摩擦，導致政策目標逐級模糊、履責權限逐級弱化、執行偏差逐級累積，處于邊緣地位的基層政府常出現向心力和執行力不足等“層級衰減\"效應，極易脫節或游離于職責鏈和協作網，而更高層級政府往往基于共同事權的非清晰劃分來阻斷職責的向上歸集。二是漫長的行政鏈條不可避免地誘發信息傳遞低效、失真等問題，下級政府不僅未發揮風險態勢感知的先位優勢，還利用科層制普遍存在的信息不對稱，通過遲報、瞞報、謊報等形式逃避問責，加劇職責割裂。政府職責體系的正常運轉本是績效合法性的象征，而如今層級間的職責流轉通道出現間隔鴻溝或壅塞梗阻，這必將誘發應急過程的異化扭曲。屬地管理為主的理想愿景是由屬地承擔所能及之事，在屬地無力應對時適當提高行政級別，由更上級政府提供必要支持，背后暗含著職責過渡、銜接與協調的關聯性;但現實中，層級分割和不健全的問責機制形塑起難以逾越的觀念隔閡與利益壁壘，導致各級政府面對同一突發事件持有不相容的職責標準，節點間無法推進一致有序的職責流動，更無法集成緊密相連、彼此協調的職責網絡。屬地管理為主原則實際上異化為“一屬了之”的職責孤點。

3.職責體系適應性障礙。復雜適應系統理論強調主體的適應性及主體錨定情境特點作出學習、經驗積累的行為反饋[33]（P5）。應急狀態下，政府職責體系的適應性障礙包括兩方面。一是內部不適應，政府縱向層級結構漸趨固化而更少將主體能力閾值即職責承載限度納入考量，不考慮基層政府是否“接得住\"“接得好\"卻任其“單兵作戰”，不加區分地將應急職責分野關系鎖定在特定路徑上，規避有必要的縱向府際應急協同。二是外部不適應，沒有把風險的緊急性、階段性和周期性及擴散性和跨域性等動態外部要求映射到行政單元內部的職責結構中來處理，忽略職責對時空情境因素的事實依賴，既不顧風險涌現的先后順序及其本身的久暫性，也不管風險嵌入的實體地理場域、虛擬社會空間和人際交往形成的關系結構[34]，導致職責脫耦和職責體系的系統性封閉，在現實中具象為響應遲滯、調度失衡、處突重心偏移等。產生職責適應困頓的原因有三個方面。一是長期從事應急工作的人員易產生思維定式和行為模板，“潛在的風險信號往往被管理者和工程師正常化\"[35]（Pxii），，已有的制度安排、組織設置和運作機制等被視為經實踐檢驗的有效選擇，逐漸形成慣性文化并最終變為一種行動“惰性”。二是從“成本—收益\"分析看，轉向替代路徑意味著放棄既定模式產生的遞增回報，支付額外的接納學習成本，還極易出現\"多做多錯\"新的責任風險。三是公眾對政府的應急履責程序及程度持有一定預期，即應該怎樣處置、應達成何種效果的期待，一旦改變原有職責關系將打破穩定認知，反倒誘發新的不確定性。因此，府際縱向應急職責劃分與協作關系往往傾向于沿用、重復過去的方案，形成路徑依賴，以靈活性和適應性為初衷的\"分級負責、屬地管理\"實際上異化成強制導向下的\"屬地負責到底”。

四、縱向應急職責連續統一體效能兌現的優化策略

為走出權責劃分的模糊化陷阱、責任鏈條的碎片化分割、職責情境的適應性失靈，需倒追應急職責連續統一體應然效果兌現（目標）的實然中介路徑（手段），從履責關涉主體、結構載體、制度規約、能力稟賦等方面著手，以系統優化祛除效能困頓。

