省級政策高位推動的效能運行機制及調適路徑

中圖分類號：D632 文獻標識碼：A 文章編號：1008-410X（2025）04-0071-13

一、問題提出

“工作要推進，領導重視是關鍵\"是中國治理過程中普遍存在的一種現象[1]。“領導重視\"在中國公共治理實踐中具有非常重要的作用。領導重視的實質是某一層級的“一把手\"通過對某一議題或某一類發展問題的關注，以作出指示、直接決策等方式推動轄區內的治理，這是一種集束性權力發揮政治指令實現政策快速制定出臺及高效執行的過程。從注意力分配和表達的機理看，它是一種科層運作的注意力分配方式，是單一制大國理性科層制治理框架建構過程中的客觀存在，在避責式重視和邀功式重視兩個維度下實現權威、人力和財力資源的傾斜性使用[2]。尤其在縣域治理中，“領導重視\"是分配注意力、貫徹領導意志、分配稀缺資源的重要機制[3]。從效能機制看，領導重視成為解釋\"政治勢能\"向“政策效能”成功轉化的關鍵變量，即良性的公共政策落地應包括政治勢能和激勵機制兩者間的耦合度，以及政治勢能主體與機制的制度化，借助領導重視所形成的“政治勢能”，我們可以揭示某些公共政策執行力為何突然得以在某個時段集中增強的原因及其機制[4]。一項基于“強政治勢能一政策良性變現\"框架分析的具體研究發現，強政治勢能觸發的全國農村低保專項治理借助嚴苛的負面激勵和非制度性投入執行資源快速糾正了救助對象識別偏差，同時開展以政策迭代、技術應用和資源擴充為主要內容的常規化建設，在新的強政治勢能的推動下實現常規化治理而使治理效果得以延續[5」。這兩個方面的研究既闡釋了領導重視作為一種注意力分配的運作機理，又定位了領導重視背后的政治勢能原理，具有極強的典型性和代表性。

領導重視是否必然帶來注意力的生成從而產生高效的執行力，是否能夠被納入政治勢能的范疇，凝練為習近平新時代中國特色社會主義的制度優勢轉化為治理效能的傳遞機理，成為分析新時代推動制度、政策落實與執行的重要因素。“既有的經驗認知和理論研究中，領導注意力驅動與下級有效執行被畫上了無形的等號，但注意力并不必然轉化為執行力，領導注意力驅動的效能受阻問題尚未引起學界的足夠重視\"[6]。“‘政治勢能'是中國公共政策執行中比較優勢的本土化經驗總結和學理性表達。它在中國政策執行中發揮重要作用，但在執行中也可能引發一些問題”[7]。如果把“領導重視\"作為中國公共政策“高位推動\"的學術表達，那么哪一層級的領導才能算是高位推動？如果把省級作為高位推動的一個重要層級（把高位的層級定義在省級），把省級政策高位推動納人領導重視促進政策執行的研究范疇，那么省級政策高位推動是否存在著效能阻滯的情形？如果省級政策高位推動出現執行效能受阻，那么該如何解釋與校正？這就是本文要致力研究并回答的問題，這些問題的基本邏輯及路徑是：類型確定 $$ 框架建構 $$ 案例呈現 $$ 機理分析 $$ 路徑調適，即追蹤《中共A省委A省人民政府關于加快建設茶產業強省的意見》（A省黨發〔2018]X號）（下文簡稱為“A省茶產業強省政策\"）這項省級層面高位推動的政策執行，建構“目標—行動\"分析框架，對省級政策高位推動效能阻滯的情形進行機理解釋，探索高位推動的效能機制與調適路徑。

二、省級政策高位推動效能阻滯的“自標一行動”解釋框架

省級政策本身蘊含兩種力量機制的交互作用：一是高位推動之下政策發布主體的“助力機制”；二是高位響應之下政策執行主體的“執行機制”。“助力機制\"所形成的勢能，在公共政策執行中做到了政治力量與行政力量的互嵌，核心特征就是“黨的領導在場”，對政策執行產生積極的推動作用。然而，“助力機制\"并不等同于“執行機制”，當政策制定主體（省級黨委和政府）所發布的政策目標呈現理念式、概念化、方向性等特征時，政策執行主體在認知、分工和協同上會變得模糊不清，進而致使政策執行疲軟無力，可能導致未達到政策效果即突然終結的局面。這種政策終結的特殊樣態，包含政策秩序、政策效果、政策反饋、政策導向的非常態化，是政策失靈的特殊表現形式。一是公共政策因意外的風險因素沖擊而偏離軌道，沒有實現目標、結果沒有達到預期、價值觀被漠視、政策過程不成功和問題沒有得到有效解決[8]。二是輸入側有明確的目標指令和措施要求，而執行體系雖然表面上在運轉，卻很少甚至根本沒有落實，出現政策空轉，類似于“出工不出力\"的狀態[9]。三是相較于政策終結的自然屬性，這種“莫名中斷\"的情形缺乏政策功能、政策組織、政策要求、政策計劃終結的明確信號和流程，具有效能弱化的隱匿特征。

省級政策高位推動效能阻滯的生成邏輯，根植于政策目標發布與執行行動雙向互動的結構性張力，區別于省級以下地方治理的核心特征在于行政權屬的集中性與政策事務的戰略統攝性。高位推動中模糊性政策作為常見的政治決策選項，政策制定的緣起邏輯是比較公共政策研究中的重要議題[10]。省級政策的\"模糊性\"與中央政策的前瞻式話語有明顯差異，省級政策的模糊始終落腳在多層級執行主體的任務解讀上，而中央政策的引領式定調則更多地體現出戰略導向的傾向性，二者不可類比。在省級黨委和政府模糊性政策發布的“政令\"之下，科層制中多重政策執行主體的行動會演變成三種“互動偏差”，即政策認知偏差、政策分工偏差、政策協同偏差。這三種互動偏差可以理解為政策發布者的意圖、思想與政策執行者的消化、吸收存在預期背離，形成信息交換的不充分，導致政策執行效果與政策制定預期存在差距。具體而言，政策目標的發布層面存在政策意圖模糊、政策任務籠統、政策要求不清，在政策執行行動層面的政策認知環節、政策分工環節、政策協同環節中，會因政策執行主體的多重性、復雜性、異質性形成“互動偏差”，進而在“傳導一反饋\"過程中導致政策評價不高與政策執行不力（見圖1）。

