西藏農牧區民生發展現狀及對策分析

摘要：基于西藏農牧區民生發展的多維度數據，本文系統分析了其經濟發展水平與結構、基礎設施建設與公共服務、社會發展與生態保護協調性等方面現狀，總結出內生發展動力不足、公共服務不均衡、產業升級面臨瓶頸等關鍵問題，進一步從四個方面提出應對策略：一是強化內生動力，通過職業教育與科技推廣提升人力資本；二是優化公共服務資源配置，建立普惠金融體系與基層醫療網絡，三是推動農牧業價值鏈延伸與產業鏈強化；四是推行橫縱雙向賦能補償機制。

關鍵詞：西藏；農牧區；民生發展

黨的十八大以來，習近平總書記多次發表重要論述，闡明“民生觀”，指出一切工作出發點、落腳點都是讓人民過上好日子。黨的二十大報告再次強調，要站穩人民立場、把握人民愿望、尊重人民創造、集中人民智慧。維護人民根本利益，增進民生福祉，不斷實現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享，讓現代化建設成果更多更公平惠及全體人民。報告和論述深刻闡述了解決民生問題的重要性和長期性，也是以習近平同志為核心的黨中央高度的政治清醒和堅決責任擔當的體現。保障和改善民生作為接續發展的長期工作，在總結歷史成就的基礎上需要結合新的時代發展背景與要求，形成下一步奮進征程上的新方案[1]。

西藏自治區2024年政府工作報告提出，要切實在發展中改善民生、在民生改善中凝聚力量。中央第七次西藏工作會議也強調西藏的發展需要提升發展質量，保障和改善民生。進入新時代以來，西藏自治區實現了民生領域的巨大改善，在增收就業、醫療教育、文化生活、基礎設施等領域取得了舉世矚目的偉大成就。但也要清晰地認識到，西藏自治區的民生發展與內地發達省份相比仍存在一定差距[2]。全區絕大部分為農牧區，2022年末全區常住人口總數為364萬人。其中城鎮人口136萬人，占總人口的37.36%；鄉村人口228萬人，占總人口的62.64%。2023年全體居民人均可支配收入28 983元，比上年增長8.7%。其中，城鎮居民人均可支配收入51 900元，增長6.5%；農村居民人均可支配收入19 924元，增長9.4%。在新時期發展和保障農牧民民生水平，是維護祖國統一、加強民族團結、鑄牢中華民族共同體意識的重要舉措，是符合新時代黨的治藏方略、新時期西藏工作的根本方向的重要舉措，是推動新時代西藏長治久安和高質量發展的重要舉措[3]。

1 西藏農牧區民生發展現狀

西藏和平解放70年來，特別是黨的十八大以來，西藏自治區經濟社會發展速度突飛猛進，農牧區民生發展水平得到了極大提高，農牧民生活狀況日新月異，幸福感與獲得感顯著提升。

1.1 經濟發展水平與結構方面

農牧民收入水平獲得極大提高，收入結構持續優化，增收渠道不斷拓寬，消費能力顯著提升。財政支持是國家支援西藏自治區建設的重要舉措，而全區財政的70%以上均用于民生領域，其中農牧區又是民生建設領域的重中之重。通過民生工程建設、就業補貼等形式，使得廣大農牧民既享受到了基礎設施建設水平提高所帶來的生活便利，又獲得了更多的就業與增收致富機會。2021年全區農村居民人均可支配收入16 935元，同比增長16%，增速高出全國平均水平5.5%。2024年西藏農村居民人均可支配收入同比增長8.2%，增速快于城鎮居民1.7%，城鄉居民收入倍差由上年同期的3.21下降至3.16，差距持續縮小，廣大農牧民收入水平獲得極大提高。同時，與傳統的依靠農業經營性收入作為主要收入來源不同，在2023年全區生產總值中，第一產業增加值所占比重為9.0%，與上年相比提高0.3%。農牧區居民工資性收入占比提升至43.2%，這表明越來越多的農牧民正在積極依托技術培訓和科技下鄉等活動，提高自身自我發展水平與能力，優化自身與家庭收入結構。西藏各區縣資源稟賦差異較大，依托自然環境優勢與歷史發展經驗所形成的各地特色產業正在成為農牧民增收盈利的有效抓

手[4]。全區累計獲批創建優勢特色產業集群4個、國家現代農業產業園7個、農業產業強鎮18個、農業現代化示范區5個。2022年全區“三品一標”農產品總數新增301個，達1 315個[5]。在林芝、那曲等地，以蟲草采挖為代表的林下產業為當地農牧民帶來顯著效益；而在拉薩、阿里等地，旅游服務等特色產業形成增收新渠道；在日喀則等地區，農牧業機械化率顯著提高，青稞、牦牛等特色農畜產品加工業成為農牧區發展主要推動力。收入水平的提高也體現在消費能力的提升方面，2023年全年西藏社會消費品零售總額879.80億元，比上年增長21.1%，其中，鄉村消費品零售額163.14億元，增長28.8%，農牧區消費增速顯著提高。

