從“數量平衡”到“質量對等

為深入貫徹落實黨中央關于耕地保護的決策部署，扛穩耕地保護重任，夯實糧食安全根基，近期，河南省出臺《關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的實施意見》（以下簡稱《意見》），從多個維度對耕地保護與質量提升工作進行全面規劃與部署，對保障糧食安全具有重大意義。

出臺的主要背景

耕地關乎國家糧食安全、社會穩定和農業可持續發展。近年來，隨著經濟社會快速發展，耕地保護面臨著諸多挑戰。從國家戰略高度看，習近平總書記多次強調糧食安全的重要性，提出藏糧于地、藏糧于技戰略。2024年2月5日，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的意見》印發，為全國耕地保護工作指明了方向。在現實層面，一方面，耕地數量減少問題突出。隨著城鎮化、工業化進程加速，耕地被占用的情況時有發生，部分地方在發展過程中，未能充分考慮耕地保護的重要性，盲目擴張建設用地規模，導致優質耕地資源流失。另一方面，耕地質量下降問題不容忽視。長期以來，一些地區過度依賴化肥、農藥，忽視土壤生態養護，致使土壤酸化、鹽堿化等退化問題加劇，影響耕地生產能力。同時，農田水利設施老化失修、灌溉保障能力不足等問題，也制約了農業生產的發展。此外，現行耕地占補平衡制度存在一些急需解決的問題，部分補充耕地質量不高，難以達到被占用耕地的生產能力水平；占補平衡管理方式不夠完善，存在補充耕地來源不規范、指標調劑不透明等現象，影響了耕地占補平衡政策的實施效果。

河南省是我國重要的糧食生產基地，承擔著保障國家糧食安全的重任，在耕地保護方面面臨嚴峻挑戰。河南省人口密集，人均耕地面積相對較少，耕地保護壓力大。根據《意見》，到2035年，河南省耕地保有量不低于10955.52萬畝，永久基本農田保護面積不低于9837.89萬畝，力爭把具備條件的永久基本農田全部建成高標準農田，對河南省的耕地保護工作提出了更高要求。通過壓實耕地保護責任、嚴守耕地紅線、提升耕地質量、改革占補平衡管理、建立激勵措施等舉措，解決當前耕地保護工作中的突出問題，為保障國家糧食安全、推動農業高質量發展提供堅實支撐。

主要內容和創新

壓實耕地保護責任。各級黨委、政府需將耕地和永久基本農田保護視為重大政治任務，嚴格依據國土空間規劃落實管控目標，把保護任務精準落實到地塊并上圖入庫。堅持節約集約原則，從嚴管控耕地占用，從源頭上減少建設項目對耕地的占用。構建“人防 + 技防”立體防控體系，加強日常巡查，對違法行為保持高壓態勢，確保耕地保護紅線不被突破。全面實行耕地保護黨政同責，逐級簽訂責任書，對各級黨委、政府進行年度考核，對突破耕地保護紅線等重大問題實行“一票否決”，嚴肅問責、終身追責。加強省級自然資源督察，完善部門協作機制，以“零容忍”態度查處違法占用耕地行為，全方位壓實耕地保護責任。

全力提升耕地質量。加快編制高標準農田建設實施方案，將具備條件的永久基本農田逐步建成高標準農田，并將建成的高標準農田適時調整為永久基本農田。加強項目全過程質量管理，完善“河南標準”體系與質量監督監管機制，確保高標準農田建設質量。以現有河湖、渠系為基礎，統籌各類水利工程建設，加強平原澇區治理，修復因災損毀設施。科學編制農田灌溉發展規劃，推進灌溉面積增加，新建一批節水型、生態型灌區，加快大中型灌區現代化改造，推廣智能灌溉技術，嚴格執行補償制度，建立跨區域水資源調配機制，加強信息化建設，提升精準灌溉能力。通過完善田間設施、改良耕作制度、施用土壤調理物料等方式進行治理，培育推廣實用技術，分區分類改良鹽堿耕地，提高農業綜合生產能力。實施有機質提升行動，制定方案改良培肥土壤，通過推進相關項目建設實現畜禽糞污資源化利用，落實用地養地政策。

