從“超負荷\"到“超復合”：黨建引領基層復合治理體系的結構困境與韌性構建

中圖分類號：D267.7 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X(2025)04-0023-1(

一、問題提出與研究回顧

黨建引領基層復合治理體系強調基層黨建與基層治理在治理主體構成、治理目標設定、制度機制運行等層面的深度交叉滲透與有機融合共生[1]。黨的十八大以來，隨著全面從嚴治黨戰略在基層治理場域的縱深推進與國家治理體系和治理能力現代化要求的協同深化，黨建引領基層復合治理體系逐漸由實踐探索邁向制度構建。作為新時代我國基層治理實踐探索的重要制度性成果[2]，黨建引領基層復合治理體系具有顯著的治理效能。該體系以基層黨組織為結構性樞紐，通過有序整合多元治理主體、資源與機制并將黨組織嵌人基層治理制度框架，不僅強化了黨對基層社會治理工作的統籌領導，更切實提升了公共服務效能，激發了社會發展內生動力。

基層治理情境是復雜的，在實踐中黨建引領基層復合治理體系不僅具有治理效能與創新優勢，也面臨運行壓力與現實挑戰。一是黨建引領基層復合治理體系運轉深受我國政治體制中“條塊分割\"固有張力格局的制約。二是黨建引領基層復合治理體系承載著落實基層治理中心工作與完成黨務工作雙重任務要求。這兩種任務壓力的疊加與傳導，導致黨建引領基層復合治理體系在實踐中時常陷入“超負荷\"運轉困境，治理效能存在被結構性內耗銷蝕的風險。系統分析新時代黨建引領基層復合治理體系的制度優勢與運行困境，深人剖析“超負荷\"狀態的生成機理，有助于理解我國基層治理的深刻變革，提升基層治理水平。

當前，學界主要從三個維度刻畫基層黨建與基層治理的復合特征。一是運轉機制剖析，聚焦基層黨組織如何通過\"結構嵌入與制度整合\"[3]“集成式聯結機制\"[4]等路徑實現有效引領。諸如“街鄉吹哨、部門報到\"[5]、“小院說事”[6]等創新實踐，體現了黨在資源調度、議程設置與跨部門協同中的樞紐作用。二是制度優勢闡釋，論證基層治理體系如何通過優化治理結構[7、提升協同效率、強化公共權威，最終實現\"基層善治\"[8]目標。三是運行困境與應對策略探討，主要圍繞形式主義蔓延[9]、黨建引領理念與治理結構間的適配性張力[10]、基層減負政策執行效力[11]等議題展開，以凝聚治理共識、強調多元主體協同、注重黨建引領制度化規范化破解黨建引領基層治理體系面臨困境。

整體而言，學界對黨建引領基層復合治理體系的研究較為全面，涉及生成邏輯、運轉機制、功能優勢及現實困境。黨建引領基層復合治理體系作為回應基層黨組織建設與基層治理復雜性升級的適應性產物，優勢與困境并存。當前，對黨建引領基層復合治理體系的內在張力如何異化為“超負荷”困境的解析和闡釋不充足，缺乏對“超復合”良性運行路徑的探討。本文旨在通過揭示黨建引領基層復合治理體系的“復合治理”內在張力如何異化為“超負荷\"困境的內在機理，進而闡釋如何通過制度調適、資源整合、技術賦能實現黨建引領基層復合治理體系的“超復合\"良性運轉（見圖1）。

二、黨建引領基層復合治理體系的結構與張力

黨建引領基層復合治理體系是應對基層治理復雜性與多元性挑戰的制度構建，通過對治理主體、治理目標與治理機制的結構性整合，構建一個多主體參與、多機制協同、多目標兼容的治理體系。復合治理體系的核心在于黨建引領的制度化整合功能，結構性特征體現為主體互嵌、目標互構與機制互聯。

（一）主體互嵌：多元異質與功能耦合

黨建引領基層復合治理體系的主體結構特征在于多元主體互嵌與功能耦合。基層黨組織、基層政府、社會組織、社區居民等多元異質性主體的互嵌并非簡單的數量疊加，而是基于功能互補與角色定位差異的系統性組合。不同主體基于各自的資源稟賦、功能定位和行動邏輯，在體系內形成相互依賴、相互補充、相互協作的關系，組建為一個多元主體間跨界的、流動的合作互惠網絡[12]。其中，基層黨政機關通過加強政治引領確立頂層治理框架，基層黨組織作為治理樞紐凝聚內外資源，社會力量則以專業化協同激活治理末梢效能。

