商業銀行數字人民幣業務：法律定性與制度完善

中圖分類號：D912.28 文獻標志碼：A 文章編號：1009-055X（2025）04-0079-14

doi：10.19366/j.cnki.1009-055X.2025.04.007

一、問題的提出

商業銀行作為吸收存款、發放貸款的信用中介，在中央銀行的調控下，不僅在傳統貨幣供給方面發揮著巨大作用，更在數字經濟時代的貨幣發行與流通過程中扮演著至關重要的角色。隨著區塊鏈等新一代信息技術的發展以及私人加密貨幣對主權貨幣體系的挑戰，諸多國家或地區的中央銀行開始研發數字形式的法定貨幣——法定數字貨幣（以下簡稱“數字貨幣”）。其中，如何基于發行目標和主體優勢確立市場機構特別是商業銀行在數字貨幣發行流通中的權利義務邊界，已成為構建數字貨幣法律機制的重點議題。2020年以來，基于推動普惠金融、滿足公眾法定貨幣需求等目標，中國人民銀行（以下簡稱“我國央行”）已陸續在多個省份和城市開展中國版數字貨幣——數字人民幣（e-CNY）的公開試點。黨的二十屆三中全會提出，要穩妥推進數字人民幣研發和應用，進一步確立了數字人民幣在金融體制改革乃至數字經濟發展中的重大戰略地位。

根據我國央行所發布《中國數字人民幣的研發進展白皮書》（以下簡稱《白皮書》）[1]，數字人民幣采用中心化管理、雙層運營模式。我國央行指定數家商業銀行作為運營機構（下文簡稱為“指定商業銀行”），并向其發行數字人民幣，指定商業銀行負責向公眾提供錢包開立、貨幣移轉等服務。同時，指定商業銀行在提供基本貨幣服務的基礎上，聯合非指定商業銀行、非銀行機構開展離線支付、智能合約應用、智能貸款等附屬業務。然而，由于數字人民幣兼具“貨幣”和“支付”的特性，商業銀行參與數字人民幣的業務屬性尚不明確，在客觀上可能會造成權利義務不對等，進而對其有效開展數字人民幣業務、增強公眾對數字人民幣的認可帶來不利影響。《中華人民共和國中國人民銀行法（修訂草案征求意見稿）》擬將數字人民幣納為合法的貨幣形式，但未進一步規定商業銀行如何參與數字人民幣發行流通。我國央行已多次表示，要堅持人民性、法治化、市場化原則，制定出臺數字人民幣相關管理辦法和行業配套政策[2]。其中，如何按照“相同業務、相同風險、相同監管”的基本原則，厘清商業銀行數字人民幣業務的法律屬性——特別是相關業務是否可以容納于既有法律機制，則屬于強化數字人民幣法治保障的關鍵內容。

目前，學界對數字人民幣的研究重點在財產權保護、個人信息保護等與貨幣本體相關的私權利，以及貨幣法償性、反洗錢等公權力介人問題。但鮮有研究從銀行法視角，探討商業銀行參與數字人民幣業務的具體法律屬性界定[3]，這也導致商業銀行等機構在相應業務中的法律地位難以確立。據此，本文將基于數字人民幣運行機制及業務類型分析其面臨的法律挑戰，進而分類論證各類業務的法律屬性，并在此基礎上提出相應的制度完善建議。

二、商業銀行數字人民幣業務及其法律挑戰

明確數字人民幣在實踐中的運行機制和業務類型，是研究商業銀行數字人民幣業務屬性的基礎。下面將基于數字人民幣的運行機制歸納其特殊功能，梳理商業銀行數字人民幣業務的總體類型，并分析其面臨的法律挑戰。

（一）數字人民幣的運行機制

根據《白皮書》，數字人民幣是由我國央行發行、指定商業銀行參與運營，以廣義賬戶體系為基礎、支持銀行賬戶松耦合的法償貨幣。在運行機制上，數字人民幣在表現形態和運營模式兩個方面展現出不同于傳統人民幣的特殊功能①。

在表現形態方面，數字人民幣通過數字錢包進行存儲，以加密字符串與錢包余額變動體現資金移轉效果，進而實現非經用戶允許無法挪用的功能和保持較強的財產特定性。數字人民幣既不同于以金屬或紙張形式存在的現金，又與附屬于賬戶媒介、以數字余額形態體現的銀行存款相區分。同時，數字人民幣必須存儲于由指定商業銀行開立的數字錢包之中，用戶可根據身份識別的程度，選擇申請開立在資金余額、交易限額等方面權限不一的錢包類型，該錢包無須與銀行賬戶強制綁定使用。進一步看，此種數字錢包雖然與銀行賬戶一樣具有貨幣存儲功能，但不會像銀行賬戶一樣，將客戶原本擁有的國家貨幣信用轉換為銀行貨幣信用。與之相對應，商業銀行無法像處理現金人民幣那樣，將數字人民幣轉變為其資產負債表中的負債；未經持有人許可，包括商業銀行在內的任何主體無法動用數字錢包中的資金從事其他投資活動。同時，數字人民幣的錢包資金余額對應非固定的加密字符串，該字符串由英文字母、數字及特殊符號組成。在因支付或兌出兌人數字人民幣而發生資金余額增減時，該字符串的組成內容也會變動，進而具備類似于現金的特定性，可彰顯數字人民幣的財產權保護優勢。

