預防性環境行政公益訴訟案件辦理的難點與啟示

摘 要：檢察機關在預防性環境行政公益訴訟案件辦理中應遵循環境立法目的和原則，尋求環境法律體系解釋為立案監督提供理據支撐；借助大數據技術拓寬環境風險線索來源，助力調查取證活動，提升監督質效；探索建立長效協作機制，強化與行政機關在環境風險防范方面的聯動配合，達成推動生態安全全過程監管的共識；綜合考慮具體行政監管內容、破壞生態環境違法行為發展規律、公眾預防環境風險需求等因素，不斷完善環境風險認定規則。

關鍵詞：環境風險 預防性司法 環境行政公益訴訟 自行監測

當前，生物多樣性喪失、生態系統崩潰等不確定環境風險成為全球焦點問題。［1］檢察機關提起環境公益訴訟應體現“預防為主”的環境治理理念。筆者選取J省J市人民檢察院辦理的具有預防性、環境公益性和行政性的一起督促規范排污自行監測行政公益訴訟案作為分析樣本，以期為旨在防范環境風險的預防性環境行政公益訴訟的類案監督和制度創新提供參考。

一、基本案情及辦案過程

排污許可制是固定污染源環境管理的核心制度，該制度要求企業對自身排污行為開展自行監測并公示監測數據，以確保依法規范排污。J市檢察院在辦理環保稅行政公益訴訟案件中發現，部分排污許可企業存在未開展排污自行監測、自行監測頻次不達標等問題，對企業排污行為的監督管理造成影響，甚至可能存在超標排放等違法行為，形成生態損害風險，威脅國家利益和社會公共利益。

2024年1月10日，J市檢察院立案后通過調取J市生態環境局（以下簡稱“J市生態局”）排污許可發放數據、查詢全國排污許可證管理信息平臺，比對排污許可企業在排污許可執行報告中填報的自行監測數據，查明部分企業無自行監測數據、檢測頻次不達標、執行報告缺失等情形。2月5日，J市檢察院向J市生態局通報調查情況。2月7日，J市生態局書面回復稱，因停產或設備檢修造成相關企業無自行監測數據；依據2023年度企業自行監測方案，企業自行監測頻次符合標準；生態環境部調整了2023年度排污許可證執行報告報送時間，不存在執行報告缺失問題。J市檢察院隨即開展跟進調查，通過調取企業用電量、制作生產情況詢問筆錄、依據2023年度方案查詢比對企業自行監測頻次等方式，查明相關企業并無停產或設備檢修情況，仍存在自行監測頻次不達標等問題。針對上述問題，J市檢察院依法向J市生態局制發檢察建議，督促其依法履職，加強自行監測監管，加強普法宣傳及培訓，強化企業法律意識。收到檢察建議后，J市生態局積極履職，對檢察機關通報的違法問題經查實后立案處罰，罰款共計23.9萬元；舉一反三開展排污監管核查，對4起違法行為立案處罰，罰款共計121.1萬元；印發《自行檢測質量監管方案》，督促企業整改自行監測采樣操作、平臺數據材料上傳不規范等問題103個；舉辦自行監測業務培訓班，提升了全市1000余家排污許可企業的自行監測能力和質量。

二、立案預防性環境行政公益訴訟的理據闡釋

本案的監督目的在于督促J市生態局依法履職，采取措施促成相關企業落實自行監測要求，以預防和控制固定污染源的環境風險。但《行政訴訟法》和最高檢制定的《人民檢察院公益訴訟辦案規則》均未明確將行政機關可能造成環境風險的違法履職行為或不作為納入行政公益訴訟的受案范圍，故本案監督面臨理據不足的疑慮。因此，檢察機關立案預防性環境行政公益訴訟是否具有法律依據，J市生態局是否對排污許可自行監測負有法定監管職責，是立案前需解決的兩個重要問題。

（一）符合生態環境法律的立法目的和檢察公益訴訟的價值追求

環境風險預防作為當前我國環境法律體系的立法目的和原則，可以為檢察機關啟動預防性環境公益訴訟提供理據。梳理立法可見，我國環境法律體系完成了環境風險預防“從理念到原則的跨越”［2］，基本確立了預防風險的理念和原則（以下簡稱“預防原則”），賦予了行政機關對大氣、水、土壤、海洋等環境資源保護的風險管控職責。此外，在環境司法中適用預防原則辦理行政公益訴訟案件，旨在督促相關行政機關在損害未發生前及時排除或防控環境風險，以較低的污染防治成本保護撬動更為可觀的生態環境效益，既契合環境保護維持秩序和提高效率的價值追求，又與檢察公益訴訟制度在設計之初蘊含的“預防為主”司法理念相符。

