退還出讓金，出讓就能變回劃撥？

案情

2024年6月，某市不動(dòng)產(chǎn)登記中心接到湖光小區(qū)住戶陳某某要求退還房屋土地出讓金的申請(qǐng)。經(jīng)核查，陳某某要求退還土地出讓金的房屋位于該市臨江區(qū)湖光小區(qū)2棟201號(hào)，建筑面積90平方米。

湖光小區(qū)建于2003年，屬經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，其土地性質(zhì)為國(guó)有劃撥土地。2018年4月，原房主陸某某在辦理了經(jīng)濟(jì)適用房上市審批手續(xù)后與陳某某簽訂了房屋買(mǎi)賣(mài)合同。后陳某某補(bǔ)辦了此套房屋土地的出讓手續(xù)，并繳納了土地出讓金2.4萬(wàn)元，在申請(qǐng)不動(dòng)產(chǎn)登記后領(lǐng)取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。

陳某某要求退還土地出讓金的緣由是：湖光小區(qū)已納入該市2024年舊城改造項(xiàng)目，其名下房屋的征收補(bǔ)償金額為37.8萬(wàn)元，而其到征拆中心了解到湖光小區(qū)的房屋補(bǔ)償單價(jià)都是統(tǒng)一的每平方米4200元，對(duì)此有異議。陳某某要求按同地段的商品房?jī)r(jià)格每平方米12000元的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行補(bǔ)償。征拆中心拒絕了陳某某的請(qǐng)求，于是陳某某就想出了用退還土地出讓金方式，增加其在舊城改造征拆補(bǔ)償中的收益。市不動(dòng)產(chǎn)登記中心在征詢市自然資源局、市稅務(wù)局等部門(mén)意見(jiàn)后，出具了不予受理通知書(shū)，拒絕了陳某某退還土地出讓金的申請(qǐng)。陳某某不服，向該市人民政府申請(qǐng)了行政復(fù)議。

分歧

現(xiàn)行的法律法規(guī)對(duì)土地出讓金的計(jì)算、征收等有明確規(guī)定，但是并沒(méi)有退還出讓金的程序或規(guī)定。采用退還出讓金方式將出讓性質(zhì)土地轉(zhuǎn)為劃撥性質(zhì)，在實(shí)踐中是否可行，各方意見(jiàn)不一。

陳某某認(rèn)為，自己是在辦理轉(zhuǎn)移登記時(shí)，應(yīng)市不動(dòng)產(chǎn)登記中心要求，繳納了土地出讓金才將房屋的土地性質(zhì)由劃撥變成出讓的，卻不能和周邊的商品房一樣享受土地為出讓性質(zhì)房屋的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，因此，應(yīng)當(dāng)退還他繳納的土地出讓金。

市征拆中心認(rèn)為，湖光小區(qū)為經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目，依據(jù)土地性質(zhì)、使用年限等參數(shù)評(píng)估的補(bǔ)償單價(jià)為每平方米4200元，此標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)審核程序予以確認(rèn)，陳某某提出按周邊新建商品房?jī)r(jià)格進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊蟛缓侠恚膊环戏课菡鞑鸬南嚓P(guān)政策。

市不動(dòng)產(chǎn)登記中心認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)適用房上市補(bǔ)繳土地出讓金的手續(xù)是市自然資源局委托該中心的業(yè)務(wù)，在委托授權(quán)協(xié)議的委托事項(xiàng)中沒(méi)有退還土地出讓金將土地性質(zhì)由出讓轉(zhuǎn)為劃撥的業(yè)務(wù)授權(quán)。

市稅務(wù)局認(rèn)為，自2022年1月1日起實(shí)施土地出讓金征管劃轉(zhuǎn)以來(lái)，除誤算退庫(kù)、解除出讓合同之外，并沒(méi)有其他可將已繳納的土地出讓金退回的規(guī)定。

市自然資源局認(rèn)為，土地出讓金收繳是基于經(jīng)濟(jì)適用房上市交易不符合保留土地劃撥性質(zhì)的情況，而給予房屋買(mǎi)受人辦理劃撥補(bǔ)辦出讓的用地手續(xù)，是為確保土地使用權(quán)與房屋所有權(quán)的權(quán)利一致。陳某某對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持不同意見(jiàn)，可向征拆管理部門(mén)提出。

市司法局認(rèn)為，陳某某提出以退還出讓金的方式將出讓性質(zhì)土地轉(zhuǎn)為劃撥性質(zhì)的訴求，沒(méi)有相應(yīng)的政策法律依據(jù)，市不動(dòng)產(chǎn)登記中心以書(shū)面方式告知不予受理，處理方式恰當(dāng)。但市征拆中心在組織湖光小區(qū)的征拆工作時(shí)，沒(méi)考慮小區(qū)部分已辦理經(jīng)濟(jì)適用房上市手續(xù)與未辦理上市手續(xù)的經(jīng)濟(jì)適用房之間的權(quán)利價(jià)值有不妥之處。

