英國高等教育外部監管評估和風險管理機制研究

中圖分類號：G649 文獻標識碼：A 文章編號：1673-7164（2025）19-0066-04

建設教育強國，高等教育是龍頭。毋庸置疑，當前我國已建成世界上最大規模的、水平較高的高等教育體系，一批大學和一大批學科已躋身世界前列，在國際高等教育格局中的競爭力和影響力逐年提升。在建設教育強國的進程中，高等教育面臨著轉型升級、創新破局的挑戰，確保持續高質量發展已然成為高等教育工作者的重要關切。

英國高等教育歷史悠久、體系完善，優質大學區域密度全球第一，是最熱門留學國家之一，在國際上享有較高聲譽。歷史上，英國高校具有明顯自治特征，但隨著財政壓力增大、教育質量提升瓶頸等情況的出現，給高校可持續發展帶來了風險和隱患。英國政府適時引入市場競爭機制，發揮宏觀調控職能成立專門機構或委托第三方評估機構，構建高等教育外部監管和質量保障體系，維護和提升了英國高等教育的水平和聲譽。

一、外部監管評估和風險管理機制概況

英國高校的外部相關政府機構、社會機構既是大學發展的資源、利益相關方，也是負有監管職責的管理方或合作方，其監管機構包括教育部、學生事務辦公室、高等教育質量保障局、高等教育統計局以及專業法定監管機構等。文章重點介紹對高校影響較大的幾個機構及相關機制建設運行情況。

（一）風險監控類

1.注冊監管和風險持續監控機制

2017年，英國政府頒布《高等教育與科研法案》，就高等教育質量基準監管進行重要調整，成立新的高等教育監管機構，即學生辦公室（OfficeforStudent），負責對高校運行狀態進行全過程全方位監管。2018年，學生辦公室發布白皮書《確保學生成功：英國高等教育監管框架》，正式開啟高校風險管理改革。[2]

學生辦公室確定了以學生為核心的風險管理目標，凡是能夠影響學生接受“物有所值\"教育的因素都被視之為風險。新的風險管理目標主要圍繞確保所有學生都有機會接受高質量的高等教育并取得成功。英國高校必須滿足學生辦公室設定的“初始注冊條件”和\"持續注冊條件”，證明他們有能力提供高質量的高等教育，才能獲得政府撥款、授予學位和招收國際學生的權利。“初始注冊條件”主要包括“來自不同背景的學生準入和參與情況”“有助于學生學習和發展的教育教學質量、學術質量，或所有學生能取得積極的學習成果”“保護所有學生權益”“財務可持續性\"“良好的治理能力與體系\"等方面。

高校注冊完成后，學生辦公室將對其辦學質量和風險進行持續監控，并以更加簡潔、有效、關鍵的指標（即“持續注冊條件”）作為監控內容，為每所高校構建風險狀況信息表，通過統一的監管平臺進行日常監控。在監控過程中，根據發現的風險等級，學生辦公室將采取不同的干預措施，如實施更高強度的風險監控、實施特定登記條件、實施罰款、暫停注冊或取消注冊、變更或撤銷學位授予權利等。如果高校能夠提供可靠的、滿足質量基準的服務，學生辦公室將采取“輕觸式\"監督機制，盡可能減少對高校的監督干預。[3-4]

2.財務監督與干預機制

2019年，英國政府出臺了《高校監督：支持和干預政策文件》，目的在于通過對高校財務穩定性、持續性、抗風險能力的監督和干預，確保高校能夠可持續發展。[5]文件包括高校財政出現問題的預防措施、高校財政的評估工具，以及如何處理破產等問題。

根據文件要求，所有高校都要接受定期風險評估。依據當時高校所處的環境或階段采取不同策略，如預防、早期干預、正式干預、重組或退出。預防的目的在于盡早發現隱患并幫助和支持高校采取合適的措施來排除潛在的風險和隱患。如果高校出現財務健康狀況明顯下降、有可能在兩年內破產、有巨大的現金壓力等風險隱患，高校將進人早期干預階段。在該階段，如果高校沒有有效實施整改舉措，高校財務健康狀況沒有得到明顯改善，將啟動正式干預，有關機構定期為其提供建議，要求高校在規定時間內達到要求，即持續整改。在某些情況下，可能早期干預和正式干預都不足以實現改進，這時就需要高校進行結構性的重組。即使高校最后面臨破產、退出市場，政府管理部門和有關機構也會盡可能地幫助高校減少損失。[6]