為此，J市檢察院立足“預防為主”的環境立法理念，結合公益訴訟“治未病”的預防性司法理念，將監督視角前移至企業排污自行監測環節，通過辦理預防性環境行政公益訴訟案件，推動解決自行監測企業主體責任落實不嚴不實、固定污染源環境日常監督管理不到位等難點問題，防患損害于未然，以低投入治理成本預先消除危害風險因素，實現更精準的源頭風險防控，是對環境公益保護理想狀態的有益探索。

（二）確定J市生態局對企業排污自行監測有監管職責

當前，學界普遍認同相關法律、法規、規章以及其他規范性文件制定的監管職責可以作為行政機關法定監管職責的依據。《排污許可管理條例》第3條第2款規定“設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域排污許可的監督管理”，第28條規定生態環境主管部門對排污單位取得排污許可后的監督檢查職責，第37條列舉了排污單位違反該條例的情形及其法律責任，并明確賦予生態環境主管部門可以采取責令改正、限制生產、停產整治、罰款、吊銷排污許可證等行政制裁手段。此外，根據《J省排污許可管理辦法（試行）》以及J市相關“三定”方案的規定，J市生態局負責轄區內排污許可制度的具體實施和生態環境監測的監督管理，包括對排污許可企業自行監測的監督檢查。可見，本案涉及的排污單位落實自行監測要求的事項應由J市生態局監管。正因如此，本案中J市檢察院向J市生態局制發檢察建議，督促其依法積極履職。

三、審查預防性環境行政公益訴訟關鍵事實的實踐探討

認定J市生態局是否未依法履行法定職責，是審查J市生態局是否存在行政違法行為的關鍵事實，也是精準把握行政公益訴訟“可訴性”的重要因素。J市檢察院根據相關法律規定及新調取的事實證據，認定J市生態局對企業未依規記錄排污自行監測數據怠于履行監管職責，致使企業排污監督管理受到影響，存在環境風險。對上述事實的認定，涉及J市生態局是否可以對排污單位自行監測開展監督檢查、環境風險是否存在、J市生態局主張的抗辯事由是否成立三個方面的問題。2017年《行政訴訟法》修訂后，我國行政公益訴訟制度基本確定了審查行政機關是否存在未依法履職的四個構成要件，即法定監督管理職責、行政違法行為、公益受損事實、行政違法行為與公益受損具有關聯性。結合本案案情，在辦理預防性環境行政公益訴訟中，對行政機關未依法履職的審查可以從“行為+風險”的綜合標準和抗辯事由展開討論。

（一）J市生態局未履行排污自行監測的監管職責

從辦案階段看，J市生態局未履行排污自行監測監管職責的行為表現在兩個層面：一是在J市檢察院通報立案情況前，J市生態局未履行對排污許可事中事后的監管職責，未采取如現場監測、檢查排污單位污染物排放自動監測設備、查詢全國排污許可證管理信息平臺等方式，監控排污許可企業的污染物排放情況，也未對違反排污規定的企業作出相應的行政處罰。二是在J市檢察院通報立案情況至制發檢察建議前，J市生態局在明知轄區內部分企業可能存在未按照排污許可證規定的內容、頻次和時間要求依法開展自行監測，導致缺失監測數據、監測頻次不達標、無排污許可執行報告的情形下，仍未采取相關措施對排污許可企業進行監管，而是簡單以企業停產、設備檢修、報告時間調整為由，對檢察機關提出的監督內容予以敷衍，顯然屬于怠于履行監管職責。

（二）本案存在重大環境風險隱患

預防性環境行政公益訴訟中，行政機關違法行使職權或者不作為所帶來的后果主要體現在生態環境處于受侵害的潛在風險狀態。本案中涉及的1000余家排污許可企業中約40%為重點管理排污許可企業，這類企業往往屬于排污量大、環境風險高的排污單位，一旦發生環境污染事件，將會對地方生態環境造成難以估量甚至不可逆的損害，而J市生態局作為生態環境主管部門，未依法履行自行監測監管職責，致使企業排污行為處于失管狀態，對生態環境造成了不確定潛在威脅的風險隱患。此外，本案中部分公益已經受到了實際損害，即J市生態局知悉檢察機關立案情況后，未及時采取有效措施糾正監管缺失問題，致使部分企業持續實施違法排放污染物的行為，造成周邊生態環境遭受污染。這恰恰說明不確定的環境風險狀態需要得到及時有效的干預，否則極有可能演變為生態環境的實質損害或者擴大損害后果。

（三）J市生態局主張的抗辯事由不成立

本案中，J市生態局未依法履職屬于主觀上不作為，提出的抗辯事由不能阻卻其未依法履職的違法性。有學者基于行為法學的視角，認為法律行為是主體的意志行為，只有在行政主體的主觀意志能力范圍內所做出的行為才能對其予以法律評價；由于不可抗力等非意志性、不可抗拒的因素造成行政主體的客觀履職可能性缺失，不能認定為未依法履職。［3］J市生態局收到檢察機關情況通報后，主張相關企業自行監測數據缺失的原因是企業停產或設備檢修，排污許可證執行報告缺失的原因是生態環境部調整了報告時間。但是，J市檢察院在后續調查中調取企業用電量并詢問企業主要負責人，發現部分企業在無停產或設備檢修的情況下仍存在自行監測頻次不達標等問題，這說明J市生態局提出的抗辯事由不成立，其未依法履職屬于主觀層面上的行政不作為，并非因不可歸責于自身意志之外的原因造成客觀履職不能。而該局收到檢察建議后作出行政處罰、開展自行監測質量監管、組織自行監測培訓等一系列履職行為，印證了其先前存在主觀不為。