分析

首先，除特定情形之外，土地出讓金不能返還。土地出讓金是各級(jí)政府土地管理部門(mén)按規(guī)定向受讓人收取的土地出讓價(jià)款。根據(jù)《土地管理法》等相關(guān)法律規(guī)定，土地出讓金應(yīng)當(dāng)全部上繳財(cái)政，列入預(yù)算，用于城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和土地開(kāi)發(fā)，其作為政府性基金的重要組成部分，有嚴(yán)格的使用規(guī)范和管理要求。隨意返還或挪用土地出讓金，可能導(dǎo)致公共資金流失、濫用或滋生腐敗等問(wèn)題，損害國(guó)家和公眾利益。《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》第二十二條規(guī)定“經(jīng)營(yíng)性用地應(yīng)當(dāng)以招標(biāo)拍賣(mài)掛牌的方式確定土地使用者和土地價(jià)格。各類有償使用的土地供應(yīng)不得低于國(guó)家規(guī)定的用地最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)。禁止以土地?fù)Q項(xiàng)目、先征后返、補(bǔ)貼、獎(jiǎng)勵(lì)等形式變相減免土地出讓價(jià)款”。該規(guī)定明確了不充許以任何形式返還土地出讓金，除了在辦理土地出讓的過(guò)程中土地出讓金核算有誤、因不符合法律法規(guī)被撤銷(xiāo)等特殊情形。

本案例中，陳某某于2018年因購(gòu)買(mǎi)經(jīng)濟(jì)適用房辦理對(duì)應(yīng)土地面積的出讓手續(xù)，并繳納土地出讓金，領(lǐng)取了不動(dòng)產(chǎn)權(quán)證書(shū)。6年后，其又提出返還所有土地出讓金。首先，從其提供的材料來(lái)看，其理由既不是2018年辦理出讓收益時(shí)土地出讓金核算有誤，也不是出讓行為違反國(guó)家法律法規(guī)應(yīng)撤銷(xiāo)，不屬于應(yīng)退還土地出讓金的特定情形。

其次，劃撥適用范圍有限，劃撥補(bǔ)辦出讓手續(xù)不可逆。土地出讓金收繳與土地性質(zhì)之間的關(guān)系不能簡(jiǎn)單理解為交錢(qián)了就是出讓的，沒(méi)交就是劃撥的。土地出讓金收繳是辦理土地出讓許可程序的環(huán)節(jié)之一。土地按出讓方式還是劃撥方式供應(yīng)，決定因素并不是土地出讓金繳交與否，而是其是否符合《劃撥用地目錄》所規(guī)定的適用范圍，符合的可以采用劃撥方式供地，不符合的則應(yīng)采用出讓方式供地。《民法典》第三百四十七條規(guī)定：“設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)，可以采取出讓或者劃撥等方式。工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂(lè)和商品住宅等經(jīng)營(yíng)性用地以及同一土地有兩個(gè)以上意向用地者的，應(yīng)當(dāng)采取招標(biāo)、拍賣(mài)等公開(kāi)競(jìng)價(jià)的方式出讓。嚴(yán)格限制以劃撥方式設(shè)立建設(shè)用地使用權(quán)。”實(shí)踐中，房改房、經(jīng)濟(jì)適用房等項(xiàng)目在建設(shè)時(shí)符合劃撥供地的情形，以劃撥方式取得土地進(jìn)行建設(shè)，后因城市管理、產(chǎn)權(quán)人需求等因素變化，調(diào)整了項(xiàng)目性質(zhì)不再符合采用劃撥供地條件的，須通過(guò)補(bǔ)辦出讓手續(xù)使其產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)完整。因土地性質(zhì)等都發(fā)生變化，通過(guò)劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)，將劃撥土地使用權(quán)轉(zhuǎn)為出讓土地使用權(quán)，這一過(guò)程是不可逆的。

本案例中，陳某某因購(gòu)買(mǎi)上市經(jīng)濟(jì)適用房，申請(qǐng)辦理劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)，其根源是此套經(jīng)濟(jì)適用房上市后參照商品房管理，已不再符合使用劃撥性質(zhì)土地的條件，須辦理出讓手續(xù)使其與商品房的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)保持一致。這一轉(zhuǎn)變不僅涉及法律和行政程序的變更，還涉及土地使用權(quán)的性質(zhì)轉(zhuǎn)變。因此，陳某某想將土地性質(zhì)由出讓性質(zhì)逆轉(zhuǎn)為劃撥性質(zhì)的訴求沒(méi)有法律和政策依據(jù)。