在運營模式方面，數字人民幣由我國央行所指定的商業銀行發行，并在非指定商業銀行、非銀行金融機構、商業機構（實踐中統稱為“2.5層機構”②）的合作參與下進行流通，進而實現“支付即結算”等既有非現金支付手段尚不具備的功能。為了通過市場機構的參與以提升貨幣流通的效率與服務創新，我國央行不直接面向公眾發行數字人民幣，而是由符合特定條件的商業銀行“居間”發行。一方面，我國央行實施 100% 準備金額度管理，授予指定商業銀行向用戶提供數字人民幣的額度；另一方面，指定商業銀行在為用戶開立數字錢包后，便可按照用戶申請，用準備金向我國央行兌換等額的數字人民幣，進而將數字人民幣投人流通[4]。同時，為了實現與第三方支付等既有新型支付模式的融合共存[5]]，指定商業銀行不僅“居間”發行數字人民幣，還與“2.5層機構”乃至政府部門合作，承擔了擴大貨幣使用場景的職責。由于“2.5層機構”無法直接為用戶開立數字錢包，大多數字人民幣的支付交易均由指定商業銀行進行處理。盡管跨行的支付交易可能涉及我國央行參與的多重清算，但在時間效率上仍能實現與現金相似的“支付即結算”技術效果。換句話說，在打破傳統互聯網支付“四方模式”① 的前提下，數字人民幣財產權的轉移直接在消費者與商戶之間發生，商戶可即時、足額收到消費者的數字人民幣資金，商業銀行不再作為資金提供方和銀行賬戶的管理者[6]。

（二）商業銀行數字人民幣業務的具體類型

從前述數字人民幣的表現形態與運營模式可以看出，我國央行、商業銀行以及非銀行機構在數字人民幣發行流通過程中實施了不同行為，這些行為已超越商業銀行對客戶所提供“服務”（service）的范疇，而體現為不同參與主體之間的“業務”（business）活動。下面將以指定商業銀行為例，按照業務對象的差異，梳理其參與數字人民幣業務的具體類型。

其一，指定商業銀行與我國央行開展的業務，具體包括資產交換與跨機構清算兩方面。一方面，數字人民幣在主要用于零售支付的情況下，其實施與現金相似的“按需發行”方式，即商業銀行在被我國央行指定為運營機構后，可在央行確定的準備金范圍內，向央行申請發行或贖回（即注銷）等額的數字人民幣，實現數字人民幣與準備金的交換。但我國央行若計劃通過數字人民幣實現特定貨幣政策目標，亦可通過資產（如國債）買賣的方式向市場主動發行數字人民幣，進而實現銀行間市場數字人民幣與特定資產的交換。另一方面，當用戶的一筆數字人民幣交易涉及不同指定商業銀行的錢包時，我國央行下屬的清算機構會為該類跨機構清算提供技術支持，包括跨機構對賬、賬本集體維護和多點備份8，甚至可以在多邊凈額清算前提下充當中央對手方，此時指定商業銀行與中央銀行同樣存在銀行間交易關系。

其二，指定商業銀行與用戶開展的業務，具體包括數字人民幣基本支付服務與其他支付服務兩方面。一方面，根據用戶的申請和實名認證程度，指定商業銀行為其開立相應類型的數字錢包，并提供數字人民幣兌人、兌出、轉賬、收款或付款等基本支付服務。另一方面，在基本支付服務的基礎上，指定商業銀行聯合地方政府以及非指定商業銀行、非銀行金融機構和商業機構，為用戶提供基于智能合約、離線支付等技術的其他支付服務，例如，預付費、交通碼、定期生活繳費、代發工資等。又如，指定商業銀行在部分金融業務中，將原先作為支付手段使用的銀行存款替換為數字人民幣，包括數字人民幣貸款、數字人民幣理財、數字人民幣證券投資等金融業務。

其三，指定商業銀行與非銀行機構開展的關于數字人民幣支付場景拓展的業務。在技術開發層面，指定商業銀行與電信運營商、芯片制造商等信息通信服務者合作，開發形態更加多元的支付方式和錢包產品，例如，開發無網無電支付、卡片式硬錢包產品，以滿足指定商業銀行提供特殊支付服務的需求。在實際的貨幣接收層面，指定商業銀行與政府部門、事業單位以及大中型商業機構（如電子商務平臺）合作，為其提供數字人民幣收款設備或增加收款渠道，以創造行政費用征繳、零售產品或服務消費等數字人民幣支付場景。

對于非指定商業銀行而言，其面向我國央行和用戶所參與的數字人民幣業務范圍相對較小。為加人數字人民幣流通體系，非指定商業銀行有兩種模式可以選擇。第一種模式，非指定商業銀行可選擇接人數字人民幣互聯互通平臺，與我國央行開展數字人民幣資產交換業務。據此，用戶可以在“數字人民幣”應用程序（application，APP）上使用該銀行開立的賬戶，實現數字人民幣與銀行存款的轉換。不過，非指定商業銀行仍無法參加與指定商業銀行相同的跨機構清算業務。第二種模式，非指定商業銀行亦可選擇接人指定商業銀行，為指定商業銀行開展數字人民幣錢包輔助開立、輔助管理等業務。非指定商業銀行在其互聯網經營終端（如手機銀行APP）設置指定商業銀行的數字人民幣錢包界面，用戶可以通過該終端界面在相應指定商業銀行開立數字人民幣錢包。不過，僅選擇此種接入模式的非指定商業銀行，還是無法直接與我國央行進行準備金等資產的交換，相應交換行為需由指定商業銀行代理實施。此外，與指定商業銀行相似，非指定商業銀行同樣與非銀行機構合作開展關于數字人民幣支付場景拓展的業務①。

（三）商業銀行數字人民幣業務的法律定性困境

數字人民幣作為新一代信息技術發展下的新型法定貨幣，在數字經濟活動中將發揮不可或缺的作用。作為由我國央行發行、體現國家信用的數字貨幣，數字人民幣必須在“非傷害”（donotharm）原則即不對既有基礎設施和貨幣發行制度帶來根本性損害的前提下，實現技術與業務的創新，為社會公眾服務[9]10。此種非傷害原則進一步體現為通過法治保障手段，讓市場在數字人民幣研發試點的資源配置中發揮決定性作用。而提供法治保障的首要任務，則是使得數字人民幣業務能在法律上得到清晰、明確的界定，進而賦予商業銀行與其業務能力相適應的權利類型、劃定與其權利相對等的義務范圍。然而，商業銀行所參與的數字人民幣業務在法律定性上存在困境，這種困境表現為如下兩個方面。

