電網企業落實國家重大政策措施審計機制的構建路徑探析

一、引言

（以下簡稱公司），是國家電網有限公司的全資子公司，浙江省能源領域的核心企業。公司全力保障電力供應、推動能源轉型，支撐服務經濟社會發展大局。公司內部審計工作的首要職責在于把黨和國家關于能源電力的重大政策措施和決策部署把握準、領會透、落實好，推動黨和國家重大政策措施和電網發展戰略規劃落地見效。

二、電網企業落實國家重大政策面臨的風險和挑戰

（一）能源電力發展關系國民經濟命脈和國家能源安全

從能源安全戰略角度看，“十五五”至“十六五”期間，是新型電力系統建設關鍵期，也是技術創新窗口期。能源電力結構加速轉型，新型用電模式不斷涌現，電力消費需求快速增長，供電服務標準持續提升。國家制定了《2030年前碳達峰行動方案》，為保障能源安全和電力供需平衡奠定了堅實基礎。能源電力實現“雙碳”目標，攻克保供、轉型、穩價“三大挑戰”，是黨中央的要求，也是電網企業的政治責任，更是電網高質量發展的目標方向。

（二）統籌發展和安全，防范化解重大風險任重而道遠

從外部監管形勢看，強監管、嚴監管、深監管趨勢明顯。電網企業部分電網工程投資效益不佳、電力市場建設推進緩慢、可再生能源電力消納保障機制不夠健全等方面的重大問題依然存在。公司認真研究國家政策、上級單位要求和公司發展任務，以國家能源安全新戰略和推進能源革命的視角，關注電力服務、新能源發展等方面存在的問題，牢牢守住不發生重大風險和系統性風險底線。

（三）內部審計保障政令暢通、落實見效作 用有待拓展

從內部管理要求看，國家電網公司提出“堅持問題導向和系統觀念，推動公司高質量發展”的總體目標。內部審計工作需要不斷提高政治站位，充分發揮國家重大政策措施落實情況審計的建設性作用，以資金、項目、政策和重大改革任務推進情況為重點，既揭示政策落實打折扣、搞變通，不作為、慢作為、亂作為等問題，又要反映政策措施不適應、不銜接、不配套等問題，為持續改善經營管理提供決策依據。

電網企業落實國家重大政策與國家能源戰略一脈相承，與內外部環境因素息息相關，挑戰與風險交織疊加。內部審計在開展國家重大政策措施落實情況審計過程中，面臨組織管理難度大、資源配置統籌困難、審計人員專業勝任能力要求提高等現實挑戰，必須以更高的政治站位履行首要職責，研究好、構建好、應用好國家重大政策措施落實情況審計機制，精準選取相應主題開展專項審計，把握準、領會透、落實好黨和國家的重大政策措施和決策部署，保障公司高質量發展。

三、AMBR理論在構建國家重大政策措施落實情況審計機制中的適用性研究

AMBR成長性思維理論出自查理·佩勒林博士的《4D卓越團隊》，包括A-M-B-R四步流程，即關注點（Attention）、心態（Mindset）、行為（Behavior）和結果（Result）。公司將此理論應用于構建國家重大政策措施落實情況審計機制，每年開展相應主題專項審計，通過有效管理內部審計的關注點、調整心態與思維、改變行為、實現期望的結果，常態長效促進黨和國家重大政策措施和電網發展戰略規劃落地見效（如圖1所示）。

（一）突出目標導向研究，加強政策審計的方向性

關注點（Attention）是第一步流程，明確方向，找準工作的聚焦點和突破口。沿著“政治—政策一項目—資金”主線，把黨中央重大決策部署轉化為一些有支撐、有重點、有實效的審計項目。

1.健全內部審計領導體系。健全省市縣三級單位黨委審計工作委員會，主要負責同志主抓直管審計工作，把黨中央的決策部署抓緊抓實、一貫到底。加強上級對下級的領導，充分發揮各級審計工作委員會牽頭抓總、統籌協調的作用，形成公司審計工作“一盤棋”。

2.強化審計監督頂層設計。以風險防范為導向，結合內外部發現問題開展重大戰略風險相關性分析；以專業需求為指引，聚焦經營管理重點領域、風險高發的重點環節；以上下貫通為手段，突出審計質量管理、優化激勵約束、重大事項報告、深化協同監督等工作的執行力度。