最后，征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)異議，應(yīng)通過(guò)部門(mén)間協(xié)商機(jī)制解決。劃撥土地使用權(quán)與出讓土地使用權(quán)取得方式和權(quán)利屬性有本質(zhì)的區(qū)別。從劃撥土地使用權(quán)到出讓土地使用權(quán)的變化，將導(dǎo)致地上房屋產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)的變化，進(jìn)而影響不動(dòng)產(chǎn)價(jià)值變化。經(jīng)濟(jì)適用房在上市出售并且繳納土地出讓金之后，其產(chǎn)權(quán)性質(zhì)即等同于商品房產(chǎn)權(quán)，對(duì)其征收補(bǔ)償亦應(yīng)不同于未上市的經(jīng)濟(jì)適用房。若征收管理部門(mén)在核定經(jīng)濟(jì)適用房項(xiàng)目的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，未區(qū)分已上市并繳納土地出讓金的經(jīng)濟(jì)適用房，導(dǎo)致房屋補(bǔ)償價(jià)格未能體現(xiàn)產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的差異，將引發(fā)經(jīng)濟(jì)適用房業(yè)主對(duì)征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)持有異議。要解決此類異議，需要自然資源、司法、征拆等相關(guān)職能管理部門(mén)通過(guò)協(xié)商對(duì)已上市經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)性質(zhì)達(dá)成共識(shí)。

本案例中，市征收中心將湖光小區(qū)的房屋均按經(jīng)濟(jì)適用房核定征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，忽略了湖光小區(qū)內(nèi)已上市經(jīng)濟(jì)適用房的產(chǎn)權(quán)變化，從而引發(fā)陳某某等業(yè)主的補(bǔ)償異議。

綜上來(lái)看，出讓土地不能通過(guò)退還土地出讓金的方式轉(zhuǎn)為劃撥性質(zhì)。第一，土地應(yīng)以出讓方式還是劃撥方式取得，主要看其是否適用于《劃撥用地目錄》所規(guī)定的范圍，凡是不符合的應(yīng)采用出讓方式供地。經(jīng)濟(jì)適用房上市過(guò)程中，通過(guò)補(bǔ)辦出讓手續(xù)將原為劃撥性質(zhì)土地調(diào)整為出讓性質(zhì)，正是因?yàn)槠渖鲜泻蟛辉俜蟿潛苄再|(zhì)土地的適用范圍，也就不具備再轉(zhuǎn)為劃撥性質(zhì)土地的基礎(chǔ)。第二，土地出讓金收支管理有嚴(yán)格的規(guī)范，除特定情形外不能隨意退還。經(jīng)濟(jì)適用房履行上市審批手續(xù)后，其補(bǔ)辦土地出讓手續(xù)符合相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，不屬于應(yīng)撤銷(xiāo)并退還土地出讓金的情形。第三，劃撥土地使用權(quán)補(bǔ)辦出讓手續(xù)改變了土地使用權(quán)性質(zhì)，也改變了其對(duì)應(yīng)的房屋的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)，使其轉(zhuǎn)移、抵押等不再受限，亦增加其價(jià)值。實(shí)踐中，難免有些部門(mén)、個(gè)人對(duì)這一系列變化不理解，而忽略其價(jià)值的調(diào)整，或誤認(rèn)為其具有可逆性，影響了相關(guān)工作的正常開(kāi)展。對(duì)此，不論是自然資源部門(mén)還是房屋征收部門(mén)都應(yīng)對(duì)土地使用權(quán)性質(zhì)的適用范圍、價(jià)值內(nèi)涵等有準(zhǔn)確的理解，以避免引發(fā)矛盾，不斷消除部門(mén)之間信息不暢的中間地帶，補(bǔ)齊工作機(jī)制中的漏洞與短板，打通工作壁壘，構(gòu)建順暢聯(lián)動(dòng)機(jī)制，為人民群眾提供更為優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)。

本案例中，在司法、不動(dòng)產(chǎn)登記、征拆等部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)后，對(duì)已繳納土地出讓金上市的經(jīng)濟(jì)適用房的價(jià)值差異達(dá)成了共識(shí)，在被征拆人的見(jiàn)證下重新組織了評(píng)估。陳某某也通過(guò)相關(guān)部門(mén)的政策解釋，理解了劃撥土地補(bǔ)辦出讓手續(xù)的相關(guān)規(guī)定，撤回了要求退還土地出讓金的行政復(fù)議訴求。

（作者單位：南寧市自然資源局）