一方面，如果按照現金人民幣的發行與管理機制，將數字人民幣完全納入現有貨幣法律之中，雖然有利于保持法律穩定性，但未考慮到數字人民幣的技術和業務的特殊性。以《中華人民共和國中國人民銀行法》（以下簡稱《中國人民銀行法》）、《中華人民共和國人民幣管理條例》（以下簡稱《人民幣管理條例》）為代表的貨幣法律規范，系統構建了現金人民幣從設計到回籠的發行管理機制。由于數字人民幣的發行流通兼具貨幣管理與支付監管特性，商業銀行在數字錢包開立、資金轉移等過程中引發的個人信息義務等方面的爭議，在現金人民幣流通的場景下便無須考量（與銀行賬戶相關的保密義務除外）。事實上，此類義務由于與貨幣數字化緊密相關，還應受到貨幣法律之外的商業銀行法律與支付服務法律的約束。此外，不同類型的商業銀行基于不同的經營范圍等，在數字人民幣流通過程中發揮了多層次功能。雖然《人民幣管理條例》專門規定了“中國人民銀行授權的國有獨資商業銀行”負責鑒定人民幣的真偽、沒收偽造或變造的人民幣②，但結合《人民幣管理條例》施行的時間和我國銀行業發展的現狀，這一規定已難以滿足不同層次與類型的商業銀行參與數字人民幣業務的差異化需要，徑行適用既有法律可能會阻礙相關業務模式的創新。

另一方面，如果“另起爐灶”地制定實施法典化的數字貨幣法，雖有助于直接解決商業銀行參與數字人民幣業務的定性問題，但難以適應數字人民幣業務迅速變化以及技術迭代更新，并還可能引發與既有法律制度的沖突。數字貨市法的法律位階高、約束范圍廣，能夠較全面規定包括商業銀行數字人民幣業務在內的各項內容[1。但是，高位階的法律制度往往意味著更漫長更復雜的立法過程，而數字人民幣的快速發展及其對傳統業務、技術的補充甚至替代，意味著大量直接約束數字人民幣業務活動的法律制度仍要以較為靈活的低位階形式存在，而這反過來又會削弱數字貨幣法的權威性。同時，現行《中國人民銀行法》未直接明確人民幣是否只具有現金形態，這本身便為數字人民幣業務的可約束性提供了部分空間。如果數字貨幣法直接產生特別法優于一般法的效果，或未考慮到商業銀行同時開展現金人民幣與數字人民幣業務的合理成本差異，這就可能會給整體性的貨幣流通秩序帶來不利影響。

上述困境會進一步引發商業銀行數字人民幣業務的權利與義務失衡。就目前的試點情況來看，商業銀行參與數字人民幣業務更多是受到了“窗口指導”而非“市場激勵”的驅動。在此情況下，對于指定商業銀行而言，其一方面僅有權處理非實名個人信息，而無權使用用戶錢包內的資金，另一方面卻仍須履行較強的個人信息保護義務和財產保護義務。對于非指定商業銀行而言，其作為合作場景的構建主體，一方面僅有權處理脫敏數據或經用戶同意處理的個人信息①，而無權使用用戶錢包內的資金，另一方面在現行法下仍須履行與普通數據處理相對應的安全保障義務。為降低合規成本，非指定商業銀行在實踐中只能通過其他手段間接處理個人信息。此外，商業銀行參與數字人民幣業務的權利義務失衡過度，還會弱化商業銀行主動參與數字人民幣的積極性，導致數字人民幣促進普惠、改善民生的持續效果不甚良好，這便又會對數字人民幣業務“為何還需要商業銀行參與”這一前置性問題構成現實挑戰。在此情況下，根據“相同業務、相同風險、相同監管”的金融科技治理原則，按照參與數字人民幣業務的具體商業銀行類型、具體業務種類實施差異化定性，并在此基礎上完善數字人民幣法律制度，便有了可施展的空間。

三、商業銀行數字人民幣業務的現行法屬性界定

為解決商業銀行數字人民幣業務的法律定性困境，下面將先區分不同商業銀行的中介法律地位，爾后在區分核心業務與附屬業務前提下，將與現行法律規定較為相似的商業銀行業務予以定性，最后對需要制度完善的數字人民幣業務進行總結。

（一）屬性界定的基礎：商業銀行“貨幣發行中介”的法律地位確認

商業銀行參與的數字人民幣業務可以劃分為多個具體類型。但從法律定性視角看，我國商業銀行對央行的業務、商業銀行對用戶的部分業務屬于數字人民幣業務的“一體兩面”，因此應先明確商業銀行在參與數字人民幣業務中的法律地位。其中便涉及相應業務范圍內對“基本業務”與“附屬業務”的劃分。傳統銀行法理論按照是否體現商業銀行的信用創造功能或體現商業銀行的本質，將商業銀行有權經營的業務分為基本業務與附屬業務[11]10。盡管數字人民幣的發行流通與可實現信用創造的銀行存款存在顯著區別，但為了便于體現商業銀行數字人民幣業務的本質，基本業務與附屬業務的劃分方式仍可被借鑒使用。同時，劃分數字人民幣業務的標準應側重數字人民幣的“可得性”，即商業銀行提供數字錢包開立、資金移轉等涉及用戶能否正常使用數字人民幣的業務，這些業務應被視為基本業務。反之，如果是商業銀行在基本業務之外、基于特定支付場景提供的特殊業務，且此種業務的缺位不影響數字人民幣的正常使用，如智能合約應用、近場支付（near fieldcommunication，NFC）等，那么此種業務應被視為附屬業務。需注意的是，數字人民幣兌人或兌出，即數字人民幣與銀行存款或現金的轉換，不應被視為基本業務，而應屬于在商業模式創新下為用戶提供多樣化資金類型選擇的附屬業務。