3.加強專項主題決策論證。黨委審計工作委員會通過科學規范運行機制，指導審計部門建立重大事項分層呈報制度，精準聚焦制約企業高質量發展的關鍵領域；以專題形式系統闡釋各年度專項審計的立項背景、審計目標、審計重點、預期成效等，推動立項選題和組織實施更加精準，切實提升審計監督效能。

（二）突出理念定位研究，加強政策審計的自覺性

心態（Mindset）是第二步流程，提升團隊的認知與認同，凝聚合力。重塑審計理念，全面踐行職責使命，不斷健全增值型內部審計體系，充分發揮政治優勢、制度優勢和組織優勢。

圖1 AMBR理論適用性分析

1.更新內部審計工作理念。深植“服務監督、開放共享”的審計理念，通過政策審計項目實施、審計整改、成果運用等途徑，服務公司戰略、服務公司管理、服務風險控制；審計工作積極融入公司改革發展，通過業審協同體系、“大監督”平臺加強協同合作，共同構建風險防范的責任網、安全墻。

2.明確內部審計職責定位。內部審計的職責從微觀的、單純的查錯糾弊，逐步拓展到更加宏觀的、綜合的監督。開展綜合性、高層次的經濟監督，定位于為決策層、管理層服務，以審計視角確保重大政策落實依法合規，為依法經營保駕護航。

3.優化審計項目組織方式。充分發揮黨委審計工作委員會在統籌協調中的引領作用，依托其高位統籌協調機制，在“上審下”工作機制基礎上，采用“省級實施，地市同步”模式，結合經濟責任審計與持續審計項目，跨地域調度審計資源，跨層級實施審計項目，提升內部審計的獨立性、客觀性、權威性。依托“大監督”平臺，對重點問題和風險事項開展聯合調查，推動資源共享、成果共用、問題共治。

（三）突出方法手段研究，加強政策審計的主動性

行為（Behavior）是第三步流程，旨在激發團隊成員的主觀能動性，在目標實現進程中持續突破既有框架。將研究型審計思維貫穿工作全過程，秉持創新驅動發展理念推進審計工作實踐，為國家重大政策措施落實情況審計提供方法指導和技術保障。

1.深化全鏈條審計研究。改變“橄欖形”時間分配格局，延展兩端，讓審中提質、讓審前審后增效。一方面，秉承“工欲善其事，必先利其器”的理念，扎實做好審前研究，把“審什么”“怎么審”研究透徹；另一方面，堅持“系統性治理、持續性改進”原則，深挖問題根源、針對性實施整改，科學提出解決問題、防范風險的意見建議。

2.抓實全方位質量管控。省公司制定統一的政策審計指導意見、重點關注內容等，指導審計組實現對黨和國家重大決策部署落實情況的全覆蓋監督。深化聯合審計模式，組建由來自19個電網業務領域的專家構成的“智庫團隊”，邀請業務專家參與現場審計、合規審查，確保審計研究、審計發現、審計依據、審計意見等內容的精準性和專業水平。

3.創新數智化審計方法。綜合應用“審計建模 + 知識圖譜 + 數據分析”方式，以審計數據體系為基礎，構建與審計問題相對應的高質量模型體系；加大知識圖譜技術應用，對專業數據進行多維視角展示，實施動態監測與異常波動趨勢研判；引進區塊鏈技術、RPA（機器人流程自動化）等數據分析工具，拓展內部審計審查的廣度和深度，通過持續審計加強政策執行效果閉環。

（四）突出成果應用研究，加強政策審計的實效性

結果（Result）是第四步流程，通過行為實現結果，確保結果達成。既要及時發現問題和督促整改，又要推動完善體制機制，更要打造典型案例，維護電網形象，保障國家重大政策措施落實在執行上的合規性、有效性、價值性。

1.推動政策扎實落地。關注國家重大政策措施落實的合規性，建立“雙移交、雙驗收、雙考核”整改督辦機制。審計發現問題同時向被審計單位和業務部門移交，整改結果同時上報內部審計部門和業務部門，實現“雙移交”；內部審計部門和業務部門分別對整改情況進行驗收，實現“雙驗收”；內部審計部門根據驗收結果對被審計單位和業務部門進行考核，實現“雙考核”。

2.提升審計增值服務。關注國家重大政策措施落實的有效性，針對重點問題進行集中研究整治。內部審計部門對重大管理隱患和漏洞，向公司領導呈送《內審要情專報》；對典型性、普遍性、趨向性問題，向業務部門出具《管理建議函》，推動完善制度、優化流程、堵塞漏洞。