第一，基層黨政機關的引領與統籌。黨組織發揮總攬全局、協調各方的領導核心作用，負責把握政治方向、制定宏觀戰略、整合政治資源、協調重大關系，為治理體系提供政治保障和組織保障，是治理結構中的“掌舵者”與“黏合劑”。基層政府承擔治理職責，是公共政策的主要制定者、公共資源的主要分配者和公共服務的主要提供者，通過運用行政權力和財政資源，確保治理目標的有效落實和公共秩序的維護。在黨建引領基層復合治理體系中，基層政府的角色正在從“全能型”向“引導型”、“服務型”“協作型\"轉變[13]。

第二，基層組織的組織動員。基層黨組織是黨在基層社會的戰斗堡壘，是黨建引領基層復合治理體系在基層落地的關鍵樞紐，核心功能在于組織動員、利益協調和資源整合，通過組織嵌入、工作覆蓋和價值引領，將社會組織、社區居民等基層治理主體凝聚在共同目標下。社區自治組織(如居委會)代表居民利益、反映居民訴求、組織居民參與公共事務和公益事業[14]，而樞紐型社會組織具備較強的資源整合、專業支持和平臺搭建的能力，在行業協調、專業服務、慈善公益等特定領域發揮著鏈接政府、市場和社區居民的橋梁作用。

第三，社會力量的協同共治。專業社會組織提供專業化、精細化服務（如養老、助殘、環保、心理咨詢等)，能彌補政府和市場服務的不足，滿足多元化、個性化需求。市場主體(企業)通過市場化機制提供產品和服務，參與公共項目，履行社會責任，其優勢在于效率、創新和資源動員能力。居民作為治理的最終受益者和重要參與者，落實“暢通和規范群眾訴求表達、利益協調、權益保障通道\"[15](P54）的要求，通過議事協商、志愿服務、監督評價等多種形式參與治理過程，是治理活力的源泉和合法性的基礎。專家學者或智庫能提供智力支持、政策咨詢、第三方評估，提升基層治理的科學性和專業性。

（二）目標互構：政治目標與公共目標的動態調適與價值融合

黨建引領基層復合治理體系的目標超越了傳統治理模式下目標單一或相互割裂的狀態，黨的政治目標與基層治理的公共目標在“以人民為中心\"的價值原則下具有一致性，但也存在差異性，需要通過制度化的機制設計實現動態調適和有機融合。

第一，以黨建引領基層治理，鞏固黨的執政基礎和領導地位，確保黨對基層治理的全面領導。黨的政治目標具體體現為提升基層黨組織的組織引領作用、強化政治引領功能、密切黨群關系、維護社會政治穩定、推動黨的路線方針政策在基層落地生根，具有鮮明的政治性、全局性和戰略性。基層治理的公共目標在于回應和滿足民眾的多元化、個性化需求，提升基層社會的整體福祉，包括但不限于優化公共服務供給、保障和改善民生、維護社會公平正義、促進社區和諧發展、激發社會活力、提升治理效能和治理精細化水平等，具有顯著的公共性、服務性和在地性特征。黨的政治目標與基層治理的公共目標本質是一致的、互促共進的，基層治理的公共目標的實現有助于黨的政治目標的達成，黨的政治目標的達成最終是為了更好地實現基層治理的公共目標。

第二，黨的政治目標與基層治理的公共目標并非完全重合，存在目標差異性與潛在張力，如黨的政治動員要求集中高效，而公共服務需求分散多樣，黨的政治目標關注長遠利益，而基層治理側重回應直觀民生訴求。黨建引領基層復合治理體系實現目標互構，關鍵在于將“以人民為中心\"確立為基層治理的根本價值導向。黨的政治目標(鞏固執政基礎)與基層治理的公共目標（服務人民福祉)在“以人民為中心\"的框架下找到了共同的出發點和落腳點。黨的領導權威深深植根于為人民服務中，而治理效能的提升最終服務于黨的根本宗旨，兩者在價值層面實現了深度互嵌。