在劃分基本業務與附屬業務的前提下，有權參與數字人民幣業務的商業銀行應被視為“貨幣發行中介”與“貨幣流通中介”。就傳統銀行業務而言，商業銀行作為獲得專門牌照、可以吸收存款、發放貸款的金融機構，在部分存款準備金制度下實施貨幣創造功能，進而成為金融市場乃至整個社會經濟體系中最重要的貨幣信用中介。不過，商業銀行作為貨幣信用中介的前提，是客戶擁有的貨幣財產已從體現國家信用的現金轉換為體現銀行信用的銀行存款，而數字人民幣發行過程中僅發生同屬國家信用的央行準備金與數字人民幣的交換行為。因此，數字人民幣的基本業務與貨幣信用中介所涉及的貨幣創造存在根本區別。此外，數字人民幣視域下的貨幣發行中介還有別于提供支付結算服務的傳統商業銀行或非銀行支付機構。雖然二者均在特定媒介（即錢包或賬戶）基礎上開展資金移轉，但傳統商業銀行或非銀行支付機構本質上提供的是存款或備付金服務，并未直接參與到法定貨幣的發行過程之中。更重要的是，貨幣發行中介的存在，體現了我國央行構建雙層運營模式、不直接向公眾發行數字人民幣的核心目的——防止金融脫媒、化解貨幣發行風險。由于數字人民幣的基本業務決定了公眾能否及時、足額獲取并使用數字人民幣，此類業務應只能由我國央行指定的商業銀行開展，即應由指定商業銀行作為“貨幣發行中介”。而附屬業務承擔了擴大數字人民幣流通范圍和交易場景的使命，能夠開展此類業務的“貨幣流通中介”便可包括非指定商業銀行在內。

（二）與央行開展的銀行間數字人民幣基本交換業務屬性

作為貨幣發行中介，指定商業銀行開展的數字人民幣基本業務中，對我國央行開展的業務是數字人民幣發行及流通的起點。從央行視角看，這一業務可直接被視為貨幣發行或貨幣調控業務。但從商業銀行視角看，由于其業務面向主體和活動范圍更為多元，此類業務應被統稱為“銀行間數字人民幣交換業務”。之所以稱為“交換”而非“兌換”，是因為在商業銀行資產負債表上，借記的數字人民幣和貸記的央行準備金都是體現我國國家信用的貨幣形式，不存在本幣與外幣的所謂“兌換”過程。根據《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》等有關規定，商業銀行開展的銀行間數字人民幣交換業務可被納人“開辦央行存款賬戶”“辦理現金存取”“參與公開市場操作”“參與央行支付系統”這四類法定業務。

首先，商業銀行開展銀行間數字人民幣交換業務的前提，是依法申請開立與使用央行存款賬戶。央行存款賬戶是我國央行為銀行類金融機構開立的、用于資金存放的負債類賬戶，包括準備金存款賬戶和專用存款賬戶兩類。開戶機構如申請開立，需要滿足具備完善的風險防控機制、明確的賬戶開立政策依據或業務需要等條件，開立后可使用資金轉賬、信息查詢、余額預警等服務①。雖然現行法尚未將存取數字人民幣納入央行存款賬戶的使用范疇，但基于數字人民幣與現金在發行投放過程中的相似性，其可適用包括現金存取在內的央行準備金存款賬戶使用的相關規定。例如，商業銀行應建立完善賬戶頭寸管理機制，以確保賬戶有足夠資金用于履行支付義務，其中，應嚴格區分法定存款準備金和用于其他目的的賬戶存款②。

其次，商業銀行通過準備金與我國央行交換數字人民幣，可參照適用于現行法中的現金存取業務。盡管《中國人民銀行法》《人民幣管理條例》均明確規定人民幣由我國央行統一發行，但就現金人民幣而言，我國央行不直接向公眾投放貨幣，而是通過商業銀行間接投放。具體而言，商業銀行的人民幣現金“業務庫”與央行分支機構的“發行庫”通過存取款、殘損人民幣兌換等業務進行現金收付③。當業務庫現金不足時，“發行庫”便會按照上級的出庫指令將發行基金調出，反之亦然①。同時，申請辦理存取現金業務的商業銀行，還應合理預測現金數量和券別結構需求，制定并上報存取現金的數量和券別機構的計劃②。對于數字人民幣而言，現金人民幣的設計、印刷、調撥、投放和回籠五大流程或將被簡化為設計、投放和回籠三個流程。其中，與投放或回籠相關的“發行庫”“業務庫”將分別被我國央行在“私有云”空間內存放數字人民幣發行基金的數據庫，以及商業銀行存放數字人民幣的數據庫所替代[12]。

再次，商業銀行通過準備金以外的資產與我國央行交換數字人民幣，可適用于現行法中的公開市場操作業務。我國央行如通過公開市場操作，主動將數字人民幣作為國債等資產的資金對價，以期實現特定的貨幣政策目標，那么商業銀行的相應業務便可適用于現行法中的公開市場操作規定。由于體系化規定公開市場業務參與者權利義務的《公開市場業務暨一級交易商管理暫行規定》已被廢止，商業銀行參與公開市場操作，目前主要受到我國央行發布的《公開市場業務一級交易商考評指標體系》中的一二級指標約束。數字人民幣的指定商業銀行數量遠小于受我國央行認可的公開市場一級交易商，其公共屬性更強，因此，在參與數字人民幣的公開市場操作過程中應更關注公共利益相關義務的內容，例如，是否誠實交易、是否配合我國央行操作室的相關工作、是否及時報告重大突發事件等③。

最后，商業銀行開展跨機構數字人民幣清算，可參照適用現行法中的（直接）參與央行支付系統業務。從業務邏輯上看，銀行間實施數字人民幣清算的支付系統，應像網上支付跨行清算系統、跨境人民幣支付系統等其他領域的支付系統一樣，開展以直接參與者為主導的清算，并最終接入大額支付系統完成最終結算。因此，指定商業銀行同樣還應滿足銀行業金融機構以直接參與者身份加入支付系統的準入條件，特別是滿足加入支付系統的技術和安全性指標、可行的防控支付清算風險的預案等④。同時，指定商業銀行還應健全并執行支付系統相關內部控制制度，履行建立支付系統相關應急處理機制等義務③。但是，由于我國央行在數字人民幣的發行層基于聯盟區塊鏈技術構建了統一分布式賬本，指定商業銀行不僅是支付系統的“參與者”，還承擔了跨機構對賬、多地備份、賬本集體維護等在傳統視角下屬于我國央行的“管理者”職責，而現行法對于這一部分業務尚未作出明確規定。