第一，目標中政策意圖不明確與行動中政策認知不清晰形成政策認知偏差。省級政府的政策意圖表達經常使用“試驗田”“示范區”“經濟高地”“樣板\"等來形容即將達成的政策目標;使用“促進”\"完善”\"創建”“改進”“凸顯\"等詞來彰顯實現目標的手段和行為。處于行動端的政策執行者就要盡可能準確判斷決策者的政策意圖，并結合政策客體的政策需求，選擇合適的執行力度和執行方式。省級政府（高級別行政主體）政策意圖的表達與下級政府（下層政策執行主體）政策意圖的認知往往處于信息不對稱之中，這種模糊博弈會帶來認知偏差，可能造成“信息超載\"或“信息冗余”，形成政策執行注意力的干擾，阻礙政策執行[11]（P17-18）

第二，目標中政策任務不具體與行動中政策分工不協調形成政策分工偏差。省級政府在發布政策、下達指令時，往往基于該政策議題全局性、系統性的規劃部署，更多地體現一種方向引領和態度表達的政策趨向。只有在政策分工層面實現條塊之間的“合作共治”與“協作互嵌”，將“上面千條線”有機嵌入基層政府“一根針”，方能精準執行[12]。然而，現實工作中政府職責體系、條塊權責關系、垂直管理體制和地方分級體制的復雜化在面對不具體的政策任務時，會因“邀功避責\"“府際障礙\"“行政推諉\"導致政策分工不協調。這種分工偏差會使政策執行主體對自身擁有的自由裁量權進行控制，根據自己的政策偏好、利益訴求、立場身份壓制政策的執行動力，影響政策執行。

第三，目標中政策要求不直接與行動中政策協同不順暢形成政策協同偏差。政策要求應包含政策起止時間、政策任務進度、政策行動機制、政策考評方案、政策效果實現等，沒有直接、明確、具體的政策要求會造成多個政策執行主體的協同偏差。政策執行依賴層級政府間的逐級響應，政策協同的喪失會導致組織動員機制的失效和資源整合能力的弱化，即無法通過行政體制管理、監督、激勵政策主體。這種政策協同類似于一種政策銜接，即不同政策間相互連接和協調的政策過程，旨在確保關聯政策的連貫性、互補性和協同性，呈現結果與行動相統一、共性與個性相融合的特征[13]。省級政策執行需要縱向、橫向行政機構部門之間的協調、配合，協同偏差會造成政策執行中動員行為與自主行為調節機制的失效。

第四，雙重政策主體的互動偏差會引發兩個隱性觸發機制。第一個隱性觸發機制是政策認知行動、政策分工行動與政策協同行動同屬于政策執行環節中三個序列化的工作階段，彼此存在著模糊與偏差的線性“傳遞”，即認知不明確、分工不協調、協同不順暢會因工作的先后次序疊加發酵、累積異化，造成政策執行中模糊性的“指數式\"蔓延。第二個隱性觸發機制是多重政策執行主體存在層級與職能差異等特征，會在政策認知、分工與協同環節上形成不確定性的縱向“政策揣摩”，造成模糊與偏差的再次深化。

三、A省茶產業強省政策高位推動效能阻滯的案例引介

2018年一2023年，A省茶產業強省政策的執行與演進歷經了“政策發布—政策執行—政策終結”這一政策變遷過程，基于“目標—行動\"分析框架，以雙重政策主體的雙向互動為案例敘述主線，從政策目標發布的意圖、任務和要求出發，聚焦政策執行行動的認知、分工和協同，揭示省級政策高位推動效能阻滯的三種實踐表征（見圖2）。

（一）認知偏差：政策意圖認知不清晰導致思路不明

政策意圖是政策目標的根本導向，體現了政策發布主體的核心治理意志，貫穿政策生命周期的各個環節，在公共政策的實踐中具有思路引領、理念傳達、效能評估的功能。A省茶產業強省政策所聚焦的政策意圖是“一心兩區三基地”，即把A省建設為世界高品質綠茶中心、全國茶產業創新發展示范區、全國茶文旅融合發展示范區、全國最大的高標準茶園基地、全國最大茶加工集聚基地、全國最大茶產品出口基地。圍繞這一政策意圖的認知，省廳、市州、縣區及鄉鎮等各級政策執行主體面臨兩層政策模糊，衍生出政策執行破局的認知偏差。

第一，量化標準上的模糊。“一心兩區三基地\"中“最大”“中心”“示范”“高標準\"等極限詞與概念詞，無法精準傳達政策發布主體確切、具體的內在訴求，一定程度可能導致各部門對細分政策事項指標與總體政策任務落實上缺乏統一認知，進而弱化任務考核的倒逼機制。在具體工作中表現為兩點：一是政策細化的難度偏大;二是行動方向的步調不一致。調研發現，部分政策執行主體會在“避責\"心態下誘發“變通執行\"“推矮執行\"行為。這種變通性策略既是對政策壓力的抵制，又是壓力型體制的“減壓閥\"[14]。比如，用文件抄送作為政策響應的關鍵憑證，用集中座談會作為政策執行的務實舉措，用應對上級部門的匯報文件作為政策完成效果的衡量指標。

第二，定位目標上的模糊。語義理解上“一心兩區三基地\"仍屬于“茶產業大省\"的打造思路，沒有契合“茶產業強省\"這一主題。A省目前的茶園規模、體量已毫無爭議地位居全國第一，這個目標任務與實際需求存在適配性偏差。涉農部門基于職能定位呈現靜觀其變的政策響應姿態，因政策中“大省\"與“強省\"的語義矛盾，尚未形成可操作的執行方案。關聯度較低的部門則因政策文本未界定參與范疇，傾向于維持常規工作節奏。省級職能部門通過專題會議組織集體解讀，嘗試以合作生產與價值共創為雙輪驅動，從外部資源導入和內部共識凝聚兩個維度，共同提升治理過程參與度、治理結構穩定性和治理成果共享性[15]。定位目標的模糊主要催生兩種行為狀態。一是迎合性應對策略。政策執行部門面對“茶產業強省”的戰略導向與“茶產業大省”的實施要求間存在認知偏差時，在行政指令傳導壓力下更易轉向迎合式的政策執行。二是制度性路徑依賴。當“強省”與“大省”目標邊界不清時，執行主體受歷史政策慣性的影響，傾向于沿用既有“茶產業大省\"的操作流程推進落實，既是組織行為延續性的體現，也是目標模糊情境下的適應性選擇。