第三，目標互構并非止于概念層面，需通過一系列制度化機制保障實現。黨組織通過深入調研、密切聯系群眾、網格化管理、議事協商平臺等，精準識別和匯集民情民意，將公共需求有效轉化為治理議題。同時，黨的重大決策部署也通過宣傳動員、政策解讀等方式融入基層治理議程，尋求與公共需求的結合點。盡管“以人民為中心\"為黨的政治目標與基層治理的公共目標提供了價值融合的基礎，但實踐中黨的政治目標與基層治理的公共目標的張力依然存在，如上級政治任務的剛性要求與基層復雜多樣的實際需求之間的沖突，追求治理顯性績效(如指標完成度)與解決深層次、長期性民生問題的矛盾，以及在資源有限條件下，如何平衡不同群體、不同維度的公共需求等。

（三）機制互聯：多軌并行與協同聯動

黨建引領基層復合治理體系的有效運轉依賴一套相互嵌套、協同作用的運行機制，確保多元主體在共同目標下形成合力[16]。機制結構突出表現為“多軌并行\"與“協同聯動”，旨在將結構上多元異質的主體在功能上整合為一個目標相對一致、行動相互配合、能有效應對復雜治理挑戰的動態系統，實現黨建引領機制、多元協商機制、信息共享與資源整合機制和流程閉環機制間的無縫銜接和高效協同。

第一，黨建引領機制是支撐基層復合治理體系運轉的核心機制，這是黨建引領基層復合治理體系的靈魂與根本保障。黨組織通過政治引領、組織嵌入、骨干培養(黨員在治理中發揮先鋒模范作用)、資源整合（協調各方資源解決難題）、價值塑造(弘揚主流價值觀)等舉措，為基層復合治理體系提供方向、凝聚共識、注入動力。

第二，多元協商機制是黨建引領基層復合治理體系運轉的主要工作機制。該機制包括正式協商（如居民/村民議事會、協調會)和非正式協商(如懇談會、網絡議事、私下溝通)等形式，功能在于信息交流、訴求表達、利益協調、尋求共識，并最終導向決策或解決方案的形成，確保各主體，尤其是邊緣群體有效參與協商過程，并對協商結果產生實質性影響。

第三，信息共享與資源整合機制有效打破信息壁壘與資源碎片化困境。黨建引領基層復合治理體系通過智慧治理平臺建設，保障治理信息及時、精準流動，通過建立政府財政投入、社會資金募集（慈善捐贈、社會企業）、市場資源引人、志愿服務等多渠道資源匯聚平臺[17]，進而以項目化運作、公益創投、購買服務等方式實現資源優化配置。黨建引領基層復合治理體系通過跨地區、跨部門、跨領域的聯動協同機制，如\"街鄉吹哨、部門報到\"[18]、“五社\"聯動、政社互動等，實現了信息共享與資源整合。

第四，流程閉環機制是黨建引領基層復合治理體系有效運轉、不斷調適的保障機制。“決策一執行—反饋—監督—調整\"五個環節形成完整的治理閉環。決策環節強調多元參與和科學論證，執行環節明確分工與協作，反饋環節建立暢通的民意收集和效果評估渠道，監督環節發揮黨內監督、行政監督、法律監督、社會監督(媒體、民眾)和第三方評估的作用，根據反饋和監督結果及時調整決策和執行方案，實現治理體系的動態優化[19]。

黨建引領基層復合治理體系的結構是一個以“多元異質主體功能耦合”為基礎，以“政治目標與公共目標的動態調適與融合\"為方向，以“多軌協同運行機制\"為紐帶的立體化、網絡化治理架構。這一結構設計的初衷在于整合資源、激發活力、提升應對基層復雜情景的能力。然而，這種結構的復雜性本身，以及內部不同主體、不同目標、不同運行機制之間的固有差異與內在張力，也構成該體系在特定條件下陷入“超負荷”運轉困境的結構性根源。

三、黨建引領基層復合治理體系超負荷運轉的表征與緣由

黨建引領基層復合治理體系的實踐圖景與理論期許間存在斷裂。基層治理中的形式主義痼疾與持續開展的“基層減負\"運動，揭示了黨建引領基層復合治理體系深陷“超負荷\"運轉困境。根源在于“基層黨建”與“基層治理\"未能實現實質性的互構共進，在壓力傳導機制下，二者異化為相互疊加的“任務負擔”，共同加劇了基層人員的事務性過載。這種系統性“超負荷\"運轉狀態，不僅造成治理資源的巨大內耗，更成為催生形式主義應對策略與基層干部\"躺平\"現象的深層結構性誘因。

