以新一輪開發區審核公告目錄修訂為契機推動甘肅省開發區高質量發展

開發區是甘肅省“強科技”的主引擎、“強工業”的主陣地、“強省會\"和“強縣域\"的主戰場?！笆逦濉睍r期，甘肅省在高質量發展上要實現更大突破，必須下大力氣發展壯大各類開發區，聚焦開發區空間格局優化、基礎設施完善、科創能力提升、產業鏈條延伸、營商環境優化、綠色低碳轉型、體制機制健全、改革開放深化等任務，全方位提升開發區發展能級和水平。當前，國家發展改革委、自然資源部等部委正在開展新一輪《中國開發區審核公告目錄》（以下簡稱《公告目錄》）修訂工作，預計2026年正式發布。甘肅省要搶抓本輪《公告目錄》修訂的歷史機遇，為全省開發區高質量發展奠定良好的基礎。

一、甘肅省開發區發展面臨的機遇挑戰

甘肅省開發區發展經歷了起步發展、穩定擴張、快速提升、轉型升級四個階段。“十五五\"時期，甘肅省開發區建設既面臨著千載難逢的戰略機遇，也面臨著多重風險挑戰，正處在大有可為的“窗口期\"和轉型升級的“突破期”。從機遇看，近年來國家大力支持各地開發區發展，先后出臺《關于促進開發區改革和創新發展的若干意見》《關于深化開發區管理制度改革推動開發區高質量發展的實施意見》等系列政策文件。甘肅省委、省政府也高度重視開發區建設發展，《推進全省開發區高質量發展的實施方案》《促進“飛地經濟\"發展的指導意見》《省級開發區考核評價辦法》等政策舉措相繼出臺，發展成效逐步顯現。近兩年，省委、省政府高規格召開全省“強縣域\"行動推進會暨園區工作會議，提出打造“七地一屏一通道”重點建設任務，釋放出大抓園區發展的強烈信號。同時，隨著“一帶一路\"高質量共建、建設國家戰略腹地和關鍵產業備份、黃河流域生態保護和高質量發展等國家重大戰略深入實施，特別是新一輪《公告目錄》修訂工作的啟動，為開發區拓寬發展空間創造了歷史性機遇。從挑戰看，近年來隨著經濟下行壓力的加大，特別是土地紅利的減退，導致開發區轉型升級舉步維艱，許多開發區主導產業定位雷同，不顧當地資源稟賦盲目跟風新興產業，導致同質化競爭加劇，重復建設現象突出，低效閑置問題嚴重。此外，一些開發區存在空間布局不合理、產業間關聯性不高、自主創新能力不足等問題，制約了開發區的可持續、高質量發展。

二、從2018版《公告目錄》看甘肅省開發區存在的問題

截至目前，國家已經發布過兩版《公告目錄》，分別為2006版和2018版。甘肅省共有36家開發區進入2006版《公告目錄》，其中國家級開發區2家（蘭州經濟技術開發區和蘭州高新技術產業開發區），省級開發區34家。2016年國家發展改革委牽頭開展了2006版《公告目錄》修訂工作，形成了2018版《公告目錄》，甘肅省共有66家開發區名列其中，包括國家級經濟技術開發區5家，高新技術產業開發區2家，海關特殊監管區域1家，省級開發區39家，市縣級開發區19家，盡管實現了對各市州的全覆蓋，但依舊存在一些問題。

一是國家級園區數量少。截至2024年底，全國共有411家國家級開發區（國家級經濟技術開發區233家，國家級高新技術開發區178家），甘肅省國家級開發區僅有6家，其中經濟技術開發區4家（蘭州經濟技術開發區、金昌經濟技術開發區、天水經濟技術開發區和張掖經濟技術開發區）和高新技術開發區2家（蘭州高新技術產業開發區和白銀高新技術產業開發區），僅占全國的 1.46% ，海關特殊監管區僅有1家（蘭州新區綜合保稅區）。

二是開發區經濟總量小。2025年1月商務部公布了2024年國家級經濟技術開發區綜合發展水平考核評價結果（評價數據為2023年數據），排名第一的蘇州工業園區的地區生產總值是甘肅省開發區中發展最好的蘭州經濟技術開發區的9倍多。2023年，甘肅省47家省級開發區中，地區生產總值100億元以上的只有6家，地區生產總值在50億元以下的有39家，對區域經濟支撐帶動作用發揮不夠。

相比之下，河南省共有192個開發區，工業營收超400億的開發區達到19家，超千億的達到3家，對全省工業增長貢獻率超過 80% ；江蘇省省級以上開發區創造全省 50% 的經濟總量和一般公共預算收入，撐起江蘇經濟的“半壁江山”。