1.2 基礎設施建設和公共服務方面

基礎設施建設實現跨越式發展，公共服務體系不斷完善，公共服務均等化水平不斷提高。民生建設工程領域的投資能夠發揮拉動經濟增長和提高民生滿意度的雙重作用。綜合當前全區發展階段與中央第七次西藏工作會議精神來看，政府投資為主的項目建設仍然是全區經濟發展和民生改善的主要推動力。區委、政府結合全區發展狀況實際，將項目與資金支持向基層民生領域傾斜，通過重點強化建設交通、能源、水利、網絡、通信等基礎民生設施項目建設，實現基本公共服務均等化水平的提升，從而提高農牧民的民生獲得感與滿意度。截至2023年底，西藏農牧區建制村公路通達率100%，青藏鐵路格拉段完成擴能改造，川藏鐵路全線開工，拉那高速公路建成通車，拉日高速公路進展順利；各農牧區鄉村實現了用電全覆蓋，通過發放小型發電機實現冬夏兩季牧場保供，光伏供電工程惠及偏遠牧區；全區新建5G基站3 083個，光纜線路近28萬km，農牧民4G網絡覆蓋率達到98%。

1.3 社會發展與生態保護相協調方面

生態保護與經濟發展并行成效顯著，在實踐中檢驗綠水青山就是金山銀山。西藏自治區以牧區草原建設為抓手，將傳統的逐水草而居的生活方式逐漸轉變為游牧與生態保護協調共生的生產方式，實施牧區草原建設、游牧民定居工程以及天然草原恢復和建設項目，一方面能夠提高游牧民生產生活水平，使得農牧民生活方式更加現代化，變粗放型發展為高質量發展；另一方面實現了經濟社會發展與生態保護相協調，確保了草原生態的良性發展。自黨的十八大以來，全區累計落實草原生態獎補資金212億元，50萬農牧民轉為生態管護員，自然保護區面積占全區總面積34%，主要江河湖泊水質達標率100%。

2 西藏農牧區民生發展的深層矛盾與突出問題

2.1 內生發展動力不足

西藏農牧民人力資本積累不足以成為制約可持續發展的核心問題。西藏自治區人社廳2023年數據顯示，農牧民中接受過系統職業技能培訓者僅占28.6%，且培訓內容與市場需求錯位率達40%以上。教育層面，全區農牧區勞動力平均受教育年限為6.2年，較全國農村地區低2.1年，導致新技術采納率較低，這種現象在牧區尤為突出。那曲市聶榮縣的調研顯示，79%的牧戶因缺乏電商運營知識，導致畜產品線上銷售渠道利用率低于5%。此外，新型經營主體發育滯后，現有合作社中有相當部分存在空殼化現象，平均帶動農戶規模僅為48戶，遠低于全國合作社平均水平。

2.2 公共服務資源配置失衡

西藏公共服務供給呈現顯著的差異。公共服務的非均衡性既體現在海拔梯度，又體現在地區差異。西藏各地市發展差異顯著，七地市中拉薩發展程度最高，那曲與昌都海拔較高，發展難度大；阿里、日喀則、山南與林芝下轄邊境縣區，存在發展難點。在醫療領域，在海拔4 500 m以上的阿里地區，每1 000人口執業醫師數僅為1.8人，不足拉薩市的1/3，人均醫療服務資源的嚴重缺乏導致人口數量增長遲滯和經濟社會發展速度滯緩等后果。在教育領域，雙語教師缺口超過2 000人，造成鄉鎮中學實驗課程開設率較低。日喀則市定日縣的案例顯示，村級幼兒園教師平均需承擔2～3個年級的復式教學，直接影響國家通用語言文字普及進度。這種非均衡性在拉薩等中心聚集城區體現不明顯，在農牧區較為明顯，尤其是邊境縣表現更加突出。

2.3 產業升級存在價值鏈低端鎖定與季節約束瓶頸

農牧業現代化面臨雙重困境：一方面，青稞、牦牛等特色資源開發利用不足，農產品加工轉化率僅為32.5%，較全國低23%，導致產值流失嚴重。例如，西藏年產牦牛肉18萬t，但精深加工率極低，大量以原料形式外銷。另一方面，旅游業受氣候影響呈現“夏盈冬虧”特征，冬季游客量占比不足15%，造成旅游從業人員收入峰值差大。林芝市魯朗鎮的調研表明，全鎮83%的民宿冬季基本處于歇業狀態。這種產業結構缺陷導致農牧民收入波動系數高于全國農村的平均水平。