（二）質量評價類

1．高等教育質量評估機制

高等教育質量保障局（QualityAssuranceAgencyforHigherEducation）是獨立運行的慈善機構，主要職責是與其他高等教育機構合作，搭建高等教育質量保證框架。包括高校教育質量的審查和評價，向公眾與高等教育資助機構提供高等教育質量信息等。

英國高校的所有教育政策都要符合由高等教育質量保障局開發制定的高等教育質量法，包括學術標準、學術質量以及相應具體條款在內的所有內容。高等教育質量保障局對英國高校實行基于風險的高等教育質量評估，周期為4一6年，針對不同高校所表現出來的質量情況，實施評估的周期與強度會有所不同。對于評估結果“符合國家要求\"（低風險）的高校會適當延長評估周期，而對于評估結果“需要通過改進符合國家要求”（中風險）或“不符合國家要求\"（高風險）的則縮短評估周期并強化評估力度，旨在突出重點，將有限精力聚焦于質量最需要提升的高校。[7-8]

2022年7月，高等教育質量保障局表示，從2023年3月起，其不再希望成為英格蘭的指定質量機構。[9]它將繼續為個體高校提供建議和支持，這些機構可以通過成為其成員來獲得建議和支持。它依舊會對高校的辦學質量進行評估，定期為英國高校的發展、管理和審查提供一系列標準與規章制度，供其參考。

2.三大評價框架機制

圍繞高校承擔的職責，英國在高等教育改革探索中先后建立了三大“卓越框架”，借以評價高校的教學質量、科研質量和社會服務質量，即科研卓越框架、教學卓越與學生成果框架、知識交換框架，這三者共同構成了政府對高等教育績效表現的外部評價體系。

科研卓越框架由科研創新署（ResearchandInno-vation）下設的英格蘭研究資助委員會（EnglandRe-search）管理和實施，每6一7年發布一次，旨在對高校的科研成果和科研影響進行評定，是高校的資助機構提供高校科研經費撥款的依據。科研卓越框架著重從科研成果、科研影響、科研環境等維度對高校科研質量進行專業化評估，評估良好可以增加高校的基礎研究經費，提高大學聲譽，吸引更多優秀研究人員和學生。[10教學卓越與學生成果框架由學生辦公室管理實施，每四年進行一次，以學習環境、教學質量、學生成績和收獲為評估基本維度，突出了學生在教學活動中的核心地位。學生也是評估證據材料的重要提供者，學生的學習體驗和滿意度在評估中發揮重要作用。依據評估結果，可授予高校金、銀、銅獎，該評估結果直接影響高校可收取的學費額度和政府教育撥款情況。[1l-I2]知識交換框架是由英格蘭研究資助委員會負責開發和實施的高校社會服務評價項目，目的是提升高校對經濟及社會發展的貢獻度。評估內容包括“合作研究\"“與企業共同工作”“與公共及第三部門共同工作\"\"技能、企業及創業培訓\"“地區發展及重建\"\"知識產權及商業化\"“公共和社區參與\"7個部分。評估結果可幫助高校更好地改善自身社會服務表現，還為高校利益相關者提供更多信息，幫助其更好的決策，如政府的財政資金分配、企業的合作伙伴選擇和學生的擇校傾向等。[13]

（三）其他監督類

1.獨立仲裁機制

高等教育獨立監察辦公室（OfficeoftheIndepen-dentAdjudicatorforHigherEducation）負責對學生與高校間的糾紛進行仲裁，具有“慈善公司法人”與“履行公共職能的公共機構”的雙重身份，既是負責仲裁和解決高校學生投訴的外部機制，也是英國高等教育監管框架的重要組成部分。

高等教育獨立監察辦公室建立了相對完備的學生投訴審查機制，審查范圍廣泛，可以審查學術上訴、欺凌和騷擾、歧視、實習實踐、福祉等。[14]它通常采取建議高校致歉、給予賠償金等措施，為權利受到損害的學生提供補救措施或補償。在投訴審查中，如發現高校在程序或其他方面存在錯誤，會為高校提供改進建議，以保障高校服務質量。高等教育獨立監察辦公室還注意分享從投訴審查中吸取的經驗和教訓，發布“良好實踐框架”案例工作說明等，幫助高校完善相關制度，預防糾紛的產生或實現盡早解決。[15]

2.全國學生調查機制

了解學生的思想觀點、情況、現狀和他們的高等教育經歷，是英國高等教育資助和監管機構所承擔工作的一個重要方面。英國的全國學生調查（NationalStudentSurvey）由英國政府主導，委托有關公司負責，由全英學生聯合會協助支持，是規模最大、持續時間最長的年度調查。[16]