（一）推動職責歸屬從混沌到清晰

1.明晰職責制度譜系。縱向應急職責連續統一體有序運轉的起點，在于定位不同職責的歸屬主體和廓清不同層級的職責界限。各級政策制定者應共同商議設計一套層次分明、重點突出的縱向權責規范體系，將分級負責和屬地管理緊密結合起來。從職責歸屬看，每級地方政府均需對照《國家突發事件總體應急預案》及上下級處突職責事項，摸清本級“塊塊\"的應急事責底數，確立履責范疇與內容;以實操性強、靈活度大的責任清單形式明確主責事項、失責情形和追責舉措，根據應急治理需求實時更新，從而補位抽象凝練、權威穩定的應急法律。中央政府在應急管理中的戰略職責地位毋庸置疑，央地兩級的責任差異巨大也較易分辨，但中層與基層政府及基層政府體系內部的應急職責配置亟待廓清，尤其是區（縣）和鄉（鎮）本就擔負海量操作性處突防范事宜，可謂“千頭萬緒”，需詳盡細化粗放的事責規定，加強科學梳理與歸并，凸顯兩者“重基層統籌”和“重現場處置\"的職責區別。從職責鏈條和網絡及職責體系的運行看，責任過渡交接的規則范式與時空因素也是應急職責制度譜系不可或缺的內容。盡管突發事件的復雜屬性天然決定職責矩陣的推演難以窮盡，但縱向政府體系仍有必要在應急預案編制過程中盡可能強化履責前瞻性，結合觸發條件、到達層級、必須完成的銜接動作，預設各種危急情形下的責任協調關系。以連續統一體思維推動應急責任“模塊化分裝”和“觸發式移交”，促使各級政府形成“各守其位”又層層嵌接的治理秩序，以對沖彌漫性復合型風險。

2.壓縮避責卸責空間。欲使應急責任鎖定于對應層級，離不開自上而下和自下而上的雙向制衡。一是政策制定者應瞄準那些有資源權限優勢、有利益沖動、有轉嫁下級的上級政府主體，規范設置事項篩選評判、交辦移遞和排查倒追機制，提高甩鍋卸責的門檻與代價；用“以責確權\"代替“以權定責”，扭轉上級政府利用權力位差單向支配下級履責議程的非均衡格局，根據特定層級的應急責任閾值，匹配安全事權財權，提升權責對等度，確保處突事項在規定“塊塊\"內及時解決，紓緩責任向下轉嫁的慣性問題。二是賦予下級一定的考核評估權，對上級是否給予必要風險防范指導和應急支持配合、是否將非本級職責范圍的處突事宜外溢轉移等量化評分，并提供緊急狀態下可越級申訴的直達通道，從而打破向上負責的職責定型格局，逆向約束直系上級政府趨利避害導向下的任性“發包”，督促其審慎作為。層級間游離松散的職責狀況和避責卸責的違規行為一定程度上源自“必要時\"“一定情況下\"等存在自由裁量空間的用語，下一步應輔以具體條件限定。若欲從源頭上遏制\"有組織地不負責任\"風險，則仍需回歸價值理念這一影響決策者行為的關鍵要素，敦促各級政府樹立正確政績觀，統籌考量經濟發展顯績與安全建設潛績，將面向“兩個至上\"的社會效能貢獻而非行政凈值收益作為實施某一風險治理行為的衡量尺度。

（二）推動職責線網從斷裂到貫通

1.打通縱向層級壁壘。縱向應急職責連續統一體難以貫通的深層癥結在于行政邊界固化導向下的利益博弈和層級本位主義。盡管結構層面的科層體制輕易無法撼動，但我們仍可采取功能性優化策略來疏通固有層級壁壘，為打造“統一指揮、專常兼備、反應靈敏、上下聯動\"的應急體制奠定先決條件。功能性優化策略是在既有框架內尋求破解縱向應急體系梗阻的可行之道。一是利用數字技術再造縱向府際應急職責關系。各級政府可以基于對既有職責運作邏輯的深刻把握，靈活利用風險數據和數字平臺置換新的權能優勢，以此超越地位和權力意義上的層級束縛，向扁平化網絡化的組織形態發展，進而推動職責配置合理化，塑造一個垂直暢通、系統平衡的新型應急責任體系。二是建構縱向融貫的應急信息系統。根據職責分工差異，梯度式、分重點地定向共享風險災害信息，利用突發事件內生演化邏輯和信息流的連續性將不同層級整合到同一職責序列中，串聯起層級區隔招致的責任“斷點”。這樣一來，即便危機發生突變，要求應急職責重心進行縱向移遞，后一層級主體也能即時獲悉前一主體遭致的風險情勢及其履責狀況，迅速“接手\"延續職責鏈條，減少因信息傳導和共識交換造成的處突空檔，降低交易成本。同時，差異化信息劃分和定向推送使每級政府都能專精于有限突發事件信息而充分釋放行動勢能，疏解因信息過載產生的預防不足或響應遲滯等職責“堵點”。三是設置五級聯動的應急指揮中樞。不同層級在區分職責梯度的同時，還需由上通下達的中樞系統保證層級間付諸一致性的應急決策行為。該聯動中樞可以依托統一數字平臺，推動五級政府數據實時匯聚、彈性調度、動態共享，并按照差異化邏輯驅動上下層級政府互動協作[36]，既發揮各級政府在法定軌道上的應急自主性，又能于危急關頭瞬時聯動形成合力。

