西藏新型城鎮化發展階段性特征、困境及發展路徑

本文聚焦西藏新型城鎮化，系統梳理其發展歷程：早期受限于自然條件與封閉環境，城鎮化起步維艱；改革開放后迎來轉機，借助政策扶持、對口支援，基礎設施改善，產業萌芽，城鎮化穩步推進；現階段，在國家戰略支撐下向高質量跨越，生態旅游、特色農牧業發展迅速。但產業低端、生態敏感、人才外流、基建短板等問題仍較突出。基于此，探索以特色產業壯大為核心、生態紅線嚴守為底線、人才引進培養為突破、基礎設施攻堅為保障的發展路徑，能夠助力西藏走出一條符合區情的新型城鎮化道路，實現經濟、社會、生態共贏。

城鎮化作為人類社會現代化的必由之路，城鎮化進程深刻改變著經濟、社會和文化的面貌。在我國，城鎮化不僅是推動經濟增長的關鍵力量，更是促進區域協調發展、實現社會公平正義的重要途徑。西藏作為我國西南邊陲的重要區域，其城鎮化進程受歷史、地理、政策等諸多因素影響，呈現出鮮明的地域性特征，經歷了從萌芽起步到逐步成長、邁向成熟的發展軌跡。

西藏新型城鎮化的發展進程和階段性特征

回顧西藏城鎮化發展歷程，獨特的自然環境和歷史因素塑造了獨具特色的新型城鎮化建設之路，為推進我國新型城鎮化建設提供了研究樣本。

（一）基礎設施建設從無到優

基礎設施是城鎮化建設的基石。和平解放初期，為加強西藏與祖國內地的聯系，國家著手修筑青藏、川藏等公路干線，初步打破了交通阻隔，但交通運輸效率低、信息不暢、電力供應缺乏保障、邊遠封閉依然是西藏城鎮化發展的最大困境。隨著改革開放的不斷深化，西藏基礎設施建設進入提速階段，交通網絡持續拓展延伸，青藏、川藏公路多次升級改造，青藏鐵路、支線機場建設取得新成效，程控電話普及、農村電網改造等工程的實施，極大地增強了城鎮發展能力。截至2024年，西藏公路通車總里程飆升至12.49萬公里[1，以高速公路、青（川）藏鐵路及航空運輸為基礎的立體交通網絡更加完善。熱電、水電及清潔能源廣泛應用，農村電網全面改造完成，通電率近乎100% ；通信網絡實現跨越發展，高速寬帶人戶率大幅提高，4G網絡實現全覆蓋，中心城區5G網絡覆蓋率提升，物聯網、大數據、云計算等新技術在西藏落地生根，智慧交通、智慧醫療、智慧旅游等應用場景不斷涌現，數字西藏建設取得顯著成效。

（二）產業結構由單一向多元

產業發展是城鎮化的根本動力。長期以來，西藏傳統農牧業占據絕對主導，但生產方式原始粗放、生產工具簡陋、農作物品種單一等因素制約著高原農牧業的發展。工業近乎空白、服務業微乎其微，金融、物流、旅游等現代服務業更是無從談起。在國家援藏政策的大力支持下，西藏產業結構不斷壯大優化，產業門類日益豐富，產品供給水平和勞動力吸納能力逐年提升。在加快推進農牧業現代化的基礎上，旅游業、民族手工業大力發展。觀光、體驗、康養、研學多維度融合，極大豐富了高原旅游產業發展業態；清潔能源、信息技術、電子政務、遠程教育、遠程醫療、藏醫藥等產業不斷涌現，催生了高原經濟高質量發展的無限可能。

（三）人口分布趨于合理、流動性增強

隨著城鎮基礎設施改善與產業發展，西藏常住人口城鎮化率持續攀升，由1950年的不足 5% 躍升至2024年的 39.68%① ，人口布局更加合理，基于市場機制的人力資源優化配置體系逐步完善。隨著新型城鎮化建設不斷推進和鄉村振興戰略的實施，農牧民市民化進程有序推進，城鄉人口互動頻繁，社會保障體系不斷完善，農牧民進城安居樂業更有保障。邊境城鎮因邊貿發展、國家政策扶持，人口集聚能力增強，成為守護邊疆、促進交流的前沿陣地。人才政策吸引高素質人才流入，為新興產業、科技創新注人活力，城鄉差距逐步縮小，融合發展態勢良好。