調查主要目標在于評估學生對課程教學、學習機會、學術支持、組織與管理、學習資源、學生參與等核心方面的滿意程度，并以此為基礎來改進學校與學生之間的關系，促進學校發展。全國學生調查不僅是英國教育質量保證和監管的重要組成部分（如教學卓越與學生成果框架評估中關于教學質量和教學環境的數據直接來自全國學生調查結果），而且是部分英國本土大學排名的重要參考，對高校影響力極大。

二、外部監管評估和風險管理機制特點分析

在近年來的高等教育改革中，英國政府加強宏觀調控，統一高校準入門檻、統一實施風險監管，秉持學生中心理念，建立了綜合管理的質量監管體制，增強高校對復雜、多變、不確定環境的適應性，為英國高等教育治理現代化打下了堅實基礎。

（一）形成多元一體、密切協作的監管體系

歷經多年調整優化，英國高等教育外部多元一體的監管評估制度體系已經逐步完善，各個主體分工明確、各負其責、有效參與，有計劃性地迭代升級監管和評估內容，形成了多元共治的動態治理格局。[17各個監管評估體系相互補充、相輔相成，既有政府監管評價也有社會監管評價，既有專業性也有全面性，既有底線基準監控也有卓越質量評估。對高等教育質量、效能的全面監管，既避免了高校在激烈的競爭下陷入難以為繼的困境，又避免高校“躺平”，確保所有高校滿足最低標準的同時，不斷努力改進自身教育質量。

（二）輕度評估手段有利提升治理效能

合理使用“輕觸式\"評估是英國高等教育評估的特點，英國基于風險管理的質量保障體系強調分級分類管理，為每個高校提供適當的、有利于質量提升的評估。只有低風險的高校才有資格接受“輕觸式\"評估，以減少不必要的評估負擔，中風險或高風險的高校則面臨著更密集的監管、持續整改甚至重組或者倒閉的結局。多個監管機構需要同時對高等教育的各個方面進行監督，所需收集的數據往往存在重復，通過高等教育統計局（the Higher Education Statistics A-gency），可以實現數據“一次收集，多次使用”，有利于提高收集數據的可靠性和及時性。在監管和評估高校表現時也更具有一致性、可比性和客觀性，能有效減輕高校自身重復提供數據和信息的負擔。

（三）“以學生為中心”的理念得到有效體現

學生體驗是衡量高等教育質量的重要內容，學生在英國高等教育監管評估過程中處于核心位置。學生辦公室在高校初始注冊和持續注冊的各項條件中十分注重學生體驗高校所提供的設施和服務等，大部分指標與此相關。高等教育質量保障局將學生視為重要評估主體，院校評估時需提供學生自述報告，并與院校共同回應評估結果，在審查階段亦有學生參與其中。這反映了評估對于學生主體地位的關注，也直接促進了學生群體自覺嵌人大學治理框架。

三、結語

監督是治理的內在要素，是治理體系有效運轉的重要支撐，現代大學的良好運行離不開外部監督監管機制建設，以確保大學的各項辦學目標實現。為推進我國高等教育健康、穩定、可持續發展，教育主管部門對高校進行本科教學評估、學科評估、巡視監督、經濟責任審計等。既有安全發展的底線要求，又有高質量發展的高線要求，構建了具有中國特色的高等教育質量監管體制，形成符合中國國情的獨特優勢。

客觀而言，比較不同政治、文化基礎之上的中英高等教育有較大困難和不易操作性，其對應的監管評估機制亦各有不同、各有其好。在建設高等教育強國的道路中，在扎根中國大地、探索中國特色高等教育發展規律的同時，還需以國際高等教育作為比較參照系，才能吸收世界各國積累的成功經驗。英國高等教育注重自我檢視和改革創新，近年來特別是監督保障制度方面的重大變革，如重構監管評估框架、質量保障目標以學生為中心等，給予我國教育事業有益啟示。對此，可以進一步發展和完善統合管理的監管體制，發揮政府、社會以及高等教育利益相關方的合力作用，也可以有效協調不同監管評估部門的工作，促進統籌治理、融合治理，減少重復評估評價，減輕高校負擔。在實踐中要樹牢立德樹人的初心，以“以學生為中心\"的理念來審視高校監管評估，形成關注學生學習、發展與成果的濃厚氛圍，培養學生參與高等教育質量監管的主動性與積極性，以助力我國高等教育高質量發展，早日實現建設教育強國的宏偉目標。

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