（二）分工偏差：政策任務分工不協調導致行動受阻

政策任務是政策目標的核心承載，反映了政策發布主體對治理意圖的實踐轉化要求，貫穿政策執行的全過程操作鏈條。政策任務的拆解、分工與實施關系政策效果的最終呈現。A省茶產業強省政策中兩大核心任務分別是四大公共品牌建設與四大市場開拓，即同步打造A省紅茶、A省抹茶、A省綠茶、A省黑茶四大公共品牌和同步開拓省內市場、省外市場、國內市場與國際市場。圍繞這兩大政策任務的分工與執行，出現籠統性任務的分工疑惑、矛盾性任務的分工重疊兩類分工偏差。

第一，籠統性任務的分工疑惑。A省茶產業強省政策中四大公共品牌的同步打造存在顯著的籠統化傾向，導致政策任務拆解過程缺乏清晰的“目標 $$ 思路 $$ 行動”傳導邏輯。這種籠統化的指令使政策執行主體面臨三大困境：目標鎖定困境（到底要干什么）、權責匹配困境（到底誰來干）、實施路徑困境（到底怎么干）。正是政策任務的宏觀化、全面化、概念化引發政策分工體系的失序與責任主體的虛置。據A省茶產業市場專家的觀察，A省黑茶與A省抹茶不論是技術、規模、品質、市場均無法與周邊省份相提并論，如果將其同A省綠茶、A省紅茶作為同一梯隊進行品牌打造勢必會導致注意力的分化與建設力度的弱化。此外，四大公共品牌的打造工作還存在三重模糊地帶：品牌效力衡量無基準（如缺乏區域公用品牌價值評估標準）、市場美譽度反饋無尺度（如未建立消費者滿意度監測體系）、市場占有率測算無方法（如未設定具體市場份額目標值）。實施細則與考評要件的雙重缺失，致使問責機制無法精準設定，進一步加劇了政策分工的難度。

第二，矛盾性任務的分工重疊。A省茶產業強省政策中四大市場的同時開拓存在一定的矛盾性。“省內”“省外”“國內\"\"國際\"的市場范圍界定缺乏互斥性劃分，直接觸發任務疊加的連鎖反應。典型例證見于A省茶企全國巡回推介專項計劃，商務廳依據“國內市場開拓\"職責要求企業提交巡展推介資質，農業農村廳則基于“省外市場拓展”權限索要相同文件（相關提交文件的內容重復率高達80% ），根源在于行政權責因重復性市場范圍劃定（而非按渠道類型或產品品類分工）的制度性錯配。這種矛盾性任務不僅瓦解政策分工的邊界秩序，更因問責時效標準缺位，導致執行主體責任敏感性鈍化，最終形成“多部門開拓同一塊市場\"的行動失序。比如，海關總署制訂出口質檢標準、商務廳發布展銷準入規范、農業農村廳出臺展品認證要求，茶企被迫三次重復籌備相同展會資質，最終發現三個部門指向同一個北京茶博會——這種因分工混亂導致的行政資源空轉，恰似讓企業持三張不同門票赴同一場演出，徒增負擔卻未增效。從發揮政策工具箱的集中式效能看，政策合力被大大削弱。這種政策合力是指在制定和執行政策的過程中，不同部門和機構之間進行有效溝通與協調，不同政策措施相互配合，共同解決復雜問題，實現共同政策目標，從而形成政策綜合效力[16]。

（三）協同偏差：政策要求協同不順暢導致效率低下

政策要求作為政策目標的標尺化呈現，反映了政策發布主體對政策落地的精度約束。通常表現為政策實施細則的標準設定、協同機制的體系建立、權責配置的方案確定、組織保障的制度支撐等。但是，面對A省茶產業強省這一多元主體交織的復雜任務系統，政府間的組織協同、政府與企業的緊密聯動成為釋放政策效能的核心機制。盡管A省茶產業強省政策明確說明政府與政府之間、政府與企業之間需建立高效聯動、上下齊心的協同配合機制，但在具體的政策協同環節仍存在兩類協同偏差。

第一，府際協同壁壘。戈登·塔洛克認為，大型組織只能執行簡單任務，而復雜的任務若要有效執行只能用小組織[17]（P246-251）。A 省茶產業強省政策組織機構龐雜、政策任務煩瑣，而組織間的有效協同能夠打破科層僵局，為政策執行提供潤滑。從政策執行的情況看，政府間的協同不暢主要集中在兩個方面。一是縱向的層級協同阻礙。以茶園品質認證為例，政策規定屬地政府可直報省廳部門，但省廳部門依舊按照常規流程、規范程序予以回應。審批權依然高度集中于省廳部門，原有冗長的流程（包括會議審議與指標審核）并未實質簡化，政策變現過程中基層單位在執行層面依然遭遇難以逾越的程序瓶頸。政府的層級體系是一條自上而下的政策傳遞鏈，尤其在多重政策主體執行同一政策時，下級部門僅充當上級部門的“傳遞者\"角色，不能對上級政策行為進行轉譯、更新、互動[18]，由此會影響跨層級機構部門政策執行層面的有效銜接。二是橫向的府際協同阻力。以省級公共宣傳資源的調用為例，政策文本中明確提出省內九個地州市機場需提供茶品牌建設方面的廣告位宣傳資源，但地方政府嘗試為本地企業爭取具體資源時，遭遇了明確的執行障礙。地州市機場方聲稱要從宣傳部拿手續或者得到A省機場集團公司領導的首肯（省管大一型企業），否則沒法協調。行政體系中部門管理和屬地管理機制分別具有專業優勢和信息優勢，當跨部門與跨區域協同出現偏差時，上述優勢就轉換為部門和地域分割的劣勢，在政策上則表現為“政策煙囪\"甚至政策沖突[19]。

