全球投資治理的中國實踐與國際對比

中圖分類號：F741文獻標識碼：A

當今世界正經歷百年未有之大變局，全球投資治理也面臨規則與模式之大變革。一方面，歐美發達經濟體推崇“高標準”的經貿規則，但在國際投資領域舉步維艱，并且在多邊、區域、雙邊和國別層面差異性極大。另一方面，以中國為代表的發展中經濟體提出了不同的政策主張和發展路徑，中國方案也得到了國際社會的廣泛關注和全球認可。

一、全球投資治理的中國實踐

伴隨著改革開放進程，中國逐漸成長為全球

投資大國，在國際經貿規則層面也從最初的被動參與者發展為如今的主動推動者，并有望成為未來的積極引領者。

（一）多邊：大國表率推動漸進式談判

中國參與多邊投資治理的策略是先易后難，先倡導指導性原則后構建約束性法規，實踐中表現為漸進式的多邊談判，借助指導性原則發揮大國表率的國際影響力，并以投資便利化議題為切入點循序漸進地推動多邊投資治理體系。

二十國集團杭州峰會期間，中國成功推動各方制定《G20全球投資指導原則》，成為世界首份多邊投資政策綱領性文件，基于國際承諾的非約束性原則通過G20呈現在世人面前，起到了表率和示范帶動作用。提出的非約束性原則包括開放性、非歧視性、透明度、投資政策的可預見性和國際協調、投資權益保護等基本內容，為投資政策制定提供了總體指導，填補了全球投資治理領域的空白，以此應對碎片化、封閉化的投資協定，以期扭轉投資保護主義的惡性趨勢[2]

《促進發展的投資便利化協定》（IFDA）在世界貿易組織第13屆部長級會議簽署，該協定最早萌生于2017年中國發起的“投資便利化之友”。IFDA是《G20全球投資指導原則》在WTO框架下的落地實踐，由中國在世貿組織設置并發起了投資便利化議題，旨在提高投資政策的透明度，簡化行政審批程序，促進可持續投資。從議題設置到談判進程再到協定達成的全過程，中國以中國方案引領高標準國際規則構建，發揮了促談促和促成的關鍵作用。由于印度等國在諸邊談判上仍存重大異議，IFDA目前尚未納入世貿組織法律體系。

（二）區域：共商共建實現多元化共贏

大國地位和作用對于推動區域經貿合作至關重要。中國在區域投資合作和區域投資規則層面也進行了卓有成效的努力，提出了共商共建的合作方案，推動了開放包容的投資規范，有助于互利共贏的投資合作。

以“一帶一路”倡議為開端，中國提出共商共建共享的合作原則，在實踐中積極踐行命運共同體、利益共同體的共贏理念，投資合作中不附加任何政治條件，也不強加任何不對等、不公平的經貿條款，使得共商共建共享的全球治理觀從中國倡議上升為國際共識并有望形成全球規范。隨著“一帶一路”倡議得到越來越多國家的認可和響應，中國近年來進一步提出了“三大倡議”，即全球發展倡議、全球安全倡議和全球文明倡議。從區域性合作上升到全球性倡議，以“倡議”的形式引領全球多元化合作，通過倡議推進非歧視的投資合作，促進公平合理的經貿合作。

由中國積極推動并于2022年正式生效的《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP），既追求高標準的經貿規則，又促成差異化的經貿合作，并通過單獨的投資章節改善投資環境、促進雙向投資。在RCEP投資規則中，負面清單、間接征收、禁止業績要求等條款實現了對既有投資協定的升級，體現了高標準國際投資規則的發展趨勢；同時，過渡期的審慎設置、國別保留等投資條款，兼顧了成員多樣性和需求差異性，體現了RCEP投資規則的靈活性和包容性。RCEP對負面清單的處理做法同樣體現出循序漸進式高標準投資規則的東方智慧。RCEP投資負面清單僅涉及非服務業，成員國可以選擇保留服務業的一些敏感領域，為當下發展留足政策空間，因此部分成員國選擇了負面清單和正面清單相結合的管理模式，部分成員國則根據自身國情采用了服務和投資合一的負面清單模式[3]