（四）城鎮功能不斷提升拓展

西藏中心城鎮已經由單一行政中心發展為集政治、經濟、文化為一體的多元綜合體，城鎮功能向綜合化、高端化邁進。城鎮的產業、文化、旅游功能逐漸凸顯，公園、綠地增多，生態環境宜人。隨著區域協同發展機制不斷健全，以“一核一圈兩帶三區”為依托，全區各中心城市之間、“市-鄉-村”之間協作與聯動更加緊密，實現了資源共享、優勢互補、協同發展，城鎮在區域經濟、文化、科技等領域的引領和輻射作用全方位增強。隨著天數據、人工智能等現代信息技術的應用普及，城市治理現代化水平不斷提升，智慧城鎮建設穩步推進，智能交通系統、智慧政務服務平臺大大提高了城鎮運行效率和居民生活便利性。

西藏新型城鎮化建設面臨的困境

西藏新型城鎮化建設雖取得諸多矚目成就，但受復雜且獨特的自然、人文等因素制約，仍面臨著一系列嚴峻挑戰。

（一）經濟發展滯后，產業支撐不足

1、產業結構不合理

產業結構失衡影響了西藏新型城鎮化建設步伐。以2024年為例，在全區生產總值中，第一二三產業增加值所占比重分別為9.0% 、 36.7% 、 ，發展極不平衡。一方面，農業生產方式落后，種地靠人力、畜力，灌溉條件差，產量不穩；放牧以天然散養為主，疫病防控難，畜產品質量和數量不夠理想。另一方面，工業底子薄，規模以上企業占比低，以資源消耗、建材加工等初加工產業為主，技術落后，設備陳舊，資源利用率不高、環境污染壓力大，未形成產業集群，帶動就業和經濟增長的能力有限。再者，第三產業雖發展快，但層次低，以旅游、批發零售、住宿餐飲等傳統服務業為主。以旅游業為例，觀光旅游比重大，深度游、文化游產品少，景區周邊交通、住宿等配套跟不上，服務質量有待提高。現代服務業如金融、物流、信息服務等發展滯后，物流企業規模偏小、配送效率低、成本高，制約了其他產業發展。

2、產業對城鎮化的帶動作用弱

產業對城鎮化的帶動，在就業、人口聚集和經濟增長等方面均不理想。就業方面，現有產業無法提供充足的就業崗位。第一產業吸納勞動力有限，農村勞動力有效轉移路徑不暢；第二產業企業少、規模小，多是勞動密集型，工資低，吸引力不足；服務業穩定性差，旺季用人多、員工素質良莠不齊，淡季用人少，收人不穩定。人口聚集方面，城鎮就業機會少、發展前景不佳。農村青年勞動力流失問題初現端倪，農牧區空心化問題亟待解決。同時，由于城鎮基礎設施和公共服務水平有限，勞動力定居意愿不足。經濟增長方面，受制于產業結構和層次，地方經濟活力不強，產業效益不高。地方財政缺口較大，政府調控能力減弱，基礎設施建設、公共服務提升缺乏資金支持，進一步阻礙了新型城鎮化發展。

（二）生態環境脆弱，城鎮化與生態保護矛盾突出

1、生態環境的脆弱性

2、就業能力與就業觀念問題

城鎮化建設過程中帶來不少生態破壞問題。如土地浪費明顯，城鎮擴張缺少規劃，盲目占地，一些工業園區規劃大、人駐企業少，導致大量土地閑置。水資源污染也不容忽視，城鎮人口、工業增加，但污水處理設施跟不上，企業違規排污現象依然存在，導致河流湖泊受到污染，生物多樣性受到威脅。動物遷徙通道、棲息地受到人類活動影響較大，野生動物種群數量持續減少。

（三）人口素質較低，城鎮化內生動力不足

1、教育水平落后

西藏教育近年雖有進步，但整體發展滯后，教育資源分布不均等問題依然存在，制約著城鎮人口素質的提升。城鄉之間師資力量差距大，素質教育普及難以實現。農牧區學校教師編制少，一人承擔多學科教學任務，在教學改革、教學創新方面難以投人足夠精力，社會實踐機會匱乏。職業教育與產業需求相關度低，學生畢業對口就業難。職業院校硬件設施，如實驗設備、圖書不足，生源不佳、專業單一。高等教育專業設置偏理論化，實用性不足，無法為推進新型城鎮化提供人才支持。

西藏平均海拔超4000米，生態系統多樣，有森林、草原、濕地等，森林涵養水源、保護生物多樣性，草原是畜牧業根基，濕地能調節氣候。脆弱的生態環境，制約了城鎮化發展。城鎮建設時，土地開發難，需要特殊材料和技術應對高寒缺氧，成本高。而且生態承載能力有限，一旦過度城鎮化，就可能造成水土流失、土地沙化、生物多樣性減少等問題。