（一）黨建引領基層復合治理體系超負荷運轉的四重癥候

黨建引領基層復合治理體系在實踐中衍生四類相互強化的超負荷癥候。四重癥候的疊加效應形成系統性過載循環，導致考核過密化消耗執行資源、減負內卷化扭曲政策本意、創新阻滯弱化體系適應能力、資源碎片化破壞治理可持續性，共同消解了黨建引領基層復合治理體系的功能發揮。

第一，考核過密化癥候。基層治理考核呈現多層級、多部門、全流程、全時段覆蓋，表現為日常巡查、專項督查、年度排名等多種形式并行，治理責任被不斷細化、量化乃至碎片化。基層干部被要求隨時拍照、打卡、填表、留痕，治理過程淪為對數字軌跡的過度關注，導致形式與實質分離。指標設計脫離治理實際，誘發基層陷入“數據生產競賽\"[20]，出現\"考什么、干什么\"的路徑依賴，數據成為政績而非問題解決的指向，最終導致基層精力耗散于形式合規性審查，治理實質效能空心化。

第二，減負內卷化癥候。減負本意在于釋放基層治理空間，但實踐中減負政策逐步被重構為隱形考核工具，僅在形式上減少了巡查督查，實質上通過調研替代檢查、通過責任狀強化壓力傳導，形成“減負不減壓\"的悖論。一些基層黨政機關采取“自我加碼\"策略主動迎合上級期望，通過提前工期、拔高指標、橫向對標超額競爭等方式爭取組織安全感。減負反而成為內卷化的新推手，一些基層黨政機關在自我加壓、自我卷入、自我消耗的循環中，逐步喪失對政策目標的理性判斷，政策善意異化為負擔再生產機制，加劇治理結構內耗[21]，治理目標偏離基層真實需求。

第三，創新阻滯癥候。基層治理創新面臨顯著的“虛化—復制—失靈\"困境，治理模式創新走向表層化、標簽化，如網格化管理、“紅色物業\"等被快速推廣，忽視地方社會結構、歷史傳統與資源基礎，造成治理模式移植失敗。數字技術應用普遍重建設、輕運維，智慧平臺、數據系統建設因后期缺乏運維投入和技術人員保障而閑置，無法發揮數據信息的價值。基層治理缺失激勵機制導致創新成果懸浮，如區域化黨建會議流于形式。治理創新的真正核心在于通過賦能激發治理主體的內在動力，強調參與式治理與主體性的提升，而實踐中治理創新多停留在表面賦能，缺少真正的責任與資源匹配，基層治理能力與社會復雜性需求之間的結構性錯位進一步加劇[22」。

第四，資源碎片化癥候。在人力資源方面，基層治理長期處于“人少事多”的超負荷狀態，一崗多責成為常態，同時專業能力建設相對滯后，部分領域如社會工作、心理干預、數字運維嚴重缺乏專業支持。在財政資源方面，地區間、城鄉間財政差距顯著，發達地區基層單位可以獲得更多專項資金與項目傾斜，而經濟薄弱地區難以維持基本運轉。在技術資源方面，數字基礎設施建設存在“數字鴻溝”，部分農村與邊遠地區存在接入壁壘，數字基礎設施覆蓋不均，治理資源供給與責任擴容的嚴重不匹配，治理資源的結構性稀缺，進一步削弱基層治理能力。

（二）黨建引領基層復合治理體系超負荷運轉的成因

黨建引領基層治理體系的“超負荷\"運轉本質是基層黨建與基層治理的內在結構沖突。使命型政黨的責任統合機制要求黨承擔治理責任，壓力型體制的運行邏輯依賴量化考核推動政策執行，技術治理的應用邏輯通過數智化提升效能，三者交織催生“責任超載—激勵異化一適配失效\"的復合困境。

