美國開發(fā)聚變能對我國的啟示

一、聚變能的開發(fā)與展望

在《聯(lián)合國氣候變化框架公約》第28次締約方大會（COP28）上，國際原子能機構(gòu)表示，研究證實只有通過迅速、持續(xù)與大量投資核能，方能在2050年實現(xiàn)全球凈零碳排放目標。其中核領(lǐng)域的創(chuàng)新尤其是聚變能扮演重要角色。

核能分為核裂變能與核聚變能，其中核聚變是由質(zhì)量小的原子，在一定條件下，發(fā)生原子核互相聚合作用，生成新的質(zhì)量更重的原子核，并伴隨著巨大的能量釋放的一種核反應(yīng)形式，而核聚變能是核聚變時產(chǎn)生的能量，其最突出的特點是安全與環(huán)保。聚變堆的啟動和運行條件極為苛刻，某一條件的不滿足即會終止反應(yīng)，因此運行聚變堆不可能發(fā)生基于鏈式反應(yīng)的裂變事故或核熔毀。①同時，與熱堆、快堆等其他核能利用方式相比，聚變堆不產(chǎn)生高放射性和長壽命的核廢物，對環(huán)境的污染更小、安全性更高、燃料來源更豐富、經(jīng)濟性更顯著。聚變堆的發(fā)展是滿足未來能源安全及實現(xiàn)“碳達峰、碳中和”目標的戰(zhàn)略選擇，對構(gòu)建高效能源體系，加快科技創(chuàng)新，應(yīng)對全球氣候變化挑戰(zhàn)以及可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。

作為遠期發(fā)展目標的聚變堆，憑借其在安全方面和可持續(xù)發(fā)展方面上的巨大優(yōu)勢，被稱為“人類能源問題的終極方案”，受到全球科學家、政策制定者與能源投資者的廣泛關(guān)注與投資支持。近幾年，美國在核聚變領(lǐng)域通過了多項新法案，為核聚變發(fā)展提供政策導向。我國的核法律體系一直在不斷完善，在核聚變的法律規(guī)制方面與美國存在一定差異。

二、美國開發(fā)聚變能的新法案

早期美國沒有進行專門立法，主要根據(jù)核聚變設(shè)施與現(xiàn)有定義的相似性，譬如《2005年能源政策法》以及《聯(lián)邦法規(guī)》第

10編的第30部分中關(guān)于“副產(chǎn)物國內(nèi)許可的綜合適用規(guī)定”等強調(diào)現(xiàn)行法規(guī)和定義與核聚變具有一定的適配性，以此實現(xiàn)對核聚變設(shè)施的有效監(jiān)管。

2018年，美國國會通過《核能創(chuàng)新與現(xiàn)代化法案》（NEIMA），該法案于2019年1月由時任美國總統(tǒng)特朗普正式簽署生效。根據(jù)此法案，美國核管理委員會需在2027年12月31日之前，制定并實施先進反應(yīng)堆設(shè)計所需的監(jiān)管框架。該法案將聚變堆系統(tǒng)明確地納入到先進反應(yīng)堆的定義之中。至此，美國將構(gòu)建一個清晰且可預測的聚變能監(jiān)管框架提上了日程。

2022年9月，美國核管理委員會發(fā)布《聚變能源系統(tǒng)的許可和監(jiān)管》白皮書，明確指出“聚變能源許可和監(jiān)管框架”對于該行業(yè)未來的蓬勃發(fā)展至關(guān)重要，并提出了三種可能的聚變能監(jiān)管方案：（1）適用與裂變相同的監(jiān)管框架；（2）適用核管理委員會現(xiàn)有的類似于粒子加速器的副產(chǎn)品材料監(jiān)管框架；（3）適用前兩種監(jiān)管框架的混合方式。①