四、AMBR理論在優化營商環境專項審計中的實踐應用

2023年，公司審計部門基于AMBR理論在構建國家重大政策措施落實情況審計機制中的適用性研究，選取“優化營商環境”主題開展專項審計，覆蓋所屬地市公司、直屬單位、省管產業單位等各類別單位，現將審計實踐中形成的典型經驗做法及實施成效總結如下。

（一）關注點（Attention）：優化營商環境

1.政策導向：從黨和國家、國網公司黨組和公司黨委三個維度進行綜合分析，各層級關注重點如圖2所示。

2.風險導向：結合歷年來內外部發現問題情況，從公司黨委關注的6項政策主題出發，對問題涉及資金金額、與公司發展相關性、政府監管程度、內部控制質量、業務敏感度、內部風險評價重要性6個方面進行分析，得出風險影響程度；對歷年審計問題數量、頻度、反復率、覆蓋面等4個方面進行分析，得出風險發生可能性。通過定性和定量評估，繪制風險重要性等級圖譜，如圖3所示。

由此可見，優化營商環境為2023年重要關注點。經公司黨委審計工作委員會審議，確定實施該主題專項審計。“獲得電力”是衡量電力營商環境的重要指標，該指標專項提升行動是浙江省營商環境優化提升“一號改革工程”。根據公司黨委指示，項目實施應著眼整個政策執行效果面，在關注執行得“對不對”的基礎上，更要關注政策執行得“好不好”和“能不能更好”的問題。

（二）心態（Mindset）：開門問策，業審協同

1.廣開言路：優化營商環境涉及電力營銷、工程、運檢、財務等多個電網專業。為滿足各方訴求，審計部門采取發函、實地走訪、座談交流、問卷調查等多種方式，向業務部門、基層單位、兄弟單位等征集意見建議，累計梳理專業訴求67條和管理短板15項。

2.統籌調配：基于“上審下”模式，在經濟責任審計中融合開展專項審計。完善“數據分析 + 現場核查”工作機制，組建1個數據分析組和4個專業核查組。數據分析組基于省市縣三級數據，開展跨專業、跨單位的大數據分析；專業核查組對疑點集中單位開展現場審計，推動發現解決“面”上的問題，增強審計監督的宏觀性。

（三）行為（Behavior）：研究為要，數智賦能

1.政策分析：依托公司“智審計”系統法規庫，對優化營商環境相關政策進行智能檢索。審計組從三個層面對相關政策進行層次解析，第一層級為黨和國家層面的重大方針政策和決策部署；第二層級為國網公司制定的配套政策措施；第三層級為公司具體落地措施等。

圖3 風險重要性等級圖譜

2.質量管控：省公司制訂專項審計方案，運用任務清單分解審計任務83項，形成“組長—主審一小組長”契約式任務鏈條。引入營銷部、財務部等骨干專家21人次，對于發現的典型共性問題和系統性風險，共同發力、查深查透；前置合規審查，針對審計風險點覆蓋、審計思路選擇、審計問題揭示等方面出具意見67條，采納64條（采納率 95.52% ），審計評價更加全面客觀。

3.數智化審計：充分發揮數智化審計觸角廣泛優勢，既“全量 + 全域”問診重要問題，又及時高效反映公司重點政策落實的行動舉措、取得的主要成效，彰顯審計“利器”作用。

一是關注政策決策執行得“對不對”。圍繞前期梳理的三個層級231個政策關注點，建立審計業務中間表32張、數字化模型11個，通過大數據比對和分析，發現疑點2642條，現場核實確認問題2019個。

以關注點“公共服務運營單位應當優化業務辦理模式”為例，搭建“分布式光伏業擴流程超時限”模型，對用戶不同電壓等級、不同網點數業擴時間進行抽取，按工作日進行計算，超過規定時限的工單即為疑點工單輸出。

模型對當前33，410條用戶光伏業務業擴報裝信息進行篩選，得出疑點數據186條，通過現場復核，確認存在分布式光伏業擴流程超時限情況124條。

二是關注政策執行得“好不好”。利用知識圖譜技術，將優化營商環境涉及的管理環節進行全流程、全環節、全要素可視化展示，對關鍵崗位、關鍵環節實施精準科學監督，加強辦理時限、業務異常問題的數字化管控，提升合規問題處理的精準性和有效性。