2.4 生態補償機制存在標準僵化與市場缺位

現有生態補償政策未能充分體現區域差異性與生態價值。那曲市高寒草甸區的單位面積補償標準為每年35元/667 m2，僅為林芝森林生態系統的58%，但實際管護成本卻高出1.8倍。補償方式單一，貨幣化補償占比超過90%，缺乏技術補償、產業補償等多元方式。碳匯交易等市場化機制尚未破題，西藏現有森林年碳匯量達1.2億t，但因缺乏計量認證體系，未能進入全國碳交易市場。昌都市芒康縣的案例顯示，農牧民生態管護員年均增收僅4 800元，與其承擔的333.33 hm2管護任務量嚴重不匹配。

3 系統化治理對策建議

3.1 構建人力資本增值體系

建立健全精準培訓機制，優化培訓內容與方式方法。首先，實現需求精準對接。依托拉薩經開區、藏青工業園等載體，建立企業用工需求數據庫，動態開設唐卡數字化繪制、高原農機操作等特色工種培訓項目。其次，實現方式精準創新。推廣移動帳篷學校，解決牧區培訓覆蓋難題。建立起包含地區特色的培訓機制，精準對接不同地區發展需求。最后，實現政策精準激勵。對考取中級以上職業資格者給予3 000元獎勵，并對雇用持證農牧民的企業給予社保補貼。

3.2 創新公共服務供給模式

構建均衡發展框架，著力平衡海拔間、不同地區間與城鄉間公共服務供給差異。首先，著力于空間均衡。對不同地區資源條件約束下公共服務短板進行有針對性的供給，如在極高海拔地區推行醫療駐點制，結合專項對口援藏制度實施三甲醫院專家定時駐點服務等。其次，著力于數字均衡。在全區著力于將高新數字產業與公共服務相融合，推動實現公共服務提質的同時降低供給成本。最后，著力于人才均衡。通過多種方式強化人才資源供給，以智提效。以政策優惠吸引返聘內地退休特級教師，建立援藏教師與本地教師的傳幫帶機制等。

3.3 打造全季全域產業生態

推動農牧業價值鏈延伸與產業鏈強化。針對糧食主產縣建設青藏高原特色農產品加工園，開發青藏高原特色農牧食品的同時挖掘精加工程序，研發功能性食補保健產品。同時，突破旅游時空約束，持續加大宣傳力度，打造“冬游西藏”品牌，開發納木錯冰潛、羊八井地熱療養等特色項目。結合資源稟賦特點與產業幫扶政策，提升冬季旅游收入占比。

3.4 創建市場化生態補償體系

推行橫縱雙向賦能補償機制。在縱向差異化補償方面，建立海拔梯度補償系數，提高對高寒生態脆弱區域補償標準，與基礎補償標準相比有所激勵。在橫向市場化交易方面，聯合內地省份環境氣候領域與生態經濟領域開發“西藏生態價值核算系統”，通過相關政策支持在深圳碳排放交易所設立西藏碳匯專場，提升年碳匯收益。同時試點實施社區參與式管護，鼓勵生態保護區農牧民通過垃圾清理、植被修復等行動積累積分，打通積分兌換教育、醫療等公共服務途徑。

4 結語

西藏農牧區民生發展在經濟結構優化、基礎設施完善、生態保護協同等方面成就顯著，農牧民收入持續增長，公共服務覆蓋面不斷擴大，生態保護與經濟發展并行，為區域穩定與發展奠定了堅實基礎。但同時，內生動力不足、公共服務失衡、產業升級瓶頸及生態補償機制僵化等問題仍客觀存在，成為制約農牧區高質量發展的關鍵障礙。基于此，本文提出從構建人力資本增值體系、創新公共服務供給模式、打造全季全域產業生態和創建市場化生態補償體系等方面入手，破解發展障礙，提高西藏農牧區民生發展水平。展望未來，隨著各項對策的落地，西藏農牧區有望進一步破解發展難題，形成經濟發展、民生改善、生態保護協調并進的良性循環。在新時代黨的治藏方略指引下，持續增進農牧民福祉，不斷縮小區域與城鄉差距，朝著共同富裕的目標穩步邁進，為鑄牢中華民族共同體意識、推動新時代西藏長治久安和高質量發展注入持久動力。

參考文獻

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[5] 本報評論員.走出一條符合西藏實際的高質量發展之

路[N].西藏日報（漢），2021-07-28（001）.