在區域經貿合作層面，中國通過區域性經貿協定（包括投資協定），致力于開放包容的亞太經貿合作和深層次的區域經濟一體化，單獨簽署的投資協定包括《中日韓投資協定》《中國-東盟全面經濟合作框架協議投資協議》（2009）等。

（三）雙邊：續簽升級促進多樣性合作

自從1982年與瑞典簽署第一個雙邊投資協定以來，迄今為止中國已經簽署了124項（不含終止失效的22項），是世界上簽署雙邊投資協定數量最多的國家，而且在實踐中不斷提升雙邊投資協定的國際化水平和高標準質量 （表1）。

首先，合作國家更加多元，協定的目標和作用更加全面均衡。最開始，中國主要跟歐美發達國家簽署雙邊投資協定，目的主要是吸引外商投資來到中國，并通過協定條款保護跨國公司在華利益。如今，與中國簽署雙邊投資協定的國家遍布全球，展現出中國更加開放的投資合作愿景，協定的目標是促進雙向投資合作，既鼓勵外國公司來華，又鼓勵中國企業走出去，并依法保護雙方公司的投資利益。

其次，協定的標準和水平不斷提升，并逐漸加入新議題。我國一方面對原有雙邊投資協定進行續簽升級，根據發展態勢和雙方訴求與德國、法國、土耳其等國重新簽訂了14項升級版的新協定；另一方面參照國際最新規則直接與部分國家簽署了高標準協定，并在協定文本中納人了最新議題，如《中國-加拿大雙邊投資協定》（2012）引入了準入前國民待遇加負面清單的管理模式。更難能可貴的是，中國敢于把一些敏感議題擺上談判桌，直面質疑和挑戰。如《中歐全面投資協定》中的敏感議題包括國有企業、政府補貼、勞工和環保以及可持續發展等。

再次，協定體現出顯著的異質性特征，致力于促進多樣性的投資合作。這種差異性既體現在國別地區，我國與亞歐國家簽署的投資協定質量相對較高，又表現在協定條款，新簽協定中的爭端解決條款較為完善4。這種制度差異性符合我國求同存異的外交方針，充分考慮并足夠尊重了國別差異，但在涉外談判時難以形成雙邊投資協定的中國范本①

（四）國別：制度開放助力雙循環發展

改革開放一直是中國經貿發展的主旋律。如今進入制度型開放的新階段，通過投資新規則，中國致力于營造良好的外商投資環境，助力雙循環的新發展格局。

首先，投資環境從最初的優惠政策引導型，發展為現在的規范制度保障型。改革開放之初，中國通過土地、稅收等各種優惠政策吸引國外企業來華投資，給予外商投資超國民待遇。之后，隨著中國“復關”和“入世”進程的推進，中國逐漸取消了超國民待遇，減少了優惠政策，開始按照國際規范給予各類經濟體平等的國民待遇。2019年，通過《中華人民共和國外商投資法》，中國建立起外商投資綜合性和基礎性的法律體系，規范投資管理，保障公平合理，強化政策透明，通過制度紅利而非優惠政策來規范和引導外商投資。

其次，政府從功能定位的角度逐漸向服務型政府轉型，強調社會主義市場經濟對國際投資的基礎性調節作用。中國已經實現從計劃經濟到社會主義市場經濟的轉型，這一轉變在外商投資領域同樣顯著，通過不斷擴大行業準入，使外商投資者成為真正的市場參與主體。通過實施《市場準入負面清單》《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》等制度措施，以“法無禁止即可為”為原則，不斷縮減限制范圍，減少政府干預，強調市場調節，給予外商投資者更大的開放空間和決策權益。

再次，通過內外聯動式的投資政策，實現雙向投資交互式良性循環。隨著國際投資流向的結構性變化，尤其是中國國際投資流動更加均衡，中國的投資政策也在與時俱進地進行優化調整，從最初的“引進來”到之后的“走出去”，再到如今“高質量引進來”和“高水平走出去”相結合，國際投資政策從單向流動到雙向互動，國際格局更廣，戰略定位更高，內外聯動更強。