第二，政企協同困境。以四大茶葉公共品牌的打造為例，企業的反饋與政府的倡導形成鮮明對立。市場主體基于對品牌資產價值和消費者認知規律的判斷，強烈傾向于維護積淀深厚的地域性細分品牌標識（如結合具體品類的傳統命名）。行政主導推行的廣泛地域層級公共品牌（如“A省綠茶\"），因缺乏特定市場根基和辨識度，不僅難以獲得消費者認可，更可能因削弱原有品牌資產而造成市場混亂，配合度較低。公共政策的流程體系往往是“政策發布\"在先，“政策告知\"在后。企業會被動地告知和響應政府政策，基于市場化利益的考慮，企業選擇性地支持和配合政府工作。政企互信機制的缺失讓企業的斟酌成本與權衡周期的行為放大，進而影響政府政策的有效執行。尤其是企業作為政策標的方，若出現政策執行不配合，政策成效就無從談起。

通過“目標一行動\"框架下政策發布主體與政策執行主體雙向互動的實踐分析，進一步明確了省級政策執行過程中認知不清晰、分工不協調、協同不順暢所形成的“互動偏差”。然而，政策認知、政策分工、政策協同還存在先后次序化的階段性傳導。認知清晰度的不足會加劇分工協調的難度與復雜度，分工協調度的低下反過來制約協同運行的順暢度。政策發布主體與政策執行主體的“互動偏差\"為政策執行帶來了一個“N維模糊\"的困局，具體體現在：在主觀上，政策目標的模糊、政策運行時間周期的不確定、政策執行主體的多元、政策問責機制缺失、政策考評方案不完備導致政策執行不力；在客觀上，政策效果不明顯、政策反饋不理想導致政策評價不高。

四、省級政策高位推動三種互動偏差的內在邏輯

A省茶產業強省政策高位推動效能阻滯的政策實踐呈現的認知偏差、分工偏差與協同偏差，表面是政策執行環節的“技術性失靈”，實則是組織體系內部深層結構矛盾的外顯。這些偏差雖已在現象層面被識別為效能阻滯的直接誘因，但背后的生成邏輯仍需置于中國行政體制的復雜脈絡中解剖。唯有厘清偏差的系統性根源，方能打破“高位推動\"向“高效執行\"轉化的現實阻礙，實現高位政策資源的高效轉化。探究此類偏差的深層機理需超越對執行表象的修補，聚焦制度環境與行為主體的互動關系，揭示科層理性與政治勢能之間的張力如何衍生策略性應對，解析壓力型體制下“控制一自主\"的平衡點如何動態調適。這一分析不僅關乎政策落地的技術實現路徑，更觸及中國特色社會主義制度優越性發揮與國家治理體系和治理能力現代化兩相促進的經典命題。厘清互動偏差的內在因果鏈，從而實現高位推動從“助力機制\"向“執行機制”的效能化轉變。

（一）認知偏差的脫嵌邏輯：科層避責下的權宜應對

A省茶產業強省政策中政策意圖的認知偏差可被界定為一種政策認知脫嵌，即政策發布主體的行政指令與政策執行主體的認知理解存在制度性困境，導致出現政策表面繁忙，實際停滯的政策空轉現象，核心機理主要體現為兩點。

第一，政策模糊不清與科層認知簡化的張力。政策的模糊性表達在科層制組織中具有雙重效應：一方面，政策發布主體通過抽象表述（如\"示范\"“中心\"）為政策執行主體預留自主行動空間，有利于激發創造性執行的潛能[20];另一方面，當模糊性超出政策執行主體的理性解讀范疇時，可能觸發認知防御。在A省茶產業強省政策中，“一心兩區三基地\"的目標設定兼具結果導向的制度性壓力與操作導向的認知空白，導致政策執行主體陷人“目標—手段\"斷裂的困境。從學理看，政策模糊性本質是省級政府與地方權責配置的彈性策略，但若缺乏配套的量化指標與行為規范，基層無法將抽象目標轉化為可操作的行動腳本。此時，科層組織的有限理性特質迫使執行主體啟動認知簡化策略：通過壓縮政策內涵（如將“高標準茶園\"簡化為面積指標）、強化形式合規（如會議頻次、臺賬完整性），實現政績競爭留痕和消極避責留痕[21]。這種認知異化實則是組織在目標模糊性壓力下的適應性選擇-當政策目標無法提供清晰的因果鏈（如“何種行動必然達成強省目標\"），執行者優先滿足組織生存需求（避責）而非政策效能需求（創效），最終形成“政策文本循環再生產\"的空轉閉環。如若缺乏“執行中的再設計”，政策模糊的黑箱會造成指數式蔓延[22]。

第二，政策目標異化與科層應對慣性的沖突。政策認知脫嵌的深層癥結在于政策目標異化，即高位政策中的“強省\"意圖需通過“大省\"路徑實現，但二者在實踐場域存在本質性區別：“強省\"要求質量躍遷（如品牌溢價、三產融合），“大省\"依賴規模擴張（如茶園面積、產量排名）。這種張力未被政策文本消解時，科層組織的有限理性與應對慣性會共同觸發執行異化。一是任期制下的政績考核機制偏好短期可視成果（如茶園面積增長率），而\"強省\"所需的產業鏈重塑（如良種改造、渠道建設）周期可能長達3年 ～5 年，遠超基層干部的實際決策視域。此時，歷史政策慣性（如“大省\"指標體系）成為最低風險選擇，導致資源向傳統規模賽道傾斜。這種政策慣性可被理解為一種“政策鎖入效應”，會因秩序環境、組織結構和超強制性地位導致政策自負[23]。例如，部分縣市為完成“茶園基地規模\"指標，將補貼集中投向新墾茶園，卻忽視土壤適配性評估，致使低效產能重復擴張。二是多部門協同的責任主體懸置加劇目標置換。“強省\"需農業、文旅、商務等部門聯動，但政策未界定權責配比與問責邊界。各部門在\"強省—大省\"目標模糊地帶啟動責任最小化策略：農業部門聚焦種植面積達標（可量化）、文旅部門延續茶園景區建設（有經驗）、商務部門維持大宗茶產品出口（易見效），最終使\"強省\"淪為無主體承載的符號標簽。

（二）分工偏差的失序邏輯：抽象事務下的責任虛置

A省茶產業強省政策中的分工偏差本質上是政策任務抽象化與執行具象化之間的結構性矛盾。當高位政策以籠統概念（如“四大公共品牌\"“四大市場開拓\"）取代可操作路徑時，科層組織的權責配置邏輯被瓦解，導致責任在縱向傳導中虛置、在橫向協同中重疊。這種失序的核心在于政策任務未能轉化為可承載的“行動單元”，反而演化為執行主體間的認知迷霧與行動阻力，最終引發“多龍治水卻無水可飲”的治理窘態，深層矛盾可從兩個維度展開。

