城市更新發力

時隔10年，中央城市工作會議再次召開，為新時代城市發展把脈定向。

會議明確指出，以推進城市更新為重要抓手，大力推動城市結構優化、動能轉換、品質提升、綠色轉型、文脈賡續、治理增效，牢牢守住城市安全底線，走出一條中國特色城市現代化新路子。

從中央到地方，城市更新正在緊鑼密鼓地推進。這一行動為何被寄予厚望？它將如何扛起我國當前城市高質量發展的重任？城市更新的重點難點又在哪里？帶著這些問題，《中國經濟周刊》記者進行了深入采訪。

動能轉換，城市發展邏輯改變

“過去中國城市大多是走規模擴張之路，是建立在大規模城市空間拓展、土地開發、城市基礎設施建設、房地產開發上來獲取城市發展動能（建設資金主要來源）的模式。但現在進城人口減少，很難再依賴賣地賣房獲得城市建設資金，這就需要找尋城市發展新動能。” 北京大學首都發展研究院院長、政府管理學院教授李國平接受本刊記者采訪時表示。

各種數據顯示，中國城市發展正經歷一場靜水深流的變革。

根據國家統計局發布的數據顯示，2024年末，我國城鎮常住人口94350萬人，比上年末增加1083萬人；鄉村常住人口46478萬人，減少1222萬人；城鎮人口占全國人口的比重（城鎮化率）為67.00%，比上年末提高0.84個百分點。

李國平說，這意味著我國2/3的人口已生活在城市。“10年間，中國常住人口城鎮化率攀升至67%。按照國際城鎮化發展規律，當一個國家的城鎮化率超過70%，就將進入后期階段，增速明顯放緩。”

與此同時，另一組數據也引發關注：自2015年以來，中國60歲及以上老年人口占總人口比重持續增加，截至2024年末，我國60歲及以上人口31031萬人，占全國人口的22%，人口老齡化程度繼續加深。

“這一人口結構的深刻變化，徹底改變了城市發展的底層邏輯。”李國平說。

他補充，當前我國城市發展進入了一個關鍵拐點，正經歷從“量”到“質”、從“快”到“穩”的根本性轉變。一方面，以前那種通過大規模土地開發、向城市更遠郊區拓展來實現城市規模擴張的發展模式，已經成為過去式；另一方面，在過去的城市發展過程中，對進入城市人口減少和老齡化社會認識不足也缺乏應有的準備，如今的城市不得不面對大量老舊小區加裝電梯等適老化改造的城市更新任務。

中國人民大學應用經濟學院教授孫久文告訴本刊記者，早在1980—1990年代，吳良鏞等專家就提出了城市“有機更新”的概念；進入2000年以來，學者們開始注重城市建設的綜合性與整體性，很多研究賦予了“城市更新”新的理解；2019年城市更新被提上日程，受到中央政策鼓勵。

2025年5月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于持續推進城市更新行動的意見》（以下簡稱《意見》）。

《意見》明確提出了8項重點任務，包括加強既有建筑改造利用，推進城鎮老舊小區整治改造，開展完整社區建設，推進老舊街區、老舊廠區、城中村等更新改造，完善城市功能，加強城市基礎設施建設改造，修復城市生態系統，保護傳承城市歷史文化。

2025年5月，在國務院新聞辦公室舉行的新聞發布會上，住房城鄉建設部副部長秦海翔說：“當前，我國城市發展從大規模增量建設轉向存量提質改造和增量結構調整并重，進入了城市更新的重要時期，人民群眾的需要從‘有沒有’轉向‘好不好’。”

城市更新并非僅是“拆舊建新”

住房和城鄉建設部數據顯示，我國城鎮現有房屋總量662億平方米，市政管網達到360多萬公里，市政道路23萬條，橋梁9萬座，更新改造的需求巨大。

“此前，有觀點把過去若干年進行的‘舊城改造’和‘城中村改造’簡單納入城市更新的范疇，實際上這中間目的相差甚遠。” 孫久文說。

他認為，舊城改造是房地產開發的一種模式，以居民搬遷來騰出空間，開發新的住宅小區，獲取房地產利益。城市更新中的老舊小區改造，則主要是更新設施、優化環境，非必要不進行大規模搬遷。

“城市更新的內涵十分豐富，涉及城市發展的方方面面。城市更新將守牢安全和民生保障底線，持續激發城市潛力、提升城市活力、展現城市魅力、增強城市動力，并全面提升城市綜合競爭力。”孫久文說。

因此，城市更新并非僅僅是“拆舊建新”，其更深層的意義在于激活存量、提升品質。

本次中央城市工作會議圍繞城市更新，提到了城市空間結構的優化、功能的轉化，包括品質的提升、文脈的賡續和傳承、綠色低碳。

中國城市規劃設計研究院院長王凱在接受本刊記者采訪時說，城市更新可以著重解決4個人群的問題：一是新市民、青年人，他們中約70%在城市租房，住房困難突出；二是生活在城鎮老舊小區中的居民，他們居住的這些小區普遍存在建筑老化、設施不健全等問題；三是老年人群體，很多住房適老化設施嚴重不足，不適應居家養老需求；四是兒童對于安全、健康生活環境有新需求。