二、國際高標準與中國新范式的對比分析

當今世界正經歷百年未有之大變局，全球投資治理和國際投資規則也正處于變革創新的歷史拐點。在此背景下，中國對國際投資規則也形成了中國化的獨特理解，既對標高標準，又形成新范式，國際高標準與中國新特色實現了有機統一。

（一）自由化受阻，便利化興起

歐美發達國家是早期貿易和投資自由化的主要推動者，歷史上“新自由主義”和“華盛頓共識”都推動了國際投資的自由化進程，促使國際投資領域在市場準人和行業開放方面不斷取得進展。但隨著世界經濟下行和保護主義盛行，歐美發達國家逐漸強化對外資的監管和限制，投資自由化進程受到了極大挑戰。根據聯合國貿發會議《世界投資報告》的統計數據，越來越多的國家采取了限制外商投資的新政策，投資保護主義的政策傾向（限制性政策數量占當年新推出投資政策總數的比重）已從1991年的 2.4% ，上升到2023年的 27.7% 。截至2023年底，以國家安全為由進行投資審查的國家達到了41個，且大多是發達國家，他們通過此類國家安全法規收緊或限制外商投資流入。由圖1不難看出，歐美發達國家倡導的投資自由化正在出現倒退，當今世界需警惕投資保護主義。

聯合國貿發會議對投資保護主義進行了全球范圍內的數量統計，經合組織則通過國際投資監管限制指數（FDIRegulatory Restrictiveness Index）對特定經濟體進行了程度測算。一方面，投資政策領域有巨大的國別地區差異，歐美發達經濟體依然是投資自由化的代表。OECD成員的投資限制程度較低且有進一步降低的趨勢，非OCED成員的投資限制程度雖不斷下降，但與OCED成員還有一定差距。另一方面，中國的投資限制程度雖已明顯下降，但仍未達到非OECD成員的平均水平，與歐美發達經濟體還有不小差距。相對而言，中國的制造業較為開放，而嚴格限制外資的行業包括漁業、媒體、廣播和電視、航空、通信等領域。2024年，中國《外商投資準入特別管理措施（負面清單）》再次更新，自貿試驗區外資準入負面清單已經實現了制造業清零，未來將全面取消制造業領域外資準入限制措施，實現全國范圍內制造業領域限制措施清零，這進一步彰顯了中國對行業開放和投資自由化的十足信心和努力實踐。

投資自由化是中國未來長期的發展目標，但在當下的國際投資格局中，由簡到難的策略和側重便利化的路徑，是中國現在的投資政策實踐。一方面，行業開放難以全球統一。由于各經濟體之間差異極大，發展程度和行業訴求也各不相同，投資自由化舉步維艱，中國對此有著清醒的認知。另一方面，引導外資促進經濟發展是經濟運行的客觀規律，投資便利化舉措則有助于二者的良性互動，這既是未來趨勢又是當下突破口，中國由此找準了有所作為的切人點。在中國的推動下，WTO最終達成了《促進發展的投資便利化協定》。

（二）“投資+”成為新趨勢，但法治化才是根本保障

世貿組織框架下“貿易 + ”（trade plus）的新變化擴展到國際投資領域，出現了“投資 + ”的新趨勢，如“投資 + 環境”“投資 + 發展”“投資 + 安全”“投資 + 勞工”等。國際投資規則始于投資又高于投資，世界各國和國際組織開始權衡國際投資的綜合效應，出現了更多與可持續發展相關的新議題和新舉措。基于經濟發展階段和科學技術水平，加之在傳統經貿規則的主導權，歐美發達經濟體正引領“投資 + ”的新風向。

“投資 + ”本身無可厚非，是大勢所趨，反映出投資的重要性，體現了投資的綜合性溢出效應。但歐美發達國家以此為借口行保護主義之實，尤其是針對中資企業 （表2），這種做法嚴重違背規則的初衷。表現為對規則定義行使過于寬泛的解釋權、執法實踐中濫用自由裁量權，以及缺少足夠的透明度和公平性。