2024年4月，美國參議員向參議院提交了美國《2024年核聚變能源法案》，旨在將核管理委員會（NRC）一致通過的兩黨決定編纂成法，簡化商業(yè)核聚變的實施，同時計劃在核管理委員會的副產(chǎn)品材料程序下對核聚變能源系統(tǒng)進行監(jiān)管。此外，美國《2023年核聚變能源法案》作為《原子能進步法案》的一部分，于2024年在眾議院獲得通過，以此對1954年美國《原子能法》進行了修訂。該法案新增了“聚變機器”作為粒子加速器的定義，確認了核管理委員會在核聚變監(jiān)管方面的決定，進而使核聚變能源的部署更加高效，被視為“確保美國在全球商業(yè)核聚變發(fā)展中的領(lǐng)先地位”的重大舉措。

2024年7月，美國通過《消防撥款和安全法案》，將《2024年核聚變能法案》包含其中。該法案將核聚變能的監(jiān)管與核裂變能的監(jiān)管永久性分離，為核聚變能源的發(fā)展提供了清晰的法律框架。2024年6月，美國國會通過了《加速部署多功能先進核能以促進清潔能源法案》（ADVANCE），并于7月由美國總統(tǒng)簽署。該法案作為一項全面立法，旨在促進美國在核能領(lǐng)域的領(lǐng)導地位，加快先進核能技術(shù)發(fā)展的同時，保護現(xiàn)有核能發(fā)電，保障國家安全，并提高監(jiān)管效率以支持核能新項目的部署。

三、我國發(fā)展聚變能的制度現(xiàn)狀

首先，現(xiàn)有的核法律體系還需更好地適配規(guī)制聚變堆發(fā)展。我國現(xiàn)行核法律體系是在《中華人民共和國憲法》指導下，以未來《中華人民共和國原子能法》、現(xiàn)行《中華人民共和國核安全法》《中華人民共和國放射性污染防治法》為基本法律，以國務(wù)院行政法規(guī)、相關(guān)部門規(guī)章和指導性文件為內(nèi)容的核工業(yè)運營和監(jiān)管法律制度體系。雖然現(xiàn)行核法律體系原則上能夠規(guī)制核聚變技術(shù)，但有些具體制度內(nèi)容較難適配新技術(shù)發(fā)展。核聚變堆具有“中子能量高、流強大、能譜范圍復雜”等新特點，與傳統(tǒng)核裂變堆存在較大差異，現(xiàn)行法律法規(guī)還有較大適配空間。我國現(xiàn)有核法律體系缺乏專門針對核聚變的內(nèi)容，2024年4月，十四屆全國人大常委會第九次會議對《中華人民共和國原子能法（草案）》進行了初次審議。2025年4月27日，十四屆全國人大常委會第十五次會議舉行，深入貫徹落實總體國家安全觀，根據(jù)各方面意見，對草案二次審議稿作了部分修改，更多側(cè)重聚焦核裂變，聚變堆的內(nèi)容較少。因此，我國亟須完善核法律體系，以有效應(yīng)對新技術(shù)的發(fā)展。

其次，我國相關(guān)監(jiān)督機制相對滯后。聚變能作為未來清潔能源的重要方向，全球范圍內(nèi)都在積極開展相關(guān)研究和開發(fā)工作。聚變堆的研發(fā)和商用化需要巨大的資金投入，技術(shù)門檻高且回報周期較長，普通投資者往往難以承擔。在核聚變領(lǐng)域，美國從核聚變堆反應(yīng)特性的角度出發(fā)，構(gòu)建了專門的監(jiān)管框架，積極探索多種監(jiān)管方式，以《消防撥款和安全法案》的相關(guān)內(nèi)容明確分離核聚變能與核裂變能的監(jiān)管。我國在核聚變商業(yè)化流程、區(qū)分核聚變能監(jiān)管與裂變能的監(jiān)管、有效促進聚變堆技術(shù)研發(fā)和吸引投資的相關(guān)制度和監(jiān)督機制等方面存在薄弱環(huán)節(jié)，可能對材料、設(shè)備等相關(guān)產(chǎn)業(yè)鏈的發(fā)展、投資、成果產(chǎn)出，以及我國在聚變能領(lǐng)域的整體發(fā)展水平產(chǎn)生影響。聚變堆的監(jiān)管離不開專業(yè)的技術(shù)和知識支撐，我國在聚變堆監(jiān)管領(lǐng)域的人才儲備與國際先進水平相比存在一定差距，這也會直接影響我國的監(jiān)管能力，在一定程度上影響我國在國際聚變堆項目中的競爭力和話語權(quán)。