（三）與用戶開展的數字人民幣基本支付業務屬性

指定商業銀行作為貨幣發行中介，向用戶提供的錢包開立、資金移轉等服務，對公眾能否獲得數字人民幣至關重要。因此，這些業務應屬于數字人民幣基本業務下的基本支付業務。根據《中華人民共和國商業銀行法》（以下簡稱《商業銀行法》）、《中華人民共和國電子商務法》（以下簡稱《電子商務法》）等有關規定，數字人民幣基本支付業務可納入電子支付條件下的國內外結算業務，但與國內外結算業務相關、具有前置性的業務已發生根本性變化。具體而言，指定商業銀行通過“數字人民幣”APP及其他互聯網終端開展數字人民幣基本支付業務，符合《電子銀行業務管理辦法》規定的“利用面向社會公眾開放的通信通道或開放型公眾網絡，以及銀行為特定自助服務設施或客戶建立的專用網絡”這一行為特征③。同時，用戶向指定商業銀行發出支付指令，進而實現資金轉移的效果，亦符合《電子支付指引（第一號）》中的客戶“直接或授權他人通過電子終端發出支付指令，實現貨幣支付與資金轉移”這一行為模式①。據此，指定商業銀行作為電子支付服務的提供者，應告知用戶關于支付服務的功能、使用方法、運作風險等方面的內容，并確保支付指令的“完整性、一致性、可跟蹤稽核和不可篡改”，不得通過附加不合理交易條件等方式侵害用戶的合法權益②。

但需注意的是，現行法中商業銀行開展電子支付業務的前提，是客戶在商業銀行開立人民幣銀行結算賬戶③。這意味著商業銀行向用戶吸收存款，使用戶所擁有的貨幣財產從體現國家信用的現金變為體現銀行信用的存款。但是，指定商業銀行向用戶提供的數字錢包不具有吸收存款的功能。

首先，盡管在業務模式上，現金或銀行存款與數字人民幣的轉換這一基本支付業務，接近于銀行存款與現金的轉換，但二者存在根本區別④。一般而言，（活期）銀行存款的本質為“按需支付、可轉讓、可存取任意金額”的信用承諾。而銀行存款與貸款緊密相連，因為商業銀行的基本業務就是“提供存款賬戶、吸收存款并發放貸款”。這類基本業務因具有較強的借短還長的資產轉換屬性，受到了政府部門的嚴格監管，包括限制設立分支機構、管制利率、設置存款準備金比率、實施資本與流動性監管等[13]。在數字人民幣視域下，現金或銀行存款與數字人民幣的轉換業務雖然符合銀行存款的一般特征，但不符合商業銀行吸收存款的業務模式，相應的監管邏輯也存在差異。同時，從貨幣發行目的視角看，將此類數字人民幣基本支付業務區別于吸收存款業務，亦與數字人民幣主要定位為“流通中現金”（MO）有關，用數字人民幣大量替代以銀行存款為代表的“狹義貨幣”（M1）甚至“廣義貨幣”（M2），無助于提高支付效率，反而還可能會造成現有支付系統的資源浪費[14]。

其次，數字人民幣基本支付業務與非銀行支付機構提供的儲值賬戶運營業務同樣存在根本差異。為防止非銀行支付機構挪用或虛增客戶支付賬戶中的資金（又稱為“備付金”），現行法要求非銀行支付機構應當將備付金存放在我國央行或符合我國央行要求的商業銀行，這使該業務具有較強的“狹義銀行”（narowbanking）特性③。此外，支付賬戶中的資金余額被擬制為用戶所有③。因此，用戶在非銀行支付機構的破產債權清償順序中可處于優先地位。不過，非銀行支付機構提供的支付賬戶作為“根據用戶真實意愿為其開立的，用于發起支付指令、反映交易明細、記錄資金余額的電子簿記載體”？，其“保管”的備付金仍被納人非銀行支付機構的資產負債表之中，使得備付金依然體現私人信用。因此，與數字人民幣基本支付業務不同的是，儲值賬戶運營業務需要受到流動性和信用風險監管③。

最后，數字人民幣基本支付業務更不屬于商業銀行傳統“表外業務”中的托管業務和保管箱業務，而是一種具有支付結算功能的新型電子保管業務。由于用戶數字錢包中的數字人民幣不納入指定商業銀行的資產負債表，指定商業銀行無法使用此類貨幣資金從事其他投資活動，指定商業銀行開展的數字人民幣基本支付業務應歸屬于表外業務。根據業務特征和法律關系的差異，表外業務可進一步分為擔保承諾類、代理投融資服務類、中介服務類等①。其中，雖然數字人民幣基本支付業務與中介服務類業務中的托管、保管業務，在業務流程上具有相似性，但同樣存在根本區別。一方面，涉及貨幣資金的傳統托管業務，本質上是與商業銀行自有財產相互獨立、銀行不作為財產當事人的業務。但商業銀行在事實上能夠控制該筆資金，而該筆資金相應的專用存款賬戶同樣可以形成“資金池”，從而成為商業銀行實施貨幣創造的資金來源②。另一方面，傳統的實物保管箱服務只有“存取”而不具有“轉賬”功能，且客戶需要向商業銀行支付保管貴重物品的租金，相應的制度成本遠高于數字人民幣③。如果法律將數字人民幣錢包認定為“虛擬保管箱”，用戶使用錢包的權限便會退化到只能存取、無法轉賬結算的傳統儲蓄賬戶狀態④。雖然部分學者將指定商業銀行與用戶之間的法律關系界定為保管和支付服務關系，但在此種保管關系下，商業銀行具體需要履行何種標準的義務，仍需進一步理清[15]。

四、商業銀行數字人民幣業務的制度完善建議

商業銀行的部分數字人民幣業務可納人現行法之中，但直接適用可能會造成監管套利，且跨機構清算等部分業務尚未受到現行法的調整約束。據此，下面將從市場準人、貨幣發行中介和貨幣流通中介入手，提出完善商業銀行數字人民幣業務的制度建議。