作為負責任的發展中大國，中國積極參與投資新議題，如商務部頒布的《企業境外經營合規管理指引》（2018年）、《對外投資合作綠色發展工作指引》（2021年）等。但必須承認，我國當前的經濟水平和科技能力還不足以支撐過高標準的“投資 + ”議題，與發達經濟體之間還存在一定差距。與此同時，我國更強調全面依法治國的理念，并實際應用于國際投資領域，從法治化視角加強投資制度建設。《外商投資法》確立了中國新型外商投資法律制度的基本框架，強化投資保護和投資促進，強調更加穩定、透明、可預期和公平競爭的制度環境。在不斷完善的投資制度框架下，我國還注重外商投資的溝通機制和投訴渠道，出臺了《外商投資企業投訴工作辦法》，傾聽企業訴求、解決企業難題，鮮有發生歧視外資企業的負面事件。

（三）法律約束是投資規則的基礎，但合作倡議成為更有效的補充

正所謂無規矩不成方圓，法律規范對國際投資同樣重要。因此，國際社會尤其是歐美發達經濟體一直致力于掌控國際投資規則，不懈努力并希望建立類似世貿組織的國際投資組織，或達成一套全球投資綜合協定（表3）。但現實的窘況是，國際投資領域正面臨多邊機制缺失、區域規則重構、雙邊協定有待升級、國內政策持續改革的新格局，現行的投資規則和政策體系還不足以涵蓋國際投資的方方面面，歐美發達國家主推的國際投資規則遠遠落后于投資實踐和現實需求，更未形成完善的機制體系，自然無法保障各方權益。

在這一背景下，中國一方面積極參與并努力推進投資規則的國際談判，另一方面另辟蹊徑以倡議等非法律形式進行有效引導。“一帶一路”倡議和“三大倡議”是綜合性的合作倡議，《G20全球投資指導原則》細化到國際投資的基本原則。這些雖然不是法律的強制性約束，但通過大國的表率性示范，可以促成國際投資的良好實踐，有助于形成不斷成熟的國際投資慣例，以及互利共贏的商業習慣和規范透明的政策實踐。“一帶一路”倡議下，國際投資的務實合作通過諒解備忘錄、合作文件、合作協議、合作議定書、聯合聲明等多種形式展現在世人面前。除此之外，在《關于第三方市場合作的聯合聲明》中也能找到國際投資務實合作的中國案例。

（四）一刀切的“高標準”看似高大上，但務實的多樣性更接地氣

CPTPP代表了當前國際投資領域的最高標準，其所謂的“高標準”主要體現在以下三個方面。一是拓寬了投資的定義，不僅包含直接投資的傳統形式，還納入了金融資產、租賃、抵押等間接投資，以及特許權、知識產權等投資相關內容。這可能給部分發展中成員國的投資和金融開放帶來潛在風險。二是覆蓋了更廣的新議題，尤其是將投資者-東道國爭端解決機制引入多國協議，雖然提升了投資保護程度，但是對部分東道國的投資監管構成了一定挑戰。三是嚴格采用了負面清單：統一的標準、統一的清單，各成員國都采用服務貿易和國際投資一張負面清單的形式，雖然提升了投資自由化程度，但無法兼顧各國差異化的基本國情和產業特征。此外，美國2012年BIT范本自提出以來（表4），沒有應用于任何雙邊投資協定，原因之一就是2012年范本過高的標準，超出了很多國家的經濟發展水平，無法滿足差異化的實際發展訴求。

與之形成對比的是強調多樣性和互惠性的

注：美國自1982年與巴拿馬簽署第一個雙邊投資協定以來，迄今為止共簽署了47個雙邊投資協定，但絕大多數（25個，數量占比約53.2% ）都簽署于1994年之前。而推出2012年范本之后，美國尚未簽署任何一個新的雙邊投資協定，也沒有對任何一個原有雙邊投資協定進行更新升級。