四、預防性環境行政公益訴訟案件辦理的幾點思考

本案作為預防原則司法適用的實踐樣本，對辦理預防性環境行政公益訴訟案件，特別是如何認定行政機關的法定職責及未依法履職情形具有積極探索意義，但囿于立法供給不足、環境風險隱蔽性較強、環境信息不對稱等限制，本案辦理中也存在一定的瑕疵。為更加契合預防性環境行政公益訴訟的實踐需求，檢察機關應基于現行環境立法目的和原則，通過樹立檢察大數據思維、建立環境風險防范協作機制等方式不斷精進辦案能力，深入研究預防性環境公益訴訟的相關理論，完善行政公益訴訟制度，彰顯檢察公益訴訟制度促進提升生態環境治理體系和治理能力現代化水平的法治擔當。

（一）運用數字檢察賦能預防性環境行政公益訴訟

檢察機關應發揮數據賦能公益訴訟效能，有效破解辦理預防性環境行政公益訴訟案件在線索發現和調查取證方面的現實難題。一是拓寬環境風險線索來源。結合監督內容和行政管理規律，對涉及環境監測的相關數據進行采集，利用大數據技術全面分析，在環境風險轉變為實質損害前深入挖掘線索，最終作出環境風險線索研判。本案中，J市檢察院運用平臺公開信息，通過調取、比對排污許可證發放、企業用電量等數據，鎖定了企業自行監測不規范問題線索。二是為調查取證提供新范式。大數據技術分析可以幫助檢察機關快速發現在辦案過程中忽略的事實證據，分析輸出的結果也能為查明行政機關的監管職責以及可能存在的未依法履職情況奠定證據基礎，進而提升行政公益訴訟監督程序啟動的效率。

（二）建立環境風險防范協作機制打破信息壁壘

與行政機關建立協作機制，凝聚治理共識，是檢察公益訴訟制度在實踐發展中為突破專業知識限制等短板形成的有益經驗。得益于環境風險行政監管更詳細的監管內容、更成熟的監管體系［4］，行政機關在發現線索、掌握管理政策等方面具有天然優勢。本案中，J市檢察院對專業性強、違法情形隱蔽的自行監測領域立案監督，在J市生態局書面辯解立案情況致使案件推進受阻后，深入分析行政機關的回復內容并及時開展跟進調查，通過查否相關事實理由，提升了公益訴訟監督的精準性，當然這對于檢察機關參與環境風險預防規制而言還不夠。檢察機關在辦理預防性環境行政公益訴訟案件時，應堅持行政公益訴訟督促、協同的功能定位，與生態環境主管部門在線索移送、信息共享、技術支持等方面加強協作配合，如通過簽訂環境風險防治協作機制、開展同堂培訓、聘請特邀檢察官助理等方式，以更加精準規范的公益訴訟監督調動行政機關參與環境風險監管的積極性，達成控制環境風險、維護環境公共利益的目的。

（三）完善行政公益訴訟環境風險的認定規則

如何識別與判斷違法行為存在侵害環境公共利益的風險，達到何種程度的環境風險可以立案，對檢察機關辦理預防性環境行政公益訴訟案件而言非常重要。當前，我國僅確立了預防性環境民事公益訴訟制度［5］，是故學界對“具有損害社會公共利益重大風險”的討論集中于這一訴訟類型。筆者認為，基于行政公益訴訟與民事公益訴訟天然的區別，對行政公益訴訟的“環境風險”是什么、由誰認定、如何認定等進行規制時，應與環境民事公益訴訟的“重大風險”有所區別，檢察機關在無需進行更嚴格的專業鑒定、經歷從公告到整改的較長期間以及占用更多司法資源的情形下判斷“環境風險”，充分發揮行政公益訴訟審前程序作用，進而實現防控環境風險的訴訟目的。本案中，J市檢察院根據排污自行監測的監管內容、違法排污行為影響生態環境的發展規律、行政機關未履職情形以及公眾預防環境風險需求等情況進行合理推演，得出排污自行監測行政監管缺失引發生態環境風險的結論，這是基于現有規則和標準對環境風險認定的積極探索。但是，從有效銜接檢察建議與起訴程序上看，環境風險的認定還需在理論和實踐的不斷深化中進行合理性與合法性論證，為預防性環境行政公益訴訟案件辦理提供更明確可行的司法適用規則。