（一）統合構建數字人民幣基本業務的市場準入機制

指定商業銀行作為貨幣發行中介，分別面向我國央行開展銀行間數字人民幣基本交換業務、面向客戶開展數字人民幣基本支付業務，部分業務可被納入現行法予以調整約束。但是，這些數字人民幣基本業務對應了多種法定業務的市場準入機制，如果直接適用相應的市場準人規定，可能會導致更頻繁的監管套利和更復雜的監管重疊。因此，未來在修訂《中國人民銀行法》《商業銀行法》或另行制定數字人民幣的業務規則時，有必要統合各類與數字人民幣基本業務相關的市場準入條件，以構建數字人民幣基本業務的統一市場準人機制。結合數字人民幣的特殊功能，數字人民幣基本業務的市場準入機制應包括準入主體類型、安全保障、業務規模等方面。

在準入主體類型方面，應將數字人民幣運營機構限定為已開立央行存款賬戶的商業銀行。與此相對應，運營機構應當符合設立商業銀行的基本準入條件，具體包括：其一，符合法律規定的公司章程；其二，符合法律規定的注冊資本最低限額；其三，具備相應專業知識和業務工作經驗的人員；其四，有健全的組織機構和管理制度；其五，有符合要求的營業場所、安全防范措施和與業務有關的其他設施③。同時，商業銀行應已向我國央行申請開立存款賬戶，并據此開展了準備金交換相關業務。需要注意的是，盡管將運營機構的數量限縮在極小范圍內（如大型商業銀行和股份制銀行）有利于在數字人民幣試點時期控制金融風險，但在市場準入主體的類型設定上，不應排除城市商業銀行、農村商業銀行等在特定地域范圍、針對特定用戶開展數字人民幣基本業務的可能。此外，在未來數字人民幣的用戶數量、流通范圍進一步擴大后，應直接納入非銀行支付機構作為數字人民幣的運營機構，以構建更為豐富多元的數字人民幣應用場景。與此相對應，非銀行支付機構申請成為數字人民幣運營機構的，應滿足最低注冊資本、主要股東或實際控制人的財務狀況和誠信記錄良好、公司治理結構完善等準人條件①

在安全保障方面，商業銀行應具有運營央行數字人民幣支付系統的技術條件、內控機制和外部風控措施。由于指定商業銀行不僅是數字人民幣支付系統的參與者，更是支付系統的共同運營者，其市場準入條件應當比現有的支付系統的準入條件更為嚴格。具體而言，其一，商業銀行應在其營業場所及其他技術服務區域具備接人央行數字人民幣支付系統，并與行內數字人民幣業務系統互聯互通的技術條件，特別是具備防止外部技術攻擊的能力[16]。其二，商業銀行應設立專門負責數字人民幣運營的部門并配備相應專業人員，在數據處理、準備金管理等方面與其他業務部門相隔離。其三，商業銀行應制定數字人民幣風險事件處置方案，并為用戶提供處理交易爭議或差錯的合理途徑。其中，若商業銀行承諾在開展數字人民幣基本業務后設立相應的風險基金，當該銀行用戶所持有的數字人民幣財產或個人信息權益受到不當侵害時，可向該基金申請賠償。那么，法律上便可認定該商業銀行已滿足外部風控的安全保障準人條件。

在業務規模方面，商業銀行已經開展的傳統電子支付業務已擁有多元化的業務類型、多層次的客戶群體與業務地域范圍。具體而言，其一，商業銀行已通過與其他非銀行機構或商業機構的合作，在社交、電子商務等方面形成一定規模的業務場景，且已通過移動互聯網等方式推出多元化的電子支付產品，以便能盡快擴大數字人民幣的流通。其二，商業銀行已在個人、非金融企業、政府三個層面擁有較龐大的存款客戶群體，以便能盡快推動數字人民幣錢包數量的增加，以及提升數字人民幣與現金或銀行存款轉換的效率。其三，商業銀行應已設有數量廣泛的營業網點，以便老年人、中小學生等特殊用戶群體進行數字人民幣與現金或銀行存款的線下雙向兌換。需注意的是，由于電子支付的前期高成本投入和邊際效益遞增特性，電子支付業務的盈利能力，不宜成為判斷商業銀行能否開展數字人民幣基本業務的重要考量依據。

（二）明確指定商業銀行作為“貨幣發行中介”的基本法律地位

指定商業銀行作為“貨幣發行中介”，一方面對接我國央行，獲得貨幣發行額度、實施數字人民幣與準備金等資產的交換，另一方面面向用戶，向其開展數字人民幣錢包開立等業務，從而具有較強的公共性。此時，便需要在厘定我國央行、指定商業銀行以及用戶三者關系的基礎上，明確指定商業銀行的法定義務以及風險處置安排，以確保數字人民幣發行的公共性。

首先，就數字人民幣的基本業務而言，在“央行－商業銀行－客戶”三主體視角下，指定商業銀行在數字人民幣發行過程中與中央銀行的關系，應視為行政授權關系而非民事代理關系。就傳統貨幣發行管理機制而言，我國央行與商業銀行之間不僅具有市場導向的民事法律關系，比如通過參加公開市場操作，買賣國債、金融債券、外匯等特殊資產，還具有強制負擔效力的行政管理或監管關系，比如商業銀行應向我國央行按法定比例交存存款準備金。由于目前數字人民幣的發行流通過程中，較為尊重市場機構的自主性，因此部分學者將商業銀行與我國央行之間的關系認定為民事意義上的“委托－代理”關系，即由我國央行委托商業銀行代為管理用戶的數字人民幣錢包[17]。但是，將商業銀行與我國央行的關系認定為“委托－代理”關系，便意味著商業銀行面向用戶實施的任何業務，其最終法律效果都將歸屬于我國央行，特別是因商業銀行侵權所引發的訴訟風險，例如，商業銀行在為用戶開立數字人民幣錢包的過程中，未經用戶同意便處理與錢包管理不直接相關的個人信息，我國央行便不得不承擔商業銀行侵犯個人信息權益的民事法律責任，而這不僅會最終影響我國央行正常履行貨幣發行職權，也不利于實現我國央行通過雙層運營模式減少貨幣發行風險的目標。在此情況下，指定商業銀行與我國央行的關系更適合被認定為行政授權關系，即我國央行作為行政主體，按照法定條件對申請作為運營機構的商業銀行進行審核，批準其作為指定商業銀行之后，便將面向公眾的錢包開立、資金移轉等數字人民幣基本業務授權給商業銀行辦理。當然，這種行政授權關系主要具有“義務履行標準”上的意義，即按照比例原則等公法原則更加審慎開展數字人民幣業務，而非直接將指定商業銀行作為行政訴訟的被告[18]。