“新時代的城市應當是全齡友好城市——對兒童友好的城市、對老年人友好的城市、對外地人友好的城市、對弱勢群體友好的城市。”王凱說。

住房和城鄉建設部數據顯示，截至目前，全國已實施城市更新項目超6.6萬個，累計完成投資2.6萬億元，城市更新行動實施帶來的綜合性成效逐步顯現。

要“面子”更要“里子”，先體檢再更新

5月20日，秦海翔在發布會上指出，這輪城市更新將圍繞“好房子、好小區、好社區、好城區”四大目標推進，強調杜絕“面子工程”“形象工程”。

采訪中，多位專家都表示，城市更新既要“面子”更要“里子”，要加強對城市更新的支撐保障，高度重視城市體檢的重要性，“先體檢、后更新”“無體檢、不更新”，摸清城市問題短板，以體檢結果設定城市更新任務計劃。

“建筑的問題在哪里？社區的問題在哪里？街道的問題在哪里？在此基礎上，根據排查的結果做好規劃，再讓城市更新的具體項目跟著規劃走，這樣就能做到精準定位問題和精準解決問題，形成一體化的鏈條。”清華大學中國發展規劃研究院常務副院長董煜對本刊記者說。

他認為，城市更新是為了解決城市發展所存在的問題，而要解決問題，首先就要發現問題，城市更新之前要做的一項基礎性工作就是城市體檢。

資料顯示，2018年，住房和城鄉建設部會同北京市率先開展城市體檢。2019年，住房和城鄉建設部確定沈陽、南京、廈門等11個城市為全國首批城市體檢評估試點城市。此后，逐年擴大體檢城市的范圍。

2023年12月，住房和城鄉建設部發布《關于全面開展城市體檢工作的指導意見》，明確從2024年開始，我國將在地級及以上城市全面開展城市體檢，找出人民群眾的急難愁盼問題和影響城市可持續發展的短板，推動系統治理“城市病”。

那么，該怎么為城市體檢？

中國城市規劃設計研究院城市更新分院院長范嗣斌認為，應建立由體檢到更新的閉環路徑。他說，城市體檢需要綜合大數據分析、居民問卷、專家評估、發展研判等方式，精準識別城市安全隱患、公共服務缺口、文化保護盲區等痛點問題，判別影響城市可持續高質量發展的短板弱項。

住房和城鄉建設部部長倪虹公開表示，要堅持兩個導向。一是堅持問題導向，從住房開始，到小區，到社區，到城區，去查找群眾身邊的急難愁盼問題。二是堅持目標導向，去查找影響城市競爭力、承載力和可持續發展的短板弱項，體檢找出來的問題，就是城市更新要重點解決的問題。

截至2025年3月，全國290多個地級市已經全面開展城市體檢。此外，還將支持有條件的縣級市也開展體檢。

各地探索更新路徑

城市更新既是民生工程，也是發展工程，能夠發揮拉投資、擴內需、穩增長的重要作用。

從全國實踐層面來看，已有兩輪可復制經驗清單公布。

2022年11月，住房和城鄉建設部總結城市更新試點城市和各地經驗做法，形成《實施城市更新行動可復制經驗做法清單（第一批）》并印發。

2023年11月，住房和城鄉建設部辦公廳發布《關于印發實施城市更新行動可復制經驗做法清單（第二批）》，在創新城市更新可持續實施模式方面，清單中列舉了多地在完善存量用地管理政策、健全城市更新多元投融資機制、建立多主體參與機制、探索運營前置和全流程一體化推進模式等經驗。

目前，全國各地都在積極探索適合本地城市更新路徑。

例如在實施層面，蘇州以“微更新”的方式，激活老城區的文化經濟活力。蘇州的“姑蘇八點半”，結合當地特有的文化、娛樂、餐飲、購物資源，以夜經濟的形式，落地到蘇州觀前街等傳統商業空間和古典園林中，隨著改造提升完成，這條老街煥發新生，煙火氣十足。

廣州中心城區改造試點項目“黌橋·小石集”， 明確“企業+居民”小連片自主更新模式，率先探索出一條廣州市中心城區高密度社區危舊房自主更新的可行路徑，計劃于今年9月份完工，致力打造“小而美”的城市更新樣板。

上海正加快推進“兩舊一村”改造，截至6月底，全市零星舊改已完成3萬平方米、1367戶。舊住房成套改造截至6月底累計完成11.3萬平方米、受益居民3512戶。城中村改造項目已啟動13個。

孫久文認為，城市更新帶動了商業、文化、娛樂等服務業的發展，為居民提供了更多消費場所和選擇，可以進一步促進消費增長。

“從產業端看，城市更新直接帶動了建筑、建材、房地產等行業的發展，這些行業的增長又進一步帶動了相關上下游產業的發展。此外，城市更新為新興產業提供了發展空間和機遇，如科技創新、文化創意等產業的發展，為經濟增長注入了新的動力。”他說。

李國平分析，從宏觀經濟影響來看，城市更新在未來3至5年將展現出顯著的綜合效益。根據既有測算模型，中國城鎮化率每提升1個百分點，可帶動GDP增長2～3個百分點。當前我國城鎮化率仍以年均約1個百分點的速度穩步提升，其中城市更新作為城鎮化主要驅動力之一，若推進力度到位，有望成為未來中國經濟增長的重要力量。

從土地財政到創新生態，從規模擴張到品質提升，從千城一面到文脈賡續，全國各地都在積極探索如何因地制宜打造宜居、韌性、智慧的美好新城市，這場深刻變革將改變城市面貌，更將重塑中國城市發展的新篇章。

責編：郭霽瑤" guojiyao@ceweekly.cn

美編：孟凡婷