RCEP。首先，中國推動的RCEP沒有強硬地推進投資者-東道國爭端解決機制，而是縮小了ISDS的管轄范圍，不適用于投資協議和投資授權引發的爭端，而且暫時擱置了ISDS條款，只是將之列為需要討論的未來議題。其次，RCEP的負面清單因國而異，部分國家采取了負面清單和正面清單相結合的投資開放模式，并區別對待服務業和非服務業，充分考慮了國情和產業的多樣性和差異性。最后，RCEP考慮了特殊情況，設置了安全例外條款，強調成員國出于維護國際和平或保護自身根本安全利益的目的可以保留并采取的必要措施，而CPTPP則沒有類似條款。正如RCEP協定文本開篇提到的，考慮到各成員國不同的發展水平，需要適當形式的靈活性。RCEP從談判之初就致力于務實多樣的投資合作，而非盲目地追求“高標準”。這種接地氣的靈活政策更適用于廣大的發展中國家，也反映為中國的投資政策和規則主張。

（五）定向封閉的域內合作有悖經濟全球化，開放包容的互利共贏才是世界之未來

歐美發達國家是全球產業鏈、供應鏈和價值鏈的主導者和推動者，但在具體領域落實投資合作時，他們一方面強調“高標準”的自由開放，另一方面卻推崇封閉排他性的域內合作，既體現為強調內部經貿合作的區域貿易協定，如TPP及其“從紗開始”原則，又表現在限定范圍內的區域合作框架，如“印太經濟框架”“印歐經濟走廊”等，還反映在歧視性的國別投資政策，如《關于處理美國在受關切國家的某些國家安全技術和產品領域的投資的行政令》等。全球來看，近十年出現了經濟政策政治化、經貿規則工具化的新變化，投資規則也表現出一定的價值取向和政策傾向，這種域內排他性的區域投資合作，顯然有悖于經濟全球化的長期發展趨勢。

與之形成鮮明對比的是，中國提出了開放合作的新模式，積極踐行著共商共建共享的理念，積極推行實現包容性全球共贏。“一帶一路”倡議自提出以來，受到了越來越多國家的積極響應，從最初的60多個國家，擴大到現在的155個國家②，而且中國從未停下開放合作的步伐，正如習近平主席在多個場合堅定宣告：“中國開放的大門不會關閉，只會越開越大！”秉持著開放包容、平等互惠的合作理念，我國致力于開放性的貿易和投資合作，框架機制、走廊建設、合作協議、經貿協定等各種形式的投資合作都強調包容性，堅持不結盟、不搞小圈子、不歧視性區別對待。全球化背景下的合作共贏依然是主旋律和大趨勢，我國始終是投資互通、開放共贏的堅定支持者與推動者。

（六）“所謂”的市場秩序冠冕堂皇，優化的營商環境持續改善

縱觀歐美發達國家的投資規則，政策制定的初衷雖有可取之處，但最終卻偏離了軌道。理由看似很合理，但缺乏足夠的透明度和公平性。歐美國家的外商投資安全審查，常以國家安全或公共利益為由發起調查，但其概念界定很模糊，執法有彈性，帶有明顯的國別歧視。歐盟的外國政府補貼調查，目的在于防止市場扭曲，但在實踐中大都針對中資企業；而政府補貼很高的美國，卻極少發生公司被歐盟調查的案例。這種“看人下菜碟”的做法嚴重違背了基本的公平公正，市場秩序淪為堂而皇之的借口和政治工具。

在中國，營商環境不斷優化，既體現了公平合理，又得到全球認可，更有助合作。中國的投資政策持續不斷地釋放著制度紅利，致力于開放透明且不斷優化的制度環境，依靠完善的制度而不是單一的優惠政策促進雙向投資，在政策執行中一視同仁。圍繞營商環境，近年來我國出臺了一系列政策文件，致力于打造社會主義特色的市場經濟體制，大多數政策法律均平等地適用于所有市場參與主體。基于不斷優化的營商環境，世界銀行等國際機構給予了中國越來越高的國際評價。

三、中國參與全球投資治理的路徑展望

投資規則雖滯后于貿易規則，也跟不上投資實踐，但未來發展空間廣闊，傳統規則和新興議題面臨重大變革機遇。歐美發達國家雖仍主導著投資規則，但中國的國際影響力和合作新主張已贏得了廣泛的國際共識。中國提出國際投資合作的方案，有助于破解全球投資治理的赤字難題。