改革占補平衡管理。改革占補平衡管理方式，將各類占用耕地行為統一納入管理，補充耕地，堅持以恢復優質耕地為主、新開墾耕地為輔原則，明確禁止和限制開墾區域。嚴格實行“以補定占”，依據市域內穩定利用耕地凈增加量控制非農建設占用耕地規模，對違法建設占用耕地采取凍結補充耕地指標的措施。落實補充耕地責任，明確各類占用耕地行為的責任主體。非農建設占用耕地的，足額繳納耕地開墾費，履行補充義務；其他造成耕地減少的情況，由縣級政府統籌落實補充任務。對占用永久基本農田的建設項目，提高繳費標準，及時調整完善耕地開墾費標準，將后續培肥管護資金納入成本。規范補充耕地指標調劑，建立統一平臺，明確調劑主體為縣級以上政府，禁止政府平臺公司、工商企業等違規參與補充耕地指標交易。調劑收益納入預算管理，確保調劑公開透明、資金規范使用。嚴格補充耕地質量驗收，制定辦法和標準，強化剛性約束，完善后續管護和再評價機制，落實補充耕地主體的培肥管護責任。

激發耕地保護活力。精準兌付各類補貼資金，提升種糧關鍵環節能力保障水平，落實農業保險政策，推動適度規模經營，提高糧食種植比較收益。落實糧食主產區利益補償，降低產糧大縣保險補貼比例，探索創新保險品種，擴大投保面積，對耕地保護任務完成情況不同的市、縣實施獎懲措施，鼓勵各地對耕地保護主體給予補償激勵。以國土變更調查數據為依據摸清底數，分類推進復耕復種，通過土地托管、代耕代種等方式恢復生產，規范土地流轉，發展農業社會化服務。鼓勵利用“四荒地”、閑置土地等非傳統耕地資源發展現代設施農業，提高土地利用率和產出率。

凝聚耕地保護合力。各級黨委、政府承擔耕地保護主體責任，自然資源、農業農村、林業等主管部門各司其職，分別牽頭遏制耕地“非農化”、防止耕地“非糧化”、防止違規占用耕地造林等工作，各部門協同配合，共同推動耕地保護工作。加強耕地保護教育培訓，做好法律法規政策宣傳解讀，提升全社會依法用地、管地能力。暢通社會監督渠道，及時回應社會關切，引導全社會樹立嚴格保護耕地意識，營造自覺主動保護耕地的良好氛圍。

下步工作建議

強化統籌協調與監督考核。整合自然資源、農業農村、水利等多部門資源，定期召開耕地保護工作聯席會議，打破部門壁壘，形成統一高效的工作體系。將耕地保護工作納入各級政府年度績效考核核心指標，實施量化評估，對保護成效顯著的地區，給予資金獎勵、用地指標傾斜；對工作不力、突破耕地保護紅線的，依法依規嚴肅問責，形成強有力的激勵約束機制，確保政策落地有聲。

加大政策支持與資金投入。完善補充耕地質量提升的長效機制，出臺鼓勵社會資本投入高標準農田建設的優惠政策。加大財政對耕地保護的投入力度，設立耕地保護專項資金池，每年按一定比例增長，用于高標準農田建設、退化耕地治理等關鍵項目，為耕地保護工作提供堅實的資金后盾。

推動科技創新與人才培養。鼓勵科研院校與企業聯合攻關，聚焦耕地質量提升、非傳統耕地資源利用等核心技術難題，設立省級科研專項基金，加速成果轉化應用。支持高校開設相關專業課程，定向培養專業人才。組織開展針對基層工作人員的專業培訓與技能競賽，提升隊伍整體素質，為耕地保護注入創新活力與人才動力。

加大宣傳引導與提高公眾參與度。通過主流媒體、新媒體平臺等多元化渠道，廣泛開展耕地保護宣傳教育活動，制作專題紀錄片、公益廣告，普及耕地保護知識與政策法規，提高公眾認知度與認同感。建立耕地保護志愿者隊伍，設立舉報熱線與獎勵機制，對違法占用耕地行為進行監督舉報，形成“全民參與、共同守護”的良好社會氛圍，凝聚耕地保護的強大社會合力。（作者單位：河南省自然資源廳河南省國土空間調查規劃院）