2.促進職責縱貫協調。如果說打通層級壁壘破除了應急職責縱貫運行的初始障礙，那么下一步的優化重點在于如何發動“塊塊\"跨越邊界展開更密切的溝通協調，以上下融通、聯動有序的職責鏈條穿透行政層級界限，直至形成協調平衡的職責網。為此，可以采取多重組合策略。一是形塑責任共識。層級間的信任與承諾是縱向應急職責體系能否協調有序的前提，但這種互信契約無法于危急時即刻形成，各級政府應把國家安全日、應急管理周等特殊時間節點及跨層級聯席協商會議、聯合培訓和應急演練等特殊事件當作“塊塊\"間常態交流不足的補充，借此累積共同經驗、交換利益訴求、培育信任關系直至形成職責共識。二是促進“塊塊\"間交流職責。各級應急管理部門是牽頭“塊塊\"交互的核心，而應急干部是把“條條\"意志滲人“塊塊”的能動變量。因此，可以實施跨層級應急干部掛職機制，變“單向掛職\"為“雙向掛職”，使上級干部下沉感受基層應急執行梗阻、下級干部上掛理解宏觀視角下的屬地管理，通過提高關鍵行動者的能力素養，助推應急職責縱向貫通。三是消除跨層級職責爭議事項。針對應急現實中的跨級職責矛盾，設立由上級政府代表、應急管理專家和法律專家、公眾等組成的應急管理仲裁委員會，將涉及多元邊界的責任糾紛轉交其評定，得出權威專業和價值中立的結果并將評定結果提煉為典型模式編入預案，形成全國通用的應急責任認定標準，暢通職責運行路徑。

（三）推動職責運行從脫節到適配

1.精準感知情境態勢。情境是組織系統延續的終極來源。權變理論認為，不同屬性的環境對組織提出不同要求。縱向應急職責連續統一體的有效施行需精準感知風險規模和資源約束情境，而“客觀風險影響十主觀能力系數\"的綜合認知方式應能夠指示縱向應急職責關系的權宜應變。為鏈接應急治理需求與治理供給，可從兩個方面把握情境態勢。一是確切把握風險沖擊的任務情境。基層屬地應發揮聯通行政鏈條和風險前沿的優勢，部署“數據傳感器 + 第一響應人\"觸發網絡，匯集風險類型、致因、發展動向、溢出可能等一線信息返回中樞加工處理，匹配、切換和優選最恰當的政府層級。

依托萬物互聯技術和共享機制助推信息并聯互惠，限制基層作為信息優位方的策略性行動，讓縱向“塊塊\"均能獲知突發事件整體真實樣貌，驅使主責層級主動付諸與負面沖擊相稱的抵御措施。二是深刻洞察能力約束情境。為防止下放事權溢出對接方承載能力而帶來新的行政風險，權限所有方應深入調研摸排承接對象的辦事本領，綜合考量歷史處突記錄、下級情況匯報及通過風險仿真模擬演練獲悉的能力基線與極限，理性控制事權下放邊界，有選擇地賦予基層“所必要”“接得住”的事權單位，避免滑向簡單“一放了之\"的極端，并允許不同屬地依其能力大小進行差異化處突。

2.擴容履責能力閾值。社會技術系統理論強調“當環境高度動蕩時，組織應設置一定的‘功能冗余\"\"[37]（P89）。減少縱向應急職責體系異化的根本之道在于適應性擴充各層級主體的應急履責能力，系統抬升整個職責連續統一體的水準。現階段，中央各項應急能力已較為完備，但省市政府的中介銜接功能、基層政府的實戰能力仍有落差。后續，中央政府需鞏固進階頂層引領能力，縱深宏觀戰略研判、法規制定和理念統攝；省市政府作為中層樞紐應持續鍛造支撐和聯動能力，向上承接轉換總體國家安全設計，向下統籌指導區域專項應急業務，完善大安全大應急框架下的應急指揮機制，積極響應國家智慧應急試點建設，部署省市域資源儲備調度網絡；基層政府需提升微觀執行效用，夯實風險防范、隱患排查和現場處置前沿陣地，打造基層應急治理共同體，培育地方社會應急文化，強化屬地處突能力，將一般突發事件化解在對應層級范圍內，降低高位介人頻次。此外，各層級需依據職責側重因應設置應急能力綜合評價體系，運用問卷調查、專家評分、AHP層次分析法等按期評估反饋，減少履責盲目性。只有分級強化應急履責本領，形塑“能力差序格局”，方能充分發揮各級政府的能力優勢，并在上下貫通和系統協同中實現“多層次疊加釋放指數級應急能量\"的層級增益效應。