第一，抽象任務導致責任懸浮。政策任務的籠統化設計（如“同步打造四大公共品牌\"）導致責任歸屬機制失效，核心在于目標設定與執行路徑的斷裂。抽象任務下發后會衍生三重困境。一是責任主體無法錨定。多部門權責交叉重疊，如商務廳與文旅廳均稱其為“品牌建設主責方”，觸發“人人有責 $$ 無人擔責\"的責任稀釋效應，本質是科層制專業分工與政策整體性的內在張力。二是考核基準缺失促使問責機制虛化。執行者為規避風險轉向形式合規策略，如將品牌建設簡化為商標注冊數量、會議頻次，導致政策投入與產業實效背離，如某市組織企業參展10次但訂單轉化率為零。三是資源稟賦差異被政策“一刀切\"忽略。基層通過策略性應對以“數字達標\"替代實質建設，如某縣申報綠茶地理標志卻未配套品質管控。這種責任懸浮可歸結為高位推動與多元參與的矛盾，政策執行主體在抽象任務的“助力機制\"之下被迫選擇適應性應對策略。

第二，矛盾任務催化責任重疊。政策任務的矛盾性設計（如“四大市場非互斥劃分\"）引發多系統聯動失效，其根源在于行政分工邏輯與市場運行規律的深層沖突。省級政策按行政思維切割市場（\"省內/省外/國內/國際\"），但真實市場需依渠道類型（商超/電商）或產品品類（名優茶/原料茶）分工，這種錯位觸發三重梗阻。一是權責邊界的制度性模糊使部門陷入責任重疊（如商務廳依“國內市場\"索要資質、農業農村廳按“省外市場\"要求相同文件），企業單次參展需重復提交 80% 內容雷同的材料，行政資源空轉率攀升。二是部門在目標模糊地帶啟動“責任擠人”與“風險避讓”的二元博弈———爭搶易見效領域（如大型展會主辦權）卻規避高風險環節（如中小企業供應鏈改造），案例中海關、商務、農業三部門各自印發市場準入標準，茶企籌備三次資質后發現指向同一展會。三是多主體協同因接口規則缺失陷入“部門推諉”（如A省綠茶出口受阻時，農業農村廳歸咎商務廳渠道乏力，商務廳指責海關質檢苛刻）。

（三）協同偏差的阻滯邏輯：組織過載下的行動失衡

A省茶產業強省政策中協同偏差的本質是科層組織承載力與政策復雜性的體系化沖突。當政策要求跨部門、跨層級、跨主體聯動時，科層制的碎片化權威與市場多元訴求的沖突會被激化，形成“縱向指令懸浮、橫向責任虛置、政企目標背離\"等結構縫隙[24]。這種“三跨\"主體協同不暢的核心矛盾源于政策任務復雜度超越科層組織的理性控制半徑——龐雜機構僅能處理簡單指令，而茶產業政策需同步協調品牌建設、市場開拓、科技賦能等復合目標，由此觸發了“塔洛克式組織效率失靈”。這是一種組織過載的治理僵局，即組織運行中呈現和面臨的勢能超寬、功能超限、負能超高等問題對社會沖突協同治理形成一定的短板、障礙和梗阻，導致出現機構冗疊的掣肘效應[25」。

第一，府際協同壁壘的層級與區域梗阻。府際協同失效呈現縱向層級阻滯與橫向區域割據的制度性困局。在縱向層面，科層程序的剛性設計雖賦予基層“直報權”（如茶園品質認證），卻因上級部門機械沿用傳統審批流程（會議審議、指標審核）而弱化賦能實效，形成“放權不放責\"的悖論。這種層級協同不順暢的本質是信息過載下的風險規避策略——上級通過流程控制將決策責任轉嫁基層，迫使基層在多部門指令擠壓下陷入“多線程任務超載”，政策傳導鏈因裁量權缺失而斷裂。在橫向層面，行政管轄權與資源控制權的錯位（如A省要求地市機場提供免費廣告位需省級審批）導致權能裂隙，根源在于資源協調過載引發的府際博弈。屬地信息優勢與部門專業優勢因缺乏高效整合機制，反向轉化為資源爭奪的負資產，各部門為降低協調成本固守本位職責（如農業部門只抓茶園面積、文旅部門只建景區），導致公共資源陷入“申請一駁回\"空耗循環。這種“制度化脫嵌\"實為科層系統在有限注意力容量與無限任務負載張力下的功能調適局限。

第二，政企協同不暢的目標與利益矛盾。政企協同不暢的核心矛盾在于公共品牌統一性與企業品牌自主性的結構性沖突，根源在于品牌建設路徑分歧與治理邏輯錯位。這種治理錯位沖突不僅僅指向沖突治理機制與不同階段沖突性質及其適用性解決框架之間的低度耦合關系，也體現為沖突治理主體在推動各階段沖突治理過程中的治理權威、治理規范等支持性條件缺失[26]。政府試圖通過行政力量整合地域公共品牌（如“A省綠茶\"），推行標準化標簽以追求產業集約化，卻忽視企業基于消費認知構建的子品牌資產價值（如“X市毛尖\"的獨特風味標識），導致市場認知混亂與品牌資產稀釋。這種“泛地域化\"標簽策略本質上是政策工具理性對市場價值理性的僭越———政府以“發布一告知\"的單向流程強制推行任務，既未建立企業參與決策的通道，亦未設計品牌溢價分成等利益反哺機制，使企業淪為政策執行成本的被動承擔者。更深層矛盾在于治理角色的錯配：政府未遵循公共品牌建設的階段性規律（起步期主導、發展期協同、成熟期放手），在品牌成熟階段仍以“領導者\"姿態干預企業市場行為，壓制企業創新活力;而企業因缺乏制度性話語權，只能以“冷對\"策略抵制政策，最終形成“政府熱推、企業敷衍\"的協同困局。