三是關注政策執行得“能不能更好”。世界銀行發布的《全球營商環境報告2020》顯示，中國“獲得電力”指標排名從2017年的第98位躍升至2020年的第12位。在此背景下，公司主動對標國際先進標準，力爭打造具有世界一流水平、中國特色優勢的現代化電力營商環境。審計組基于“獲得電力”指標，結合世界銀行要求，對相關政策涉及指標進行歸類合并，并按照風險程度劃分為4個一級指標和13個二級指標，按照審計結果對相應指標賦予權重（見表1）。

公司所屬的地市公司中，F公司指標表現相對不理想（見圖4）。逐層分解指標得知，一級指標中“供電可靠性和服務便利度”較差，二級指標中“線上報裝占比”較低，即為問題短板所在。因此，審計人員提出了針對性審計建議，通過建立“碼上辦電”服務，實時獲取政府部門數據。

在專項審計結束一年后，審計人員在持續審計中再次對地區指標進行大數據分析，可見F公司地區短板已經消除，審計建議效用實現最大化（見圖5）。

（四）結果（Result）：優質服務，品質升級

從總體審計情況來看，公司能夠全面認真貫徹落實黨和國家重大政策措施、國網公司黨組和公司黨委決策部署，累計形成清潔能源消納、鄉村振興電力指數建設等31項典型經驗和先進做法。同時，審計共發現問題285個，提出建議285條，涉及金額32.36億元，形成《內審要情專報》10份，向各部門發送《管理建議函》4份。

表1 獲得電力”指標體系

F公司一級指標得分

F公司部分二級指標分析圖

圖4 地區及F公司指標分析圖

F公司一級指標得分

F公司部分二級指標分析圖

圖5 一年后地區及F公司指標分析圖

1.摸清家底，落實整改。經過審計問題整改和后續成果運用，推動285個問題 100% 落實整改，其中立查立改問題42個，修訂和完善項目管理制度等5項，健全考核機制8項，為公司黨委、業務部門輸出審計視角下的風險清單、政策建議、解決方案等成果，推動政策高質量落地。

2.對標先進，尋找差距。根據審計結果，公司進一步加大審計成果應用力度，將優化用電營商環境對標提升工作納入年度重點攻堅任務，出臺《浙江省營商環境優化提升“一號改革工程”之“獲得電力”專項提升行動方案》，明確5大方面21項工作要點，細化66項工作任務，確保各項改革舉措精準落實。

3.錨定先進，再獲提升。彰顯央企責任擔當，增強“獲得電力”服務舉措的社會影響力。比如，在推動分擔機制落地方面，將分擔機制政策落地納入“一把手”工程，推動屬地政府出臺了電力接入工程費用分擔機制實施辦法；在優化辦電流程方面，推廣供電業務“一件事一次辦”；在推進充電樁建設和服務方面，探索“聯網通辦”的服務新模式。

五、構建國家重大政策措施落實情況審計的啟示和展望

（一）擴展工作邊界，創新審計模式

構建國家重大政策措施落實情況審計機制，確保了電網企業內部審計工作始終沿著正確的政治方向前進。一是加強戰略性謀劃，滿足黨中央、國網公司及屬地政府多層級的要求；二是提升前瞻性思考，不僅要考慮落地的合規性，更要立足長遠，考慮政策落地的有效性和價值性；三是提供方法論指導，利用AMBR理論正向循環，閉環管控，讓公司黨委在解決公司治理難點、堵點、痛點的過程中，真正想得起、用得上、真管用。

（二）加強推廣應用，構建良好生態

及時總結提煉審計工作開展中的好經驗、好做法，確保審計監督融入日常、抓在經常。一方面，通過“省級先行、地市復用”形式予以推廣，形成上下聯動、齊抓共管的良好局面；另一方面，以系統性試點示范與行業經驗借鑒相結合的模式深化應用實踐，著力深化國家電網公司乃至電力行業的戰略布局，充分發揮集中統一管理體系與資源統籌配置能力的協同優勢，通過完善運行機制、形成規模效應、培育產業生態的遞進式發展路徑，為能源電力領域重大政策的穩健實施與可持續發展提供系統性保障。

本文改編自2024年中國內部審計協會理論研討活動入選優秀論文

（作者單位：，郵政編碼：310000，電子郵箱：117492052@qq.com）

主要參考文獻

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