2、城鎮化過程中的生態破壞問題

人口就業能力和觀念是影響新型城鎮化的重要因素之一。受教育年限、教育水平等因素限制，農牧群眾缺乏專業技能，難以適應現代產業對于勞動力素質的要求。青年勞動力知識結構欠缺，缺乏實踐和創新能力，就業能力相對不足。在就業觀念方面，對政府安排就業的依賴度較高，覺得只有進政府、事業單位、國企才穩定，自主創業、就業意識薄弱、意愿偏低。同時受職業偏見影響，覺得服務業、體力勞動地位低，第三產業人口數量質量偏低，影響旅游業發展。以上這些問題導致勞動力市場失衡，產業發展受阻，人口聚集和城鎮化推進困難。

（四）基礎設施薄弱，公共服務水平有待提高

1、基礎設施建設滯后

西藏基礎設施近年雖有較大改善，但和內陸省份相比差距依然大。公路交通以國道為主，受制于自然環境和地質結構，公路網絡密度低、等級差，雨季、冬季易受災中斷。青（川）藏公路依然是西藏物資運輸的主要渠道，鐵路覆蓋率有限，運輸能力不足，與全國鐵路網絡的連接不緊密，未能發揮鐵路運輸最大優勢。另一方面，能源結構配置存在短板，熱、水、光、風等清潔能源建設滯后，部分地區電網不完善，電力保障能力不足，居民生活、企業生產受影響。偏遠地區網絡通信設施建設有待加強，山區信號弱、網速慢，牧民難了解市場信息，電商企業訂單處理不及時，制約電商及數字經濟發展。

2、公共服務供給不足

教育、醫療、文化等社會保障和公共服務能力決定著城鎮化的質量。目前，西藏在醫療衛生、文化服務等方面對于外部援助的依賴程度依然較高。醫療方面，資源匱乏，技術有限，城鄉分布不均，偏遠地區看病難，鄉村衛生所、基層醫院投入大，但使用率不高。同時設備落后、醫務人員缺乏經驗，患者往往選擇到市一級就醫，增加了醫療負擔。文化服務上，鄉鎮一級文化服務設施建設滯后，功能單一、活動不豐富，城鎮場館少、分布不均，社區規劃不合理，缺乏活動場所，居民業余生活單調。

西藏新型城鎮化的發展路徑

（一）加強產業支撐

產業發展是城鎮化的核心動力。通過發展特色農牧業、旅游業和民族手工業等特色產業，能夠促進經濟增長、增加就業機會、吸引人口集聚，推動西藏新型城鎮化健康發展。

針對西藏農牧業發展現狀，應著力推動高原農業向特色化、產業化轉型升級。加大農業科技投入，從選種、育種、精細管理多層面推進科學種植、養殖，提高農牧業產品質量，積極培育壯大農牧業龍頭企業，通過產業扶持、市場推廣等方式，打造“高原凈土”等知名品牌[2。以牦牛產業為例，整合上下游資源，從牦牛良種繁育、標準化養殖，到精深加工制作高品質牛肉干、牦牛乳制品，再到構建線上線下銷售網絡，通過延長產業鏈、提升產品附加值，吸納農牧民就業，帶動增收致富，為城鎮化注入源頭活水。

深度挖掘西藏旅游資源潛力，實現旅游產品多元化開發。一是依托豐富的自然景觀，打造生態旅游精品線路，提升交通設施和后勤保障能力，滿足游客對小眾、原生態旅游的需求。二是將藏文化深度融人旅游體驗，以傳統村落開發為重點，整合文旅資源，通過傳統節慶、唐卡繪制、藏毯編織等活動，展現藏文化魅力。三是通過完善交通標識、增設停車場等方式推動基礎設施提質，提升游客接待能力。四是著力加強旅游人才培養，以導游培訓、酒店管理、文旅創新為重點，全方位提升旅游服務質量，以旅游產業興盛聚人氣、促發展。

傳承創新西藏民族手工業。通過設立傳統手工藝保護專項資金，扶持唐卡、藏香、藏式木雕等非遺項目傳承，推動打造非遺工坊聚集區，為手工藝人提供創作場地、設備支持，吸引年輕人學藝傳承。鼓勵傳統手工藝與現代設計理念相融合，如運用3D打印技術輔助藏式建筑模型制作，提升工藝精度與生產效率；開發文創產品，將傳統藏元素融人時尚飾品、辦公用品、家居裝飾；拓展線上銷售渠道，借助電商平臺、直播帶貨等手段推向市場，讓民族手工業成為拉動經濟、傳承文化、推動城鎮化的新引擎。