第一，使命型政黨的責任超載與資源硬約束。作為以馬克思主義為指導的無產階級先鋒隊，中國共產黨的初心使命是為中國人民謀幸福、為中華民族謀復興。這使其超越了一般意義上的執政黨，成為始終以崇高目標為引領的使命型政黨，但也意味著黨的治理責任會隨著現代社會發展變化而持續擴展。與此不相匹配的問題在于基層黨組織的治理資源相對有限，從而呈現責任增長與資源約束的結構性矛盾。一是在我國基層治理體系中，作為使命型政黨的中國共產黨承擔著全覆蓋、全方位的治理責任，“黨政體制\"的優勢在提升國家整合力、快速動員與社會協調中發揮了重要作用。然而，基層黨組織的全面兜底也帶來了典型的責任超載困境。隨著社會主要矛盾的轉化，民眾對美好生活的需求不斷升級，從過去以物質保障為主，轉向對環境質量、社會公正、公共參與等更高層次的需求。基層黨組織不僅要承擔傳統的社會穩定、民生保障、公共服務等基本治理任務，還需回應諸如環境保護、老齡化應對、社區營造、社會心理服務等日益多樣且復雜的治理訴求。這種需求擴張使基層黨組織的治理負擔持續增長。二是盡管基層黨組織被賦予全方位的治理職責，但基層黨組織在財力、人力、技術等資源配置上始終處于“權小責大\"的結構性矛盾中。部分鄉鎮(街道)黨組織面對精準扶貧、鄉村振興、環境整治、應急管理等疊加性任務，實際擁有的財政預算、人員配置和技術支持極為有限，呈現治理目標無限擴張，治理資源持續緊縮的失衡狀態。三是社會風險的復雜化與治理彈性的不足，進一步放大了基層黨組織的責任超載問題。特別是在重大突發事件、網絡輿情危機、公共衛生風險頻發的背景下，基層黨組織往往成為風險應對的第一責任主體，不僅要兜底治理責任，還必須在極短時間內完成應急響應、協調多部門資源、穩定基層秩序。

第二，壓力型體制的激勵扭曲與效能耗散。黨建引領基層復合治理體系本身處于壓力型體制結構中，壓力型體制可以通過目標分解、量化考核與責任追溯快速推進政策執行，形成較強的動員效能。但壓力型體制在實踐中產生激勵異化問題，逐步成為基層治理體系超負荷運轉的重要制度誘因。一是政治錦標賽與量化排名成為考核常態。上級部門通過設置硬性指標、統一考核標準與績效排名，推動基層執行力度[9]，但過度量化的考核體系往往忽視基層治理復雜性與實際條件，導致基層高度關注可量化、短期化、顯績性的事務，忽視民眾滿意度與治理質量。部分基層單位追求“數據好看\"“指標達標”，治理過程形式化傾向明顯。二是基層干部普遍采取“目標防御”與“自我加壓\"策略。為避免問責風險，基層主動拔高指標、提前工期，甚至通過數字造假、規避高風險任務等方式自保。部分基層干部逐漸形成“做多錯多、做少錯少\"的防御性思維，消極應付、選擇性作為現象顯著。三是黨務替代政務現象較為突出[23]。黨建考核在壓力型體制下被高度指標化，基層干部將大量時間投入會議記錄、照片上傳、臺賬管理等痕跡性事務，導致黨建活動與治理實績嚴重脫節，黨建工作形式化內卷，基層干部疲于奔命，治理質量持續下滑。四是問責泛化與指標泛濫持續推高基層壓力。基層干部在多頭考核、多重檢查中疲于應付，工作重點被迫向“考核導向\"傾斜，形成“短期數據沖刺—考核過關—實效流失”的負循環。

第三，技術治理的適配困境與創新陷阱。技術治理被廣泛視為基層治理減負增效的重要手段，智慧黨建、網格化管理、數字平臺建設在全國大規模推廣。基層技術應用普遍存在適配性不足與創新失效問題，技術賦能反而成為基層的新負擔。一是城鄉數字基礎設施差異顯著。大城市與沿海地區基層單位較易接入智慧治理系統，中西部地區、鄉鎮及農村社區則因網絡薄弱、技術支持不足，面臨智慧治理\"看得見、用不上\"的困境。二是基層干部數字素養不足，群眾公共服務數字可及性差。部分基層干部對信息化設備操作不熟練，數字填報、數據對接壓力極大，特別是在老齡化嚴重的鄉村社區，民眾對智慧政務平臺適應度低，基層治理技術應用面臨實際落地障礙。三是技術應用異化為“痕跡管理\"工具，智慧治理平臺廣泛用于考核打卡、數據上報，基層干部投入大量時間完成技術留痕，治理實效卻未顯著提升，一些地方多頭建設、重復投資，造成平臺割裂、資源浪費。輿情監測與事件響應平臺被過度強化，基層頻繁陷入“輿情驅動—應急處置—資源傾斜—常態治理停滯\"的治理失衡循環。