五、省級政策高位推動的效能調適路徑

省級政策高位推動的制度實踐，彰顯了中國治理體系獨有的制度優勢與行動效率。當這一重要治理工具在復雜政策執行環境中出現預期偏差時，需基于國家治理現代化的內在規律進行針對性調適，使省級政策高位推動回歸政策目標與實踐效能協同并進的正軌。這種調適本質上是對中國特色社會主義制度優越性的系統化激活，既非簡單否定原有制度安排，亦非被動應對問題表象，而是依托中國現代化治理實踐中特有的政治智慧與發展哲學，在堅守根本制度優勢的前提下實現效能發揮路徑的精準調適。

（一）構建政策執行常態化效能的監測預警機制

高位推動政策在執行過程中可能面臨目標偏移、效力衰減、執行阻滯等問題。及時識別風險、精準定位病灶，需嵌入管理科學化、運作規范化的常態化政策執行效能監測預警機制。該機制的核心在于制度化、標準化和前瞻性。一是制度化的要點是催生一種權責約束制衡的監督機制。高級別行政主體發布的政策可配套設立“政策督導團”，負責政策執行成效、政策執行進度的把控和監測，便于決策層進行政策預判，對執行有效的政策提供助力，對出現偏差的政策果斷糾偏。與此同時，下層執行主體也可結合具體的風險約束情境進行政策執行的靈活轉化與風險規避[27]。監督機制作為政策發布主體與政策執行主體的獨立第三方，能夠形成一種制度化的“穩態三角”，夯實政策執行底座。二是標準化的關鍵在于設計多維效能相結合的政策評估體系。公共政策評估實際上是一種價值判斷，進行價值判斷，就必須建立價值準則即評估標準，確立評估的步驟，采取正確的方法[28]。結合政策發布（事前）、政策執行（事中）、政策廢止（事后）三個全生命周期階段，設計覆蓋各階段的績效評估指標體系，著重考慮過程合規度、資源適配性、目標達成率、社會響應度等指標維度。三是前瞻性體現在主動的風險掃描和態勢預判上，通過整合來自督查反饋、統計數據、基層調研、輿論反映等多源信息流，利用信息化平臺進行動態分析，識別執行梗阻、資源錯配及偏離苗頭。前瞻性與政策發布（事前）的顯著區別在于“前瞻”作為政策發布前的“事前調研\"與“事前診斷”，不僅能夠為政策制定提供事實依據，而且能夠將政策風險進行“萌芽狀態\"的理性規避。

（二）構建政策認知系統化調控的協同優化機制

針對模糊情境引發的認知偏差與科層避責問題，需構建“政策轉譯一權責配置一認知校準\"三位一體的協同優化機制，通過制度化設計重塑政策傳導邏輯。一是在政策轉譯層面，建立政策語義標準化轉譯語匯庫，對模糊性表達（如“示范性工程\"“高標準建設\"）實施分層釋義：在考核層設定關鍵量化基準（如投人產出指標、技術參數區間），在操作層提供區域適配路徑（如省級政策任務的常規化操作指南），將模糊目標轉化為可操作的執行腳本，阻斷基層因認知超載衍生的形式化應對策略。這種“轉譯\"是指行動者不斷把其他行動者的問題所在和利益傾向用自己的語言去轉換的過程[29]，進而實現工作細節的清晰化、工作內容的具體化。二是在權責配置層面，推行產業鏈導向的權責配置協同鏈。針對A省茶產業強省的政策協同，依據\"研發一生產一流通\"環節而非行政轄區劃分職能職責，明確各部門核心責任邊界（如商務部門主責渠道創新、文旅部門承擔品牌融合），配套\"首接責任制\"明確責任起點，通過“協同效能捆綁考核\"強化部門聯動，從源頭厘清職責邊界、壓縮推諉空間。三是在認知校準層面，構建雙周期效能管理系統：短期聚焦顯性進度指標，如以基礎設施覆蓋率、項目竣工率等可量化、高頻次指標為監測核心，形成進度壓力實時傳導;長期追蹤質量躍升效能，追蹤品牌溢價增幅、核心技術專利轉化率等反映發展質量的潛績指標，校準短視功利傾向。配套跨任期政績累積制度與動態豁免程序，對特殊治理轄區（如資源稟賦薄弱區）適配差異化考核基準。協同優化機制通過目標具象化阻斷認知簡化、權責穿透化消解協同內耗、效能動態化矯正短視傾向，賦予基層干部政策創新的制度性空間與資源，進而使運用自由裁量權開展政策內容、政策工具及政策執行策略的創設[30]，實現“模糊逆境\"向“創新順境\"的轉變，化制度優勢為治理效能。

（三）構建政策分工制度化傳導的行動調適機制

針對抽象事務引發的分工偏差與責任虛置問題，需構建系統性行動調適機制，通過責任結構化分解、主體唯一性綁定、容錯糾錯的韌性保障等三層路徑實現治理重構。一是將抽象政策目標按領域（如技術研發、市場拓展）、環節（規劃一執行一監督）、層級（決策一管理一操作）三維拆解為可量化任務單元，每個單元明確唯一責任主體并配套權責清單與操作指南，以“一事一主體一權限”原則消除責任交叉與主體模糊。與政策轉譯不同，這種政策細化是下級政府根據上級政策內容的要求，結合本地實際進行政策文本的轉化，生產與自身治理情境相匹配、能夠比較清晰地指明行動方向或方式的政策行為[31]。二是建立跨部門中樞平臺統一數據標準與接口規范，推行歸口聯動政策中臺管理模式———牽頭部門觸發任務后，關聯部門需在預設時限內完成協同響應，并將協同時效納入績效考核體系，壓縮推諉空間;同步構建智慧化政策分工中樞系統，通過責任清單動態適配與執行全流程留痕追蹤，實現政策任務的精細化分工與過程智能監管。三是建立政策執行容錯糾錯相結合的制度體系。確定容錯糾錯的適用情形，針對省級及以上的高位推動政策應確定下級政府部門的“反饋權限”，“預警權限\"與\"響應機制”，確保程序合規、流程順暢的合理化表達對政策實施的態度和想法。營造容錯糾錯的文化氛圍，容錯糾錯的文化氛圍是指對干部在探索創新和履職盡責中造成“非主觀故意”和“非違紀違法\"的失誤持寬容態度，并支持及時糾正錯誤的理念導向和組織氛圍[32]，通過制度化設計，確保問題得以糾正、損失得以及時制止、制度化漏洞得以及時修復。行動調適機制以責任結構化破解目標懸浮，以管理智慧化重構協作秩序，以容錯糾錯的韌性保障機制將制度優勢向可持續治理效能轉化，本質是通過責任傳導邏輯與協同行動秩序的雙重調適，重塑抽象政策與具象執行的有機統一。