3.彌補履責資源缺位。屬地管理受制于行政體系“條強塊弱\"的現實掣肘，下級面臨財權上收、事權下沉的窘境，層級間事權和支出責任倒掛錯配。應急中的事權與支出責任并非標準均衡，而是一種動態均衡，即不同類型、不同級別的突發事件對標不同屬性、不同模式的共擔事權，各級政府需密切溝通以廓清主次關系，明確支出責任的主要層級。只有戰略性集成履責資源，才能提升縱向職責連續統一體的抗逆韌性，適配非線性演化的安全威脅。一是“盤活存量”。應急資源缺位的重要致因在于行政人員理性支配下的人為截流或錯配。為破除“事走財不走\"的職責悖論，可調動上級“塊塊”，敦促上級政府預先撥付配套資金作為委托下級承擔應急事宜的基本條件，也可著眼下級“塊塊”，按照“下級點單、上級買單\"的需求導向模式，供應屬地應急所必需的人、財、物和業務指導，避免賦權懸浮化形式化。同時，設立彈性化應急轉移支付機制，給予地方調整安全項目優先級和資金配比權重等自主權限，防止資金無法靈活利用以致錯配，并借助區塊鏈技術使資源要素流轉的整個周期透明化，倒逼中間層級對有限資源“不敢截住”、履責層級“減少浪費”。二是“拓展增量”。應急履責資源的結構性缺口本質上觸及資源不足的長期約束，最終必然落腳于“把蛋糕做大\"和經濟高質量發展。對此，可適當增加安全風險相關的稅收種類，如高危行業安全稅、巨災風險附加稅，積極培育應急產業集群，探索應急管理基金的市場化運作模式，讓各層級獲得穩定財源支撐，避免財政依附導致應急職責不完全執行。

五、結語

縱向政府職責體系的合理設計與科學運行是影響處突成效的關鍵變量。屬地管理是彰顯超級大國治理智慧的本土實踐概念，亦是探討政府縱向應急職責關系的微觀理論切口。屬地管理具有“中央權威統一 + 地方有效治理\"有機均衡的實踐價值，若運用得法，便可消弭條塊張力，實現“守土有責”“權責均衡”。遺憾的是，屬地管理為主原則近來在實踐推行中屢屢以“守土全責”“甩鍋推責\"等異化形式示人，未能發揮應有作用。應急管理領域也遭遇類似難題。盡管國家已從頂層設計層面為縱向應急權責配置作出“集中統一、權威高效\"和\"分級負責、屬地管理為主\"的原則指引，但具體操作層面如何落實，如何真正做到中央統籌和地方負責結合，仍是中國特色應急管理實踐面臨的重難點問題[38]。連續統一體可以為考察縱向應急職責復雜關系及其運作機理和實踐張力提供新的理論視角。如果說“風險—災害—危機\"連續統一體是從時間維度指征突發事件全過程應對，那么職責連續統一體則從體制結構上揭示了縱向應急權責關系的運行樣態，它蘊含的關聯性、動態性、遞進性等隱喻能夠凝練并凸顯屬地管理為主背后的深層奧義，破解“抽象原則何以具象運行\"的困局。該視角提示我們：以風險屬性和能力本位為底層邏輯、以精準適配和動態調適為核心牽引，構建一個定點清晰、連貫接續、有序協同的“職責光譜”，從而超越“無序空轉”“非此即彼\"的職責掣肘，避免在原生風險基礎上疊加人為職責風險，可有效提高各級政府應急管理效能。

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責任編輯：陳麗

The Alienation Tension and Optimization Strategy of Vertical Emergency Management Responsibility Relationship An Analysis From the Perspective of Continuum

Gu Jinxi，Jiang Linhui

Abstract：The vertical emergency responsibility relationship of the government based on the principle of “local management as the main approach” is a key variable affecting the effectiveness of emergency management. The“continuum”can provide a new interpretation for this issue. In reality， the logic of responsibility atribution，continuity and contingency often deviate into ambiguous responsibility attribution points，interrupted responsibility chains and fragmented networks，and obstacles in the adaptability of the responsibility system. To this end，it is necessary to clarify the spectrum of rights and responsibilities system，compress the space for shirking and evading responsibilities，break through the vertical hierarchical barriers，promote the vertical coordination of responsibilities，accurately perceive the situation and expand the threshold of responsibility fulfillment capacity，so as to truly achieve the original design intention of local management as the main approach and the expected goal of the responsibility continuum.

Key words：emergency management，vertical emergency responsibility relationship，continuum，local management