（一）便利化拋磚引玉，規范化確保公平，自由化量力而行

國際投資規則的發展演進呈現出自由化、規范化和便利化的特點和趨勢，而中國的參與路徑必然是先易后難、強調法治。首先，便利化是突破口。應加快推進《促進發展的投資便利化協定》的落地生效，并以此為契機，將更多的投資議題和國際協定納入到多邊框架。其次，規范化是根本保障。努力將投資規則引向公平合理的發展軌道，避免投資規則工具化、泛政治化，確保投資規則對國際投資和跨國公司的基礎性保障作用。最后，自由化是長遠規劃。雖目前困難重重，但未來發展可期。可考慮選取某個行業或單個議題進行自由化的多邊談判或雙邊嘗試，以點帶面循序推進。

（二）“投資 + ”等新議題需穩步推進，并融入合作倡議等新形式

未來投資議題會更加多元，凸顯國際投資的綜合效應。但鑒于世界各國的發展差異和多元化訴求，中國需穩步推進“投資 + ”的議題談判。如“投資 + 可持續發展”議題，一方面部分內容已經被納入《促進發展的投資便利化協定》，中國可以借助投資便利化進程，進一步推動投資的可持續性；另一方面，中國在“一帶一路”倡議下已經在踐行可持續投資的合作理念。另外，高標準的投資規則不可能一刀切，也絕不會一夜速成。中國不會盲目跟風“高標準”，而是會循序漸進地穩步推進，不會將規則強加于其他國家，但可通過合作倡議等形式確保互利共贏、求同存異的投資合作。投資規則是法律保障，而合作倡議是有效補充。

（三）積極推動多樣性合作、開放式共贏、公平型環境等國際投資原則成為國際共識和全球規則

目前國際投資規則尚處于大變革時期，沒有定論，其發展也難以預判，短期內實現基礎性多邊協定或建立綜合性多邊機制的可能性極低。在此背景下，中國應首先致力于推動國際投資的標準規范和基本原則形成國際共識。2016年的《G20全球投資指導原則》是中國已經取得的重要成果，但這僅是在G20層面，覆蓋范圍也相對有限。未來可考慮在WTO或UNCTAD框架下提出“全球投資指導原則”，納入更多國家，涵蓋更廣議題，將多樣性合作、開放式共贏、公平型環境等基本理念寫人指導原則，為未來實現有約束力的實質性投資規則奠定基礎，以此推動包容性的全球投資共贏。

注釋

① 聯合國貿易和發展會議投資政策數據庫包含95個雙邊投資協定范本，部分國家更新了好幾次，但尚沒有中國范本。② 參見中國一帶一路網，網址：htps：//www.yidaiyilu.gov.cn/countryo

參考文獻

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[8]USDepartmentof State.Bilateral Investment Treatiesand Related Agreements[DB/OL]. （2024-07-04）[2025-04-15].https：// www.state.gov/investment-affairs/bilateral-investment-treaties-andrelated-agreements/.

[9]于鵬，廖向臨，杜國臣.RCEP和CPTPP的比較研究與政策建議[J].國際貿易，2021（8）：27-36.

（責任編輯：陳勝）

China’sPractices and International Comparison in the Global FDIGovernance

LI Feng

（School of International Economics，China Foreign Afairs University，Beijing 1Ooo37，China）

Abstract： Nowadays the global governance has the deficit problem，and it is the same with the global FDI governance.Therefore，its research has a sense of the times and urgency，and China’srole is decisive.This paper aims to reviewthe past practices and future paths of China’s participation in the globalFDI governance，summarize China’spractices fromthemultilateral，regional，ilateral，andnational levels，andcomparesindetailsiter national high standards and China’snew paradigms，which concludes that China’s modes of participation in the globalFDI governance are more down to earth.China’s practices advocates FDI facilitation，emphasizes fairness and ruleof law，implementscooperation initiatives，carres out opennessand inclusiveness，and improves business environment， which are allcontributing to the global FDI governance.China’s approaches in FDI governance is emerging， and will inject a new force into the global FDI governance.

Key Words： Global FDI governance; International investment rules; China’s approaches; Openness and inclusiveness