（四）構建政策協同結構化適配的韌性保障機制

針對組織過載引發的協同偏差（縱向層級阻滯、橫向區域割據、政企目標割裂），需建構系統性調適框架實現三重結構化適配。一是縱向層級聯動維度，建立決策權限與責任義務的同步適配機制，當上級部門將審批權限下移至基層時，必須配套建立監督連帶責任體系，通過動態裁量權清單科學界定層級能力邊界。這種裁量權設定，實則是一種\"理性研判\"[33]，通過同步設計層級化豁免程序（如對生態保護區取消GDP增速考核），同步實施階梯式任務考核目標，使政策要求與組織承載力動態適配。二是橫向府際協同維度，通過制度化激勵破解行政注意力分散帶來的集體行動困境。針對復雜的省級政策需建立“跨部門彈性專班”，以任務聚焦代替職能本位主義，從多部門抽調人員組建專職執行體并賦予資源調配權，與此同時，在績效考核上推行“協同效能積分銀行管理模式”，將部門協作成果轉化為可跨年兌換的“政策信用積分”（如文旅局參與渠道創新可申請次年預算調劑），通過利益兼容消解“多干多錯\"的避責邏輯。制度激勵與彈性專班等政策工具，屬于當常規科層治理出現失靈或低效時，通過運動式治理模式所采取的應對策略[34]。三是政企互嵌治理維度，通過重構公共價值與市場創新的共生秩序破解目標沖突。政府轉型為規則錨定者，發布產業政策導向戰略并開放企業實施路徑申報通道，形成“政策工具箱動態適配\"機制：依據企業目標達成率階梯式配置扶持資源，構建“政策信號—市場響應—資源反哺\"的正向激勵循環;同步搭建認知耦合平臺，推動標準制定從單向主導轉向“企業提案—政府核驗”的雙向校準模式，實現政企互嵌從“規制驅動\"到“績效驅動”的轉變[35]。韌性保障機制的實踐突破在于：縱向彈性裁量以責任捆綁與能力豁免實現科層剛性的韌性松綁，橫向注意力整合通過任務聚焦與信用積分制破解府際博弈耗散，政企互嵌治理借由動態適配與雙向標準校準重塑價值共生邏輯。三者共同構成“組織承載力一政策復雜性\"的動態調適系統，將制度性過載轉化為可持續協同效能，推動公共治理從壓力傳導范式向韌性自組織范式躍遷。

（五）建構政策知識經驗轉化型的學習迭代機制

高位推動效能提升的關鍵，在于建立一套將實踐經驗轉化為長效能力的知識進化學習系統。學習迭代機制的核心是通過系統總結政策執行中的偏差案例與梗阻經驗并提煉為可操作的制度優化規則，本質是一種“政策再生產”，既具有知識生產的功能，也具有價值選擇與錨定的功能，通過將所需政策知識的多元化生產與適應性轉化形成一種政策調適與政策學習[36]。具體運作包含三個連貫環節。第一階段聚焦系統化政策反思場域的建立，推動經驗認知向制度診斷的轉變。省級決策主體組建跨領域、多層級的政策復盤工作組。通過政策環境約束、政策本身缺陷、政策主體行為、政策監控不力等多個維度分析政策失敗的成因[37]。重點識別宏觀目標與地方執行能力之間的適配性斷層、資源分配與基層實際需求的結構性錯配、跨部門權責配置的協同漏洞等系統性問題根源。這種復盤學習的價值在于完成從技術性歸咎到制度性反思的范式轉換。第二階段實現治理知識的標準化整合與再生產，構建可遷移的制度升級工具包。基于之前的歸因復盤形成可操作的制度優化方案。如開發《政策目標適配性指南》，明確不同層次的政策目標應對規則；制定《跨域協同操作紀要》，明確部門權責與跨層級協同、跨部門協同的基本應對方式;編寫《彈性執行指導手冊》，收錄經實踐驗證的基層創新執行方案。這一階段的核心突破是將碎片化經驗升格為標準化的制度語言，既為基層執行提供權威的操作依據，又在省級層面形成政策迭代的規則儲備庫。第三階段構筑制度更新的動態傳導機制，實現治理能力的代際傳承。通過政策規則年度修訂即時轉化知識成果，運用數字化治理平臺自動匹配政策工具與基層場景差異的應對策略，建立省市聯動的創新方案的轉化運用通道，實現政策學習的機制化建構。這一體系創新性構建了“自上而下\"與“自下而上\"相結合的知識迭代網絡，既保障省級權威對制度框架的統籌調控，又激發基層在政策執行中的個性化創造，在“地方首創一省級提煉一全域推廣—反饋優化\"漸進式制度優化演進的同時，實現政策創新跨場景擴散的有機形塑[38]。

參考文獻：

[1]陳那波，張程.“領導重視什么及為何？”：省級黨政決策的注意力分配研究——基于2010—2017年省委機關報的省級領導批示[J].公共管理與政策評論，2022，（4）.

[2]龐明禮.領導高度重視：一種科層運作的注意力分配方式[J].中國行政管理，2019，（4）.

[3]陳輝.縣域治理中的領導注意力分配[J].求索，2021，（1）.

[4]賀東航，孔繁斌.中國公共政策執行中的政治勢能——基于近20年農村林改政策的分析[J].中國社會科學，2019，（4）.

[5]賴志杰.強政治勢能下的運動式治理及其常規化轉型——基于全國農村低保專項治理的研究［J].公共管理學報，2024，（4）.

[6]龐明禮，梁靖柯.領導注意力驅動何以失效？———基于T縣項目征地的案例分析[J].公共管理學報，2024，（3）.

[7]賀東航，孔繁斌.重大公共政策“政治勢能\"優劣利分析——兼論“政治勢能”研究的拓展[J].公共管理與政策評論，2020，（4）.

[8]McConnell，A.Policy Success，Policy Failure and Grey Areas In-Between[J]. Journal of Public Policy，2010，（4）.

[9]唐磊.政策執行“局部空轉\"現象的分析與應對[J].人民論壇，2019，（36）.

