2 024年12月，上海市委常委會議審議通過《關于堅持黨建引領推進“多格合一\"不斷探索超大城市基層治理新路的意見》，并將其作為2025年上海市委辦公廳、市政府辦公廳一號文件印發。超大城市基層治理的新路在哪里？我的建議是拓展上海社區治理經驗，探索街區共治。街區共治并不是照搬美國紐約、西班牙巴塞羅那、德國柏林等城市的街區制，而是指通過完善網格劃分標準，在將城運網格、警務網格、綜治網格、黨建網格等多種網格進行“合一\"的同時，優化商業網格、服務網格的布局，全面整合現有管理力量，推進條條協同、條塊聯動和政社互動，夯實聯勤聯動力量，形成城市基層治理合力，使上海整個城市的宜居水平得到進一步提升。

一、“三一模式”需兼顧商業服務網格優化

近年來，上海在“一網通辦”“一網統管\"基礎上，將“多格合一\"以下簡稱“三一模式\"作為牽引治理體系和治理能力現代化的“牛鼻子”，推動治理模式創新取得了顯著成效。但是，“三一模式\"基本上是從政務服務角度出發進行規劃的，在優化商業服務網格布局方面用心用力不足。有的街道為發展商業，又在居委會之外建立了街委會，以致形成了商圈增多、人氣不足、百姓滿意度不高并存的局面。有必要從“人一空間一系統\"多維視角探討創新街區建設，研究融合提升社區治理、繁榮臨街商業和完善公共空間治理的新對策。作為傳統的商業城市，上海應當通過多元化的商業特色打造，進一步拉動消費增長、增強GDP貢獻，促進城市更新、就業增加和產業升級，鞏固其國際消費中心城市地位。

隨著數字技術賦能和消費場景創新，除了發展大型商圈外，家門口的小型商店也應當以特色和便捷吸引人氣。例如，上海街角公園的建設，應當考慮和特色小店的布局結合起來，以進一步滿足人民群眾“一站式\"休閑購物的需求。上街購物能讓人與城市的關系從“路過\"變為“停留”，讓城市從冰冷的建筑群變成有記憶、有故事的生命體。

二、公共空間既要量增也要管好

目前，上海的“標準化\"公園明顯增多，口袋公園、街角公園星羅棋布，“一江一河\"岸線貫通，都讓市民游覽休憩有了諸多選擇。到公共空間散步、晨練、唱歌、跳廣場舞等已成為相當一部分市民的“每日功課”。隨之而來的是公共空間的“軟品質\"不盡如人意，不文明行為和不同活動“搶地盤”的糾紛時有出現。隨著更多的公共空間的釋放，治理的難題也將越來越突出。由于人民群眾對美好生活的追求具有多元、多樣、多層次、多類型的特征，個人在公共空間的行為與公共秩序、公共安全、公共衛生以及他人合法權益均可能發生沖突，單純地增派保安、加大城管巡查頻次并不是上策。

城市發展過程中，不但要考慮公共空間建設成本，還要重視運維成本，力爭用盡可能少的成本提供更好的公共服務。公共空間的品質和功能提升既需要政府的不懈努力，也必須有全社會的合力共治。目前在上海，因分屬不同的上級部門，公共空間治理基本上還是“各歸各、各管各”的格局。例如，公園類型的公共空間是居民的重要活動場所，但因歸屬綠化園林部門管理，與社區治理基本脫節；商場中的經營區域不停地更換店主，當地群眾的需求仍得不到滿足；“一江一河”岸線雖然緊鄰居民區，但又因其濱水而歸屬建管委等部門管理。“十五五\"期間，在“三一模式”的基礎上，非常必要一體化推進社區治理、商業服務、公共空間管理。

三、探索社區治理經驗的推廣應用

上海的社區治理取得了許多很好的經驗，但是基本上限制在街鎮、居村委屬地管轄范圍內，各種管理職責分散在不同條線、歸屬不同部門。將社區治理僅僅限制在居民區顯然是不合理、不完整、不科學的，各種類型的公共空間需要共建共治共享，而共建共治共享不可能自然形成，必須通過依法、科學的治理才能成為現實。目前在上海，整體謀劃、一體運行、信息共享、責任共擔的治理模式尚未形成。未來在上海，公共空間治理任務和難度還會進一步增大，有必要在更高站位上探索“三一模式\"的迭代升級。