（二）聚焦生態優先發展

構建全方位生態保護體系，守護西藏綠水青山。首先，運用先進技術手段，如衛星遙感、無人機巡航、地面傳感器監測，對森林、草原、濕地等生態系統進行實時動態監測，精準掌握生態變化情況。其次，推進生態保護工程精準實施，在草原退化區域，依據不同退化程度，因地制宜采取補播改良、圍欄封育、鼠蟲害防治等措施。對濕地生態系統，開展針對性的生態補水、植被恢復、棲息地修復等項目，提升生態系統功能與穩定性，筑牢生態安全屏障。

立足西藏生態優勢，培育壯大綠色產業。加大太陽能、水能、風能開發力度，加大儲能項目的研發和建設支持力度，發展儲能產業，解決能源消納與輸送難題，提升清潔能源產業發展效率與穩定性。在雅魯藏布江等流域，合理規劃梯級水電站建設，優化水能資源利用，打造國家重要清潔能源基地。加快生態農業發展，推廣有機種植、養殖模式，建立生態農產品認證體系，培育“綠色”“有機”品牌。依托生態優勢提升農產品附加值，實現經濟與生態效益雙贏，推動城鎮化綠色發展。

（三）加強人才培養和引進

夯實西藏本土人才根基，為城鎮化提供堅實人力支撐。持續加大教育投人，改善農牧區辦學條件、優化師資配置，健全城鄉教師交流輪崗機制，選派優秀城鎮教師支教幫扶，提升農牧區教學質量。同時，調整優化教育結構，加強職業教育與市場需求對接，依據西藏產業特色開設藏醫藥炮制、旅游服務、清潔能源運維等專業課程，建設實訓基地，讓學生在實踐中掌握技能。鼓勵高校與企業產學研合作，聯合開展科研項目、技術研發，定向培養專業人才，提升人才實用性與創新能力，服務本地發展。

制定極具吸引力的人才引進政策，設立人才引進專項資金，針對新興產業、關鍵領域人才需求，實施精準引進。聚焦數字經濟，引進大數據分析、人工智能算法等專業人才，助力智慧城市建設；聚焦生態保護，吸引生態環境監測、生態修復等領域專家，強化生態治理技術支撐，激發創新活力，為城鎮化注人新動能。

（四）完善基礎設施建設提升公共服務質量

新型城鎮化是以人為本的城鎮化，具體體現為基礎設施和公共服務的供給水平。因此，全力突破基礎設施建設瓶頸，提升公共服務質量，增強城鎮吸引力與幸福感。加快川藏鐵路剩余路段建設，加密公路網絡，尤其是邊境地區、偏遠農牧區公路建設，提高公路通達性與抗災能力。推廣分布式能源應用，在農牧區推廣戶用太陽能、小型風電系統，提升供電可靠性與穩定性。

加快數字化建設進程，推進5G網絡向農牧區延伸，普及農村電商、遠程教育、遠程醫療等，縮小城鄉數字鴻溝。加大文化設施建設投人，在城鎮建設圖書館、文化館、博物館等文化場館，在農牧區建設文化活動中心、流動文化服務車，豐富群眾文化生活。挖掘、傳承、創新藏文化，舉辦民俗文化節、藝術展覽等活動，增強文化認同感與歸屬感，以優質公共服務賦能城鎮化高質量發展。

總之，西藏新型城鎮化發展需因地制宜、統籌謀劃，以產業為引擎、生態為底色、人才為支撐、基礎設施與公共服務為保障，走出一條具有西藏特色的可持續城鎮化道路，邁向經濟繁榮、生態良好、社會和諧的美好未來。

注釋

① 參考嘎娃白瑪，卓瑪七林.從耗牛氈房到現代新城[N].西藏日報（漢），2025-06-17（01）。

② 數據來源：2024年西藏自治區國民經濟和社會發展統計公報[EB/OL].http：//www.xizang.gov.cn/zwgk/zfsj/ndtjgb/202504/t20250410-472331.html。

參考文獻

[1]張琳.我區交通運輸事業繼續跑出“加速度”[N].西藏日報（漢），2025-01-09（05）.

[2]方創琳，李廣東.西藏新型城鎮化發展的特殊性與漸進模式及對策建議[J].中國科學院院刊，2015（3）：294-305.

[3]周靜．“十四五”時期推進我國邊境地區高質量發展的對策建議一—以西藏新型城鎮化建設為例[J].中國經貿導刊，2022（12）：47-49.

作者簡介

鄭圓圓中共山南市委黨校講師，研究方向為生態文明建設

李園中共山南市委黨校講師，研究方向為政治經濟學