四、美國發(fā)展聚變能的新政策與新制度對我國的啟示

第一，建立健全我國核法律體系，根據(jù)聚變堆的安全理念和特性及實踐要求對現(xiàn)行核法律體系進行修訂與完善。我國現(xiàn)存的核法律體系是基于核裂變技術(shù)的研究及工業(yè)化實踐而不斷完善的，聚變堆與裂變堆在反應(yīng)性控制、放射性源項、衰變余熱、放射性廢物等方面存在顯著差異。目前的核安全法律法規(guī)體系對于聚變堆的發(fā)展難以直接反映相關(guān)安全理念、技術(shù)指導和技術(shù)要求。聚變堆也需要注意循環(huán)過程中的核安全問題。故應(yīng)當著手分析現(xiàn)行核安全法律法規(guī)體系的適用對象及特點，參考現(xiàn)實技術(shù)情況，判斷相關(guān)標準是否適合聚變堆的發(fā)展要求聚變能作為未來清潔能源的重要方向，全球范圍內(nèi)都在積極開展相關(guān)研究和開發(fā)工作。圖/中新社與監(jiān)管要求。完善核法律體系有助于保障聚變堆的安全發(fā)展。2025年4月，《中華人民共和國原子能法（草案）》二次審議稿第二條所界定的原子能包含聚變。建議借鑒國際先進經(jīng)驗，如國際原子能機構(gòu)制定的具有權(quán)威性的聚變堆安全標準，結(jié)合我國目前聚變堆發(fā)展現(xiàn)狀，完善我國聚變堆安全法律體系，加強與國際組織交流合作，提升聚變堆技術(shù)研發(fā)水平，促進國內(nèi)法與國際法規(guī)標準對接。

第二，我國應(yīng)完善相關(guān)監(jiān)督機制，以適應(yīng)聚變堆與核聚變技術(shù)發(fā)展。有效的監(jiān)督機制是確保法律法規(guī)得以實施的關(guān)鍵。我國應(yīng)積極協(xié)調(diào)監(jiān)管框架，為聚變能創(chuàng)造安全環(huán)境。在核技術(shù)與核燃料方面，需要在安全、安保等最高標準的監(jiān)管之下，及時更新并完善安全標準和技術(shù)規(guī)范，對核聚變項目實施全過程監(jiān)管，與國際監(jiān)管相互協(xié)調(diào)，明確聚變開發(fā)所必需的關(guān)鍵技術(shù)、制造能力和基礎(chǔ)設(shè)施，制定與核聚變技術(shù)、聚變堆現(xiàn)實需求相適應(yīng)的監(jiān)督機制，發(fā)揮監(jiān)管機制的監(jiān)督協(xié)調(diào)作用。在監(jiān)督管理能力建設(shè)方面，明確各監(jiān)管部門的職責分工，加強各監(jiān)管部門的協(xié)作，建立統(tǒng)一協(xié)調(diào)的監(jiān)管機制、嚴格的監(jiān)督問責制度，提升核聚變監(jiān)管審批效率，確保監(jiān)管工作的嚴肅性和有效性。聚變堆監(jiān)管技術(shù)的創(chuàng)新與發(fā)展需要持續(xù)的研發(fā)投人和科研人員的共同努力，因此需要注重復合型人才培養(yǎng)，定期組織從業(yè)人員進行培訓，加大對監(jiān)管技術(shù)研發(fā)的投入，力爭及時發(fā)現(xiàn)并處理潛在的安全隱患，制定合適的應(yīng)急預案。

參考文獻

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【本文系黑龍江省哲學社會科學規(guī)劃項目（一般項目，項目編號：24FXB002）：《核能新技術(shù)發(fā)展：社會效益、風險及我國法律規(guī)制路徑》階段性成果】

（劉久系教授，碩士生導師）