其次，指定商業銀行應依據“系統重要性”標準，更嚴格地履行網絡安全與數據安全保護義務。與現金人民幣不同，數字人民幣能否有序流通，很大程度上取決于我國央行和指定商業銀行共同運營的支付系統能否正常運作?！皩崟r審慎”運營支付系統可以確保數字人民幣交易記錄的完整性和一致性，以及數字人民幣本體的安全可靠[19]。據此，未來在制定數字人民幣網絡與數據安全規范時，不僅應要求指定商業銀行履行網絡安全保護義務，制定內部安全管理制度和操作流程，采取監測、記錄網絡運行狀態和網絡安全事件的技術措施，而且還應要求其履行數據安全保護義務，采取數字人民幣數據分類、重要數據備份及加密等措施，開展全流程數據安全管理①。進一步看，由于數字人民幣對于數字金融乃至整個數字經濟體系具有系統重要性，數字人民幣支付系統應認定為一旦遭到破壞、喪失功能或數據泄露即可能嚴重危害金融安全的“關鍵信息基礎設施”②。因此，指定商業銀行還應履行對重要系統和數據庫進行容災備份，以及制定網絡安全事件應急預案并予以演練等義務。需要注意的是，商業銀行在履行數據安全和網絡安全保護義務時，應考慮到數字人民幣特殊功能（如小額匿名）的實現，以及個人信息保護與反洗錢、反電信詐騙等公共利益之間的平衡。

最后，指定商業銀行出現重大運營事故時，我國央行應提供適當的救助措施。在數字人民幣場景下，商業銀行并不會發生吸收存款、發放貸款等傳統表內業務相關的信用風險或流動性風險，因而也不會觸發法定的銀行接管程序。但由于數字人民幣基本業務高度依賴指定商業銀行參與運營的支付系統，若發生不可抗力等非商業銀行主體意志為轉移的外部事件，或商業銀行不當操作導致支付系統故障等內部事件，公眾對數字人民幣的信心勢必會受到不利影響。對此，未來在修訂《中國人民銀行法》《商業銀行法》時，應加人我國央行提供適當救助措施的規定。若指定商業銀行在前述兩類事件發生后無法及時恢復正常運營狀態，我國央行有權將該指定商業銀行的數字人民幣基本業務暫時移轉給其他有同等資質的指定商業銀行來開展。需要注意的是，為確保指定商業銀行的市場競爭能力和合規水平，其存量范圍不宜保持絕對的固定狀態。但考慮到移轉存量用戶的復雜性，我國央行宜采取警示、處罰等常規性措施進行約束，同時審慎采取強制性的市場退出措施。

（三）完善非指定商業銀行作為“貨幣流通中介”的輔助法律保障

非指定商業銀行作為“貨幣流通中介”，面向指定商業銀行、用戶等主體開展拓展數字人民幣使用場景的附屬業務。為確保非指定商業銀行的流通中介功能有效“服務”于指定商業銀行的發行中介功能，應重點從互聯互通市場準人、貨幣形態轉換以及價格監管三方面強化相應的法律保障。

首先，以互聯互通為核心建立非指定商業銀行的市場準入機制。如前所述，非指定商業銀行通過接入我國央行互聯互通平臺，或指定商業銀行自營的數字人民幣支付系統，開展數字人民幣附屬業務。后者同樣涉及應用程序接口（application program interface，API）的交互，其本質上也是一種互聯互通[20]。對于面向我國央行的互聯互通，由于涉及央行準備金與數字人民幣的交換，非指定商業銀行在準入主體類型方面的市場準入條件應與指定商業銀行等同。但由于非指定商業銀行無法提供開立數字人民幣錢包等基本業務，其在安全保障、業務規模方面的準入條件應適當低于指定商業銀行。對于面向指定商業銀行的互聯互通，由于其屬于市場機構之間的意思自治，法律上不宜另設特別準入要求。此外，數字人民幣的互聯互通具有更強的公共物品屬性，為了減少互聯互通帶來的操作風險以及避免責任分擔不明的窘境，未來在修訂《商業銀行法》或制定數字人民幣的業務規則時，應要求商業銀行承諾在提供數字人民幣附屬業務之后，將與其合作進行互聯互通的非銀行機構范圍限定于具有全國或跨區域影響力并具備良好風險管理能力的支付結算、金融及非金融數字資產、電子政務、電子商務等相關網絡平臺運營機構[21」。同時，法律還應要求商業銀行承諾在提供數字人民幣附屬業務之后，不得將此類業務涉及的核心控制權以及相應關鍵數據外包于其他商業銀行或非銀行機構，以避免監管逃逸和形成新的“影子支付系統”[22]。

