區域合資鐵路公司治理的 “破題” 關鍵

按照國務院鐵路投融資體制改革部署，2017年起合資鐵路公司重組改革啟動，通過“干線向國鐵集中、支線向地方集中”的股權置換與區域整合，逐步實現“一省一公司”目標。截至2024年，全國12個省份已完成或啟動區域合資鐵路公司重組。我們結合浙江省、江蘇省的案例，分析區域合資鐵路公司治理失衡、人才短缺等問題，提出強化資金管控、爭取政策支持、深化資源開發等對策。我們認為，需平衡公益與市場目標，通過多元融資、政企協同及管理創新，推動鐵路可持續發展，助力交通強國建設。

區域合資鐵路公司發展背景

鐵路長期承擔著國家戰略物資運輸與區域經濟聯動的重要職能。但傳統鐵路建設較為依賴財政，導致投融資渠道、運營效率等方面受到限制。為破解這一難題，國務院自2013年起出臺《關于改革鐵路投融資體制加快推進鐵路建設的意見》等文件，明確“鼓勵社會資本參與鐵路建設”；2017年啟動合資鐵路公司重組改革。區域合資鐵路公司的成立，標志著行業開始向“央地共建”轉型。不過新模式下公司治理復雜性增加，財務壓力、權責分配及管理效能等核心問題亟待解決。

在2013至2021年的鐵路投融資體制改革進程中，多項關鍵舉措陸續落地。2013年，國務院發布相關改革意見，首次提出“分類投資建設”原則，明確干線鐵路由國鐵主導、支線鐵路鼓勵地方參與。2017年，國鐵集團出臺重組指導意見，確立“一省一公司”目標，通過股權置換完成“干線歸國鐵、支線歸地方”的資產重組。

自2021年年底浙江省按照“一省一公司”要求成立全國首家區域合資鐵路公司以來，涉及第一輪改革的相關省份均有序推進工作。截至2024年底，浙江省、江蘇省、四川省等12個省份已完成區域合資鐵路公司組建。

區域合資鐵路公司治理問題

公益性與市場化的矛盾

面臨一定債務壓力。債務壓力成為區域合資鐵路公司的突出難題。受建設期存量貸款規模過大、客流預估偏高、新建鐵路市場培育周期長、資產經營開發補虧乏力等影響，公司存量貸款普遍超百億元，利息支出占總支出比重居高不下。

資產收益率低。區域合資鐵路公司運營的多為支線鐵路，作為干線補充，沿線經濟發展水平不高，實際客流量不足設計值的60% ，通車即陷入虧損。以浙江鐵路發展控股集團為例，其下轄杭黃鐵路浙江段等8家公司，年均虧損超30億元。

國鐵主導與地方參與不足

受鐵路行業特殊性影響，國鐵集團在行業內具有主導地位，掌握鐵路管理各環節的絕對話語權，涵蓋委托代建、線路運輸、資產經營、線路接軌、車流過軌審批及技術標準認定等。區域合資鐵路公司難以對投建運維環節產生決定性影響，自行運營成本高且難與國鐵路網融合，只能委托國鐵集團代為運營管理。

從合同和章程來看，區域合資鐵路公司持股比例均超 51% ，依法握有絕對控股權。但在實際運營管理中，國鐵集團始終處于主導地位，線路運營的各個環節都離不開其管理體系，公司很難依照自身利益自主決策，凡事都得遵循國鐵集團的規范要求。雙方地位的差距，讓公司缺少必要的知情權和選擇權，也找不到能替代國鐵集團的合作方。這使得公司財務投資屬性愈發明顯，大多時候只是配合國鐵集團開展投資，卻無法真正參與到合資鐵路的經營決策中。

結構性缺員與文化認同不足

專業人才匱乏。區域合資鐵路公司多為近年新成立，高學歷管理人才及資產開發、鐵路運營專業人才缺口仍然較大，形成結構性缺員。

企業文化融合困難。企業文化建設也顯薄弱，具體而言，其外在標識無統一特色、治理結構權責不清、管理機制不健全，員工與管理層間缺乏情感共鳴，對企業的認同感和歸屬感普遍不足。

區域合資鐵路公司的發展路徑

針對區域合資鐵路公司經營發展中的問題，需結合實際探索提升經營質效、優化財務結構的路徑，以更好地履行國家賦予的管理職責，可從以下方面入手加以解決：

加大融資創新力度。融資方面，區域合資鐵路公司要主動對接銀行，推動短期貸款置換為15至20年期專項債，爭取政策性銀行低息貸款緩解還款壓力。同時拓寬融資渠道，通過成立鐵路發展基金以私募形式吸引社會資本，探索基礎設施REITs模式，讓更多公眾投資者參與鐵路項目股權。

推動央地協同治理。區域合資鐵路公司具有公益屬性，可參考其他國家和地區的政府補助經驗，推動區域合資鐵路公司良性發展。可爭取國家、省級及國鐵集團專項資金與政策支持，出臺鐵路運營補虧專項政策，將沿線地方納入補貼范圍以減輕虧損壓力。

統籌整合多方資源。要深化與沿線地方政府合作，推動地方在后續開發、貨運組織中與鐵路提前統籌規劃，助力客流和貨運量提升。同時加強內部協同，像浙江省鐵路發展控股集團那樣，依托浙江交通集團、上海鐵路局集團資源，整合礦產運輸、沿線開發等業務，形成鐵路經營與地方、內部資源的良性循環。還可探索冷鏈物流、跨境班列等高端業務，提高貨運附加值。

重塑人才梯隊與企業文化。積極推進“雙軌制”人才培養，選派骨干員工到國鐵集團掛職交流，快速熟悉鐵路工作規則與要求，同時建立良好交流機制促進人才互動。與高校合作開設鐵路管理定向班，加速人才專業成長，構建以省為主的鐵路人才培養體系。強化以省為主的企業文化建設，搭建跨層級溝通平臺，定期開展“國鐵—地方”聯合培訓，塑造“共建共享”的價值觀。

國有企業尤其是國有功能性企業，既要按國家要求完成既定建設任務，也要從企業角度追求合理利潤，實現國有資產保值增值。作為區域合資鐵路公司，其治理改革是鐵路行業市場化轉型的關鍵，更需遵循功能性國企定位，在公益與盈利間找到平衡，切實履行地方鐵路投資建設管理職能。改革過程中，需兼顧國鐵集團與地方平臺企業及合資鐵路的合作模式、鐵路行業獨特管理方式，以及地方鐵路投融資的資金匹配等現實因素。我們提出的“融資創新—權責重構—資源整合—文化融合”四位一體路徑，正是為破解當前困境提出的系統性思路，可以助力地方合資鐵路高質量發展，加快構建更高水平國家綜合立體交通網絡，最終服務社會主義現代化強國建設。