三是開發區面積規模小。隨著多年發展建設，國內開發區實際開發面積大多已超出2018版《公告目錄》中的核準面積。如表1所示，從2018版《公告目錄》公布的核準面積來看，甘肅省開發區核準面積共計29106.64公頃，僅占全省國土總面積的 0.07% ，僅高于新疆（ 0.06% ）、青海（ 0.03% ）西藏（ 0.01% ）。每個開發區的平均核準面積為441.83公頃，僅高于貴州（391.05公頃）。省級國土空間規劃編制期間，國家給定的甘肅省和其他省、自治區、直轄市城鎮開發邊界擴展倍數均為1.3（僅有新疆為1.35），新增的城鎮開發邊界面積極其有限。受城鎮開發邊界規模限制，囿于當時的經濟發展環境，有的市縣將新增城鎮開發邊界主要安排在居住用地和商業用地，對工業用地需求考慮不足。雖然目前產業發展已進入向“新\"求“質\"賽道，但甘肅省開發區發展尚處于成長培育期，仍然需要足夠的土地空間支撐保障。

2018版《公告目錄》開發區核準面積對比分析表

三、對新一輪《公告目錄》修訂工作的幾點建議

一是加強對經濟發展表現良好地區的土地要素保障。按照自然資源部對國土空間規劃“一年一體檢、五年一評估\"的動態維護要求，本輪國土空間規劃的期限均為2021-2035年，2025年可開展省市縣級國土空間規劃實施的五年評估工作（青海省已于2025年3月啟動《青海省三條控制線和國土空間開發保護格局優化評估》）。根據各市州發展情況優化全省新增城鎮開發邊界指標分配，將近幾年招商引資項目少、新增城鎮開發邊界指標使用率較低市州的指標平衡至開發區發展勢頭強勁、新增城鎮開發邊界指標不足的地區。

二是強化新增城鎮開發邊界指標向開發區的投放。鑒于當前國家發展改革委和自然資源部要求納入新一輪《公告目錄》的開發區核準面積必須位于城鎮開發邊界內，各市縣要根據當前經濟發展趨勢與本地新型工業化發展實際需求，結合國土空間規劃實施評估和2025年度城鎮開發邊界優化工作，進一步增加對各類開發區的新增城鎮開發邊界指標的投放，盤活園區低效閑置土地，統籌存量用地和增量用地，支撐開發區擴區、調整與升級，進一步拓展工業發展空間，為甘肅省“四強\"行動提供更加有力的支撐。

三是省直部門與市縣協同做好《公告目錄》修訂。本輪《公告目錄》修訂工作系統性較強，省直有關部門會同各市州已經開展了大量工作，通過新增設立、升級認定、優化整合，優化調整了21個省級開發區，并對部分國家級開發區進行了擴容增容。國家規劃體系正在不斷健全，《國家發展規劃法》即將出臺，國土空間規劃和國土空間用途管制的配套制度仍在完善（如《城鎮開發邊界管理辦法》多次征求意見后仍未發布）。甘肅省市縣級城鎮開發邊界2022年已經劃定且2024年度城鎮開發邊界優化工作于2024年上半年已經基本完成，因此2024年下半年全力推進《公告目錄》修訂工作時困難較多。建議省直部門、市縣協同發力，共同做好本輪《公告目錄》的修訂工作。省直有關部門向國家部委積極爭取支持政策，采用組織市縣相關人員集中辦公、現場答疑等工作方式，指導市縣調整或修編相關規劃，合理確定開發區的四至范圍、用地規模、區塊數量，創造條件將甘肅省更多的開發區納入新一輪《公告目錄》，為甘肅省新型工業化發展做出貢獻。

四是以《公告目錄》修訂為契機促進開發區轉型升級。聚焦“主責主業\"是對國家級高新區、經開區的基本要求，但新時代新階段要求開發區具備多要素構成和多功能耦合的復合形態，要通過產城融合塑造創新生態優勢，通過多功能集成提升自身“主責主業\"的價值層級?！笆逦濉睍r期，建議加快構建以實體經濟為支撐的現代化產業體系，以“數字產業化\"為重點發展新興產業，以打造科技領軍企業為重點塑造產業鏈優勢，以“龍頭企業”“專精特新\"“瞪羚企業”等為引領強化產業創新，集中資源打造產業集群，特別是要面向復合功能園區轉變，在生產制造功能的基礎上融入商務、物流等生產性服務業功能，實現產業與城市的互動發展，推動開發區成為產城融合、宜居宜業的多功能產業新區。