其次，明確非指定商業銀行履行數字人民幣與銀行存款、現金人民幣等貨幣形態有效轉換的義務。雖然數字人民幣與其他貨幣形式的轉換不屬于錢包開立、資金轉移等“必要”的核心義務范疇，但其深刻影響了數字人民幣的流通效率以及可接受的場景范圍，因而這種附屬業務應由獲得央行準備金交換資格的非指定商業銀行與指定商業銀行共同開展。對此，未來在修訂《商業銀行法》或制定數字人民幣業務規則時，應明確規定非指定商業銀行面對用戶申請時，應及時、全面、足額為其履行數字人民幣與其他貨幣形式轉換的義務[23]。同時，由于數字人民幣信用程度更高，為了減少金融脫媒、“存款逃逸”等不利影響，以及防范反洗錢、反電信詐騙等違法犯罪，非指定商業銀行應結合銀行存款來源、銀行的流動性風險情況以及用戶的實名認證程度，對用戶申請轉換的數額進行合理限制。例如，若用戶在銀行柜臺通過人臉識別、居民身份證比對等方式進行身份認證，便可以獲得較高的轉換金額額度。此外，若用戶申請轉換的存款來源所屬的銀行已面臨較大的流動性風險，那么該銀行對應的存款轉換數額應受到限制，以降低銀行擠兌的程度[24]。在域外，歐洲央行于2023年發布的《數字歐元創立提案》便規定，數字歐元的支付服務提供商應允許用戶手動或自動將非數字歐元支付賬戶或歐元紙幣、硬幣轉換為數字歐元，但同時要求用戶須遵守歐洲央行依法采取的任何限制①。為使用戶有充分的時間來尋找其他商業銀行的替代業務，減少用戶損失，非指定商業銀行若因其他業務需要停辦數字人民幣與其他貨幣形態轉換的業務，應在獲得我國央行同意的情況下，提前發布公告通知用戶。若遭遇突發情況無法辦理該項業務，非指定商業銀行亦應及時發布公告，并向我國央行報告。

最后，以信息披露為核心對數字人民幣附屬業務實施價格監管。就錢包開立、資金移轉等基本業務而言，雖然指定商業銀行在前期已投人較大的信息基礎設施建設、運營和管理成本[25]，但由于數字人民幣是一種公共物品，指定商業銀行應當與現金一樣向公眾開展免費的基本業務。因此，可借鑒商業銀行基礎金融服務的政府指導價、政府定價的管理機制，法律應規定指定商業銀行不得向用戶收取錢包開立等與基本業務有關的費用②。為減少市場機構通過數字人民幣數據的非法銷售以獲取不當收益的風險，未來在修訂《中國人民銀行法》時，應規定我國央行可根據實際需要，對指定商業銀行采取免收授權費用甚至主動提供央行授權費用等方式降低其運營成本。但對于數字人民幣附屬業務而言，非指定商業銀行在為各商戶或政府部門構建流通場景時付出了大量額外成本，這種成本應當體現在非指定商業銀行向用戶收取的附屬業務費用之中，且該費用應被視為一種法定的市場調節價，以形成合理的數字人民幣服務價格體系[26]。同時，為保護用戶的知情權，未來在修訂《商業銀行法》或制定數字人民幣業務規則時，應要求商業銀行在其經營場所的醒目位置，或通過“數字人民幣”APP以及其他互聯網應用程序、網頁，以顯著方式說明數字人民幣附屬業務的價格，以及相關咨詢或投訴渠道等內容③。

五、結語

數字人民幣由我國央行指定的商業銀行發行，并在非指定商業銀行、非銀行金融機構、商業機構的合作參與下擴大流通。商業銀行與我國央行、銀行用戶以及非銀行機構均開展數字人民幣業務，但相關業務在法律定性上面臨著是完全受納人現行法律還是完全另行制定新法的困境。在劃分基本業務與附屬業務的前提下，經央行指定參與數字人民幣業務的商業銀行應被視為“貨幣發行中介”。據此，指定商業銀行與央行開展的銀行間數字人民幣交換業務，可納人開辦央行存款賬戶、辦理現金存取、參與公開市場操作、參與央行支付系統等四類既有法定業務，但其本質屬性已發生根本性變化。同時，指定商業銀行與用戶開展的錢包開立、資金移轉等業務應屬于數字人民幣基本支付業務，指定商業銀行通過該業務向用戶提供的數字錢包不具有吸收存款的功能。為完善商業銀行數字人民幣業務的相關法律，首先，指定商業銀行應具有運營央行數字人民幣支付系統的技術條件、內控機制和外部風控措施，并在既有的電子支付業務方面擁有多元化的業務類型、客戶群體以及業務地域范圍。其次，指定商業銀行與我國央行的關系應被視為行政授權關系，指定商業銀行應依據“系統重要性”標準履行網絡安全與數據安全保護義務，我國央行在指定商業銀行出現重大運營事故時應提供適當的救助措施。最后，以互聯互通為核心建立非指定商業銀行的市場準入，明確指定商業銀行履行數字人民幣與銀行存款、現金人民幣等貨幣形態有效轉換的義務，并以信息披露為核心對數字人民幣附屬業務實施價格監管。從嚴格限制到禁止私人虛擬貨幣業務，再到促進參與發行數字人民幣業務，商業銀行開展數字支付業務的監管變遷，深刻體現了我國互聯網法治化、政府監管逐漸介入以應對市場失靈的發展過程。不過，如何規制以指定商業銀行為代表的金融業“私權力”[27]，則是未來另一個需要深人探究的問題。

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Commercial Banks’ e-CNY Business： Legal Characterization and Institutional Improvement

KE Da （Economic Law School，East China University of Political Scienceand Law，Shanghai 2Oo042，China）

Abstract： The e-CNY possesses unique features such as non-misappropriation without authorization and “ payment-finality-upon-transfer”. It is issued by China’s central bank and distributed to the public through the designated commercial banks， while non-designated commercial banks and other financial or commercial institutions participate in the circulation of the e-CNY. Under the premise of separating basic business and subsidiary business， designated commercial banks are monetary-issuing intermediary to carry out basic interbank e-CNY exchange business for the central bank and basic e-CNY payment business for users. Most of those businesses may be covered by the statutory business such as opening central bank accounts，handling cash deposits or withdrawals，and participating in open market operations under existing laws， but the regulatory standards for various types of businesses are different， with the lack of legal constraints on subsidiary businesses such as the conversion of e-CNY and traditional forms of money. In this regard， this paper proposed a unified market access mechanism for basic e-CNY businesses， covering entity qualifications， security safeguards， and operational scales. Specifically， it suggests：（1） to strengthen the legal status of designated banks as“ monetary issuance intermediaries”by（i） formalizing administrative authorization relationships，（ii）to impose high-standard cybersecurity and data protection obligations，and （iii）） to take contingency support measures; （2） to enhance auxiliary legal safeguards for nondesignated banks as “ monetary circulation intermediaries” through price supervision and rules for currency conversion.

Key words： e-CNY ; commercial bank; legal nature; monetary-issuing intermediary ; digital currency