四、黨建引領基層復合治理體系超復合運轉的機制與生態

黨建引領基層復合治理體系高效運轉，重點在于充分釋放“復合治理\"的制度潛能，回應社會主體的多元訴求、破解社會治理中的復雜難題。黨建引領基層復合治理體系需最大化發揮黨的領導核心優勢，通過制度調適、資源整合和技術賦能，推動\"基層黨建\"與\"基層治理\"的互構共進，實現\"超復合”運轉的治理形態。

（一）制度調適：構建彈性化責任傳導與運行機制

在基層治理實踐中，傳統的責任機制已難以適應復雜多變的治理環境。制度調適旨在構建兼具規范性與靈活性的彈性化機制，既能確保政策執行的規范性，又能適應基層治理的復雜情境，為破解

基層“權責失衡\"困境提供解決方案。

第一，強化基層黨組織核心能力建設。強化基層黨組織建設是破解基層治理超負荷運轉的核心路徑，破解責任超載與資源約束的深層困境，需要通過提升黨組織將有限資源轉化為有效治理成果的能力。一是提升基層黨組織的政治功能與組織功能，明確黨建引領基層復合治理體系的核心價值目標是為人民服務。價值目標的偏移常常導致體系運轉失序。在行政指令與同級競爭的雙重壓力下，部分基層黨組織傾向于規避風險、追求顯性政績，將資源集中于易量化工作或訴諸話語創新替代實質機制創新，致使治理實踐偏離民眾真實需求。破解之道在于厘清價值導向，明確機制創新的根本目的在于有效化解基層社會風險矛盾、切實維護公共利益、精準回應民生訴求。二是選配與培育高素質基層干部至關重要[24]。基層作為多元要素匯聚與矛盾交織的\"前沿陣地”，亟須具備卓越協調能力與戰略視野的領導者，方能有效整合分散資源、凝聚治理合力。基層干部樹立科學的政績觀是引導黨組織有效整合社會力量、保障治理體系順暢運行的核心。三是探索基層黨建與基層治理深度融合的實踐路徑是重要任務[25]。基層治理涵蓋政治、經濟、文化、社會等多維領域，通過健全各項機制確保基層黨建與基層治理復合架構的有效運轉，充分釋放黨組織的組織優勢與整合功能，構建科學合理的績效考核體系并完善激勵約束機制，以正向激勵為主導，規避過度考核引發的形式化與低效化傾向。

第二，厘清基層治理權責邊界與協同機制。清晰界定基層治理權責邊界，推動共建共治共享格局形成，是紓解“超負荷\"困境的重要維度。基層黨組織應充分發揮在政治引導、資源整合、聯系群眾方面的樞紐作用，將組織體系與工作網絡深度嵌入基層治理末梢，提升協同治理效能。通過系統性減負與精準賦能，破解“權小責大\"的“小馬拉大車\"困境，提升黨建引領基層復合治理體系運行效率。一是制定并動態優化基層治理權責清單，著力解決權責模糊問題。科學界定治理主體的職責邊界，堅決扭轉\"權力上收、責任下移\"的錯配現象，對交叉重疊或界定不清的職責進行清晰厘定，確保責任歸屬明確。二是構建權責匹配的縱向聯動與橫向協同機制。基層治理涉及面廣，在保持自上而下統一規劃與指揮的同時，通過制度化、常態化的跨層級協調與調度，確保責任層層落實、無縫銜接。三是激活內生型社會治理力量。治理效能植根于廣泛的群眾參與，激發社會主體共同行動，方能保障基層復合治理體系的穩定性與可持續性。基層黨組織應以群眾自治為根基，著力激發社區內生治理動力，通過搭建制度化參與平臺拓寬民眾參與渠道，顯著提升社會力量的協同治理效能。

第三，推行差異化與精準化考核體系。考核體系設計需回應治理場景的復雜性，實施差異化策略。“精準化\"的核心要義在于，使考核服務于治理效能的提升和民生訴求的精準回應，將基層黨組織的方向引導至解決真問題、滿足真需求、創造真實效上來。一是推行場景化動態考核指標，依據城鄉差異，如引入城市“治理復雜度指數”、鄉村“公共服務可達性指數”，設置差異化權重，摒棄僵化的“一刀切\"量化標準。二是建立關鍵領域負面清單與豁免機制，特別是針對應急管理、基本民生服務等關鍵領域，允許基層在緊急情況下突破常規流程，實行事后備案說明制，賦予必要彈性空間。三是強化減負政策執行效能監督，實施穿透式審計，核查基層報表削減實效，重點識別并整治“隱形考核\"變種，如變相責任狀、過度留痕要求，確保減負政策落到實處。