（一）組織各方面力量共同探索黨建引領下的街區共治

上海黨建引領下的社會治理，應當以需求對接與協調發展為基石，以技術治理與情感治理為紐帶，以條線整合、條塊整合以及街區整合為手段，通過街區社區的有機連通與整合，發揮各類治理主體合力，突破社區的局限，建構在街區一體化范圍內組織、人事、資源（信息）、技術、平臺、價值“六位一體\"基層治理模式。當然，規劃必須先行，既放眼世界，又高度注意從國情、市情、區情出發，把頂層設計和問計于民統一起來。上海的發展要放在世界經濟發展和全國改革開放的大局中來謀劃，力避“概念炒作”，防止單純的規劃，突出共同的治理。建議采取理論研討與實踐探索“齊步走\"的策略，大膽闖、大膽試，在實踐中加以完善。上海應當具有開放的眼光和智慧，把“協同治理\"推向“共同治理”，按照屬地原則，構建街鎮黨工委統一領導，商務、住建、文旅、衛健、市場監管、市容綠化等部門共同參加的街區共治格局。

（二）握指成拳探索實體商業在網購擠壓下的經營增長點

近些年來，上海新商圈增量不小，但是商圈人流分布的時間、空間不均衡，人流過于密集的時候治安壓力大，人流過于稀疏的時候生意難做，店鋪的空置率較高。一個不得不面對的現實是，在網購沖擊下，我們的商業經營和公共空間治理缺乏經驗，這一挑戰已經擺在我們的面前。例如，當實體店淪為網購“試衣間”，銷售量必然下跌。如果改變思路，運用遠程技術手段，實現超越空間阻隔的“量體購衣”，就可能帶來新的銷量。南京路有商家提出吸引銀發消費的課題，但“單打獨斗”很難有效果。如果南京路的商家能夠攜起手來，在思路更新、整體規劃、各顯特色、各顯其能的基礎上走出一條持續繁榮之路，將對上海整個商業水平的提升具有示范意義。

（三）按照屬地原則探索在公共空間建立樞紐型黨組織

公共空間的治理必須通過在公共空間活動的人來實現，外在的巡查雖必不可少但也不能夸大其作用。應當挖掘公共空間內的各類活動群體的“牽頭人”，找到其中的黨員，在屬地街鎮黨委指導下，把“支部建在興趣活動團隊上”，發揮其樞紐作用。根據黨員人數的多寡，也可以組建黨小組或者跨興趣活動團隊的黨小組。倡導黨支部或者黨小組成員在市志愿者協會注冊，在屬地黨組織、志愿者協會的雙重領導下開展工作。逐步形成黨支部書記或黨小組組長為“引領人”興趣活動團隊成員骨干為“牽頭人”興趣活動團隊成員為“熱心人”的志愿者隊伍。在分散的公共綠地，可以探索設立志愿服務崗。志愿服務崗按照就近劃片原則，受相同或相近活動的“牽頭人\"領導，參與相關活動。

（四）吸引各類興趣活動團隊成為街區共治力量

充分利用各類活動群體的自治力量，在尊重其意愿的基礎上，引導其參與公共空間治理。建議在宣傳中加強對“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的解讀，采用群眾喜聞樂見的形式釋明其內涵。例如，針對不文明遛狗行為，有關部門除從養寵“準入門檻”寵物“身份識別\"等制度層面優化設計外，不妨把“愛寵族\"組織起來，通過討論“如何愛寵養寵”達成共識，簽訂“養寵自治守則\"或公約，相信能夠取得積極的效果。

（五）強化公共空間的文化承載和傳播功能

上海現有的公共空間已經有一定的文化承載和傳播功能，但也需要進一步提升。例如，可以探索“公園 + ”運行模式，讓流動圖書館、微型博物館、臨時展覽場所、小茶館、便餐店、咖啡館、自助售貨亭等都能在公共空間生存。當然，不同公共空間的情況各不相同，必須因地制宜，采取“一空間一對策”。對于街頭卡拉\"OK、廣場舞等可能影響他人合法權益的活動，要采取規勸與引導相結合的措施。特別是，空間的利用要采取“非標準化\"的靈活方式，既開辟老年人喜愛的門球、羽毛球等活動場地，也可以為年輕人提供投籃、射門等練習場地。總之，公共空間的文化承載與傳播，需要與具有不同學科（如體育、音樂、美術等）背景的高校、研究所結盟，共同探尋實施方案。

（作者系上海政法學院教授、上海交通大學中國城市治理研究院特聘研究員）