[10]楊志軍.模糊性條件下政策過程決策模型如何更好解釋中國經驗？——基于“源流要素十中介變量\"檢驗的多源流模型優化研究[J].公共管理學報，2018，（4）.

[11][美]詹姆斯G.馬奇.決策是如何產生的[M].北京：機械工業出版社，2007.

[12]周振超，黃洪凱.條塊關系從合作共治到協作互嵌：基層政府負擔的生成及破解[J].公共管理與政策評論，2022，（1）.

[13]王清.模糊的屬地化管理：政策執行偏差的一種解釋——以流動人口服務供給為例[J].探索，2021，（3）.

[14]張翔.壓力與容納：基層政策變通的制度韌性與機制演化——以A市食品安全“全覆蓋監管\"政策的執行情況為例[J].中國行政管理，2021，（6）.

[15]李萌，葉林.多層級任務型組織的結構特征、運作機制及其制度功效——基于W國家級功能區的研究[J].中共天津市委黨校學報，2025，（1）.

[16]于云云，朱平芳，孟醒，等.中國科技政策合力下的地方創新活動——基于地方政府政策文本的分析［J].財經研究，2024，（6）.

[17][美]戈登·塔洛克.官僚體制的政治[M].北京：商務印書館，2012.

[18]林雪霏.政府間組織學習與政策再生產：政策擴散的微觀機制——以“城市網格化管理\"政策為例[J].公共管理學報，2015，（1）.

[19]衡霞，吳培豪.政策銜接：政策有效性的一種實現機制[J].探索，2024，（2）.

[20]杜其君.政策細化能消解政策模糊嗎？——基于中間層政府行動偏差的反思[J].吉首大學學報（社會科學版），2025，（2）.

[21]宋怡，楊志軍.地方政府優化營商環境的服務梗阻及其消解策略分析[J/OL].貴州財經大學學報.[2025-07-19].http：//kns. cnki. net/kcms/detail/52.1156.f.20250110. 0913. 002.html.

[22]姜玲，杜輝煌.執行中的再設計：地方政府落實高模糊性政策的過程與邏輯[J].中國行政管理，2024，（12）.

[23]唐鉤.公共政策：哲學解讀與制度分析——論公共政策的自負、慣性、私利及其改進[J].理論與改革，2001，（5）.

[24]劉桂芝，張司杰.小組彌合縫隙：數字政府建設中科層困境的組織紓解[J].東北師大學報（哲學社會科學版），2025，（4）.

[25]胡銳軍.社會沖突治理的組織過載難題、梗阻鏡像及應力調校[J].南京師大學報（社會科學版），2025，（2）.

[26]王旭輝.治理錯位與沖突升級：復合治理的困境——“東利事件\"的個案研究[J].社會學評論，2017，（5）.

[27]耿言虎，王少康.折中治理：高風險約束情境下基層政府政策執行的策略研究——以G鎮粉漿水治理為例[J].中國行政管理，2022，（4）.

[28]喬永忠.公共政策評估基本問題研究綜述[J].理論前沿，2008，（16）.

[29]宋輝，張夢康.轉型社區治理共同體建設的“轉譯”：邏輯與進路——基于重慶市3個轉型社區的案例分析[J].求實，2025，（2）.

[30]馬子博，林美玉，何君安.資源網絡、自我效能感與地方政策創新——一個“情境一認知一行動”的解釋框架[J].中國行政管理，2024，（10）.

[31]杜其君.政策細化：一種政策適應性的再生產方式[J].公共管理評論，2023，（1）.

[32]方振邦.全面構建激勵干部擔當作為的容錯糾錯機制[J].人民論壇，2023，（6）.

[33]陳玲.信息、規則與自由裁量權：不確定性下的公共決策[J].社會科學，2022，（6）.

[34]向淼.運動式治理：一種中國特色的動員機制[J].治理研究，2024，（3）.

[35]王春城，徐磊，蘇菲.“反制\"形式主義：基層運行何以從規制驅動到績效驅動？［J].中共天津市委黨校學報，2025，（3）.

[36]滿小歐，薛增鑫.從“政策學習”到“知識生產”：政策再生產推動政策有效執行的生成邏輯及功能機制[J].求實，2025，（4）.

[37]陳水生.公共政策失敗及其治理：一個整合性分析框架[J].學術月刊，2022，（2）.

[38]李輝，胡彬，麻寶斌.政策創新何以跨場景擴散？——基于“X長制”演化的探索性案例研究[J].政治學研究，2025，（2）.

責任編輯：王篆

The Efficiency Operation Mechanisms and Adaptation Pathways of Provincial Policy Higher-Level Impetus A Case Study of Tea Industry Province-Strengthening Policy in A Province

Yang Zhijun，Song Yi

Abstract： The eficiency mechanism of higher-level impetus in provincial policies is essentially an administrative interaction process involving the transmisson of political momentum from provincial decision-making centers and the structured response of provincial bureaucratic systems. However， the“facilitation mechanism”driven from the top does not inevitably transform into an eficient“implementation mechanism”. In practice，this mechanism may encounter three types of interaction deviations impeding efciency. Ambiguous policy intent leads to semantic translation dilemmas for implementers，causing cognitive biases and policy stagnation due to oversimplification and inertia in bureaucratic cognition. Vague policy tasks result in difficulties in task refinement， triggering division-of-labor biases alongside responsibility suspension and overlap under abstract task directives. Unclear policy requirements provoke benefit-claiming and responsibility-avoidance games in crossdepartmental collaboration，inducing coordination biases and operational imbalance. These structural contradictions manifest as a chain of attenuation effects，including unclear cognition，uncoordinated division of labor，and unsmooth coordination，with their roots lying in expedient responses under bureaucratic blame-avoidance logic，responsibility suspension during abstract task execution， and operational disorder from organizational overload.To overcome efficiency bottlenecks，a refined adaptation pathway must be constructed. We should establish a routine monitoring and early warning mechanism to preempt policy risks，leverage systematic collaborative optimization mechanisms to clarify policy cognition，utilize institutionalized operational adaptation mechanisms to optimize division of labor，rebuild structured resilience guarantee mechanisms to boost coordination， and reinforce experiential iterative learning mechanisms to advance policy innovation.

Key words： provincial policy，higher-level impetus，interactive deviation，policy efficiency