第四，深化法治建設與制度化水平。推進基層治理法治化是國家治理現代化的內在要求，是破解超負荷難題的制度保障。一是完善基層復合治理的法律法規體系，制定契合基層實際的法律規范，為治理實踐提供堅實的制度支撐，尤其在決策科學化、執行高效化、監督嚴密化等關鍵環節確保制度設計的科學性與有效性。二是建立健全治理標準體系與操作規程，通過統一、規范的標準和流程，明確工作職責與權限邊界，確保治理行為規范有序。三是強化制度執行的監督與問責機制，構建全方位、多層次的監督體系，保障各項治理制度得到切實貫徹。四是深入開展法治宣傳教育，通過法治講座、法律咨詢等多種形式，提升基層干部法治素養和民眾法律意識，確保治理活動在法治軌道上運行。

（二）資源整合：構建動態化共享與配置生態

基層治理面臨資源分散、配置低效等結構性難題，亟須建立科學完善的資源整合體系。“資源下沉—人才優化—技術賦能\"動態化資源整合體系既著力解決基層治理資源短缺的現實困境，又致力于構建資源的動態化共享與配置生態。

第一，加大資源下沉力度與保障強度。確保資源向基層充分下沉是破解超負荷困境的物質基礎。落實\"推動社會治理重心向基層下移\"[26](P49）的戰略要求，彌合基層治理主體資源支配能力與實際治理需求之間的鴻溝。一是優化人力資源配置與激勵機制，通過建立駐村工作站等載體引導優秀人才下沉，完善基層工作者職業發展和待遇保障機制，確保持續的“人力資本\"輸人。二是強化基層財政經費保障與監管，確保治理專項資金足額、及時到位并專款專用，有力支撐基層治理項目落地。三是構建多元化、可持續的資源投入體系，鑒于基層治理的公共屬性，地方政府需探索建立“財政主導、部門協同、社會參與\"（財政投入 + 部門扶持 + 社會投資)的多元投入模式，發揮財政資金杠桿效應，有效撬動社會資本。

第二，推動人力資源供給側結構性改革。在優化黨建引領基層復合治理體系的過程中，人力資源的開發與利用是關鍵，通過創新人才培育機制與模式，推動人力資源的供給側結構性改革，從而提高基層治理的效能與服務質量，構建符合“雙循環\"戰略的人力資源體系。一是在體制內循環方面，基層干部的培養模式注重多維度的綜合素質提升，實施“三跨\"干部培養計劃，即跨地區、跨部門、跨領域的輪崗機制。這種輪崗模式不僅能夠培養基層干部的跨部門協調能力，還能增強他們的區域協調和統籌能力，打破地區和職能的藩籬，從而使基層干部在不同的環境中積累多樣化的經驗，提升其治理能力和黨性修養。二是在體制外循環方面，激發社會力量的參與尤為重要。建立健全社會專業力量認證與積分激勵機制，推動社會服務從“自發性\"向“制度化\"轉變，通過設立法律、醫療等專業領域的分級認證與賦權體系，推動專業志愿服務的規范化與制度化。例如，社區通過對志愿者的專業認證進行管理，為不同領域的志愿者提供等級劃分，授予其相應的服務權限。志愿服務的積分可通過參與社會服務、完成任務等方式獲得，積分可以兌換成社區公共服務資源或其他社區福利，從而激發民眾的參與積極性和服務熱情。

第三，優化財政與技術資源配置效能。面對“治理目標無限擴張，治理資源持續緊縮”的失衡狀態，提升資源配置效能是突破資源硬約束瓶頸的核心突破口。一是構建智能化治理資源云調度平臺，整合區域內分散的財政資金、物資儲備、數據資源及專業技術力量，依托物聯網感知與大數據分析技術，實現對資源存量、分布及需求的動態監測與精準畫像。平臺功能包括資源“一圖總覽\"與智能匹配，通過可視化地圖實時呈現各類資源狀態，運用算法模型按需(如應急響應、民生項目優先級）自動匹配最優資源供給方案，實現“需求—響應—配送\"閉環管理。二是建立城鄉資源互補對流機制，推動城市街道向結對鄉鎮開放共享成熟的數字治理平臺（如智慧城管、社區服務系統)權限，降低鄉村數字化建設門檻。同時，鼓勵鄉村盤活閑置空間資源(如校舍、集體用房)，為城市提供低成本、在地化的民生服務載體（如設立城市老年人鄉村養老互助站、青少年自然教育基地)，促進資源要素在城鄉間的雙向流動。

（三）技術賦能：構建適配性創新與應用生態

基層治理數字化轉型面臨技術應用碎片化、供需錯配及創新持續性不足等突出問題，需充分發揮信息技術對治理效能的倍增作用，推動信息化與智能化技術深度融合，精準施策，保障技術持續優化，構建技術賦能的適配性創新與應用生態。

第一，深化信息化與智能化技術融合應用。推動基層治理信息化與智能化是應對復合治理“超負荷\"的有力杠桿。一是把握信息時代機遇，打造信息化支撐的基層治理平臺，通過建設整合型電子政務平臺，促進信息高速流通與資源優化配置，提升決策效率并改善政民互動，增強治理合法性與民眾滿意度。二是運用大數據與人工智能技術深度挖掘治理數據價值，實現風險前瞻性預判與決策精準化支持。警惕“技術假賦能\"陷阱，避免因多層級平臺重復建設、碎片化管理導致基層負擔加重與資源浪費，強化頂層設計，推動統一平臺建設與整合管理，著力克服碎片化與形式主義，切實提升技術賦能實效。

第二，實施分層級智慧治理精準賦能策略。隨著信息技術的快速發展，智慧治理已成為提升基層治理效能的重要途徑之一。技術賦能必須因地制宜，根據不同區域的實際需求和發展水平，實施分層級的精準賦能策略。通過量身定制的技術手段，不僅能提高治理的精準性與效率，還能提升基層干部對事務的全景化感知與主動性回應的能力，確保各類技術的實際可操作性和群眾的接受度[27]。一是在都市圈及大城市區域，技術的應用應主要集中在大數據、人工智能和云計算等領域，特別是輿情監測與風險預警。同時，這些技術還能促進信息透明化，增強政府的公共服務效率和民眾的參與感。二是在縣域城鎮地區，治理的重心更多地放在“一站式\"服務平臺的建設與優化上。流程的優化與精簡能夠提高基層工作人員的工作效率，避免冗余的管理和信息傳遞環節，從而提升整體的治理能力。對于鄉村社區，由于基礎設施和信息技術相對落后，優先推廣一些簡易版的、高包容性的智能應用，這些應用須具備較低的使用門檻，能夠讓民眾輕松接觸與使用。

第三，健全創新容錯與擴散激勵機制。在基層治理創新的過程中，容錯機制與擴散激勵機制的健全至關重要。一是設立容錯和激勵機制，容錯機制可以為基層單位提供更加寬松的試錯空間，激發基層干部探索改革創新的積極性和主動性，支持基層干部創制政策[28]，從而推動治理模式的轉型與升級。二是創建創新成果轉化引導基金是加速創新成果擴散的重要途徑。通過政府提供梯度化的財政支持，激勵更多基層單位積極開展改革創新，為創新項目的持續發展提供必要的保障，進一步推動創新實踐成果的擴散，提升基層治理體系的效能和創新水平。

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責任編輯：崔正賢

From“Overload” to “Super Composition”: The Structural Dilemma and Resilience Construction of Party Building Leading Grassroots Composite Governance System

Li Hao，Liu Xuan

Abstract: Party building leading the grassroots composite governance system is an innovative grassroots social governance structure with distinct Chinese characteristics， based on the deep intersection and organic integration of grassroots Party building and grassroots governance in terms of governance subjects，governance goals，system mechanisms，etc. Party building leads the eficient operation of grassroots composite governance system，which can fully release the system potential of “composite governance”，respond to the diverse demands of society，and solve complex problems in grassroots governance. In practice， grassroots Party building and grassroots governance have not achieved effective mutual promotion. Under the pressure transmission mechanism，grassroots Party building and grassroots governance have become superimposed“task burden”，which together intensified the“overload” operation of the grassroots composite governance system. To correct the dilemma of Party building leading the grassroots composite governance system，it is necessary to improve the efficiency and resilience of the grassroots composite governance system，and promote the deep integration of Party building and governance through system debugging， resource integration and technical empowerment to achieve a “super composition”operation state.

Key words: Party building leadership， grassroots composite governance system， institutional adjustment，resource integration，technology empowerment