公安機關參與社會治理的問題、對策及展望

公安機關治安治理能力提升是國家在公安領域推進治理現代化的具體實踐，當前，深度且有效地參與構建協同共治的社會治安治理新格局，是公安機關亟待解決的關鍵問題。文章剖析了我國公安機關社會治理的內涵和發展現狀，梳理了其在發展進程中面臨的問題，通過探究公安機關社會治安的治理路徑，對新時期公安機關參與社會治理的未來發展進行了展望。

當前，我國正處于改革的關鍵期和深度轉型期，同時也是各種社會矛盾和沖突頻發的時期。面對高度不確定和復雜的各類社會風險，公安機關在警力有限的情況下，如何協同各部門、各組織和各方社會力量共同參與治安治理，是當前公安機關參與基層社會治理所面臨的困境，也是日常警務實踐中亟待解決的現實問題。

社會治理的內涵

1989年世界銀行發布的報告《撒哈拉以南非洲：危機與持續增長之路》，首次引人了現代意義上的“治理”概念。這一概念的提出，為全球范圍內的治理實踐奠定了重要基礎。“治理”與“管理”雖然一字之差，但其內涵與本質有很大不同。治理更重視多元化社會主體之間的平等、合作和互動，以滿足社會公共利益為核心。我國學者更傾向于從與管理的相互比較中來理解治理的概念和內涵。大多數學者普遍認為，治理是各種社會主體相互之間協作，共同參與公共事務管理的一種方式。實質上，就是國家發揮政府服務者和引導者的作用，將過去獨立承擔的責任轉交給社會，使政府和其他社會自治力量能夠在特定的領域和特定公共事務中合作，共同分擔社會公共事務，實現對社會公共事務的有效管理。可以看出，構建協同共治的社會治理模式，是推動國家治理體系和治理能力現代化的重要途徑，也是中國特色社會主義進人新時代的客觀要求。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出了“社會治理”的概念。2017年10月，在黨的十九大報告中明確提出了“打造共建共治共享的社會治理格局”的目標。在2019年1月的中央政法工作會議上，習近平總書記深化了這一理念，強調要構建“人人有責、人人盡責的社會治理共同體”。同年10月黨的十九屆四中全會，更是具體提出了“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”的目標。社會治理是國家治理的重要組成部分，具有多元主體平等參與、合作共治、協商對話的特征。

當前，世界已邁人“治理”的新階段，治理維度呈現多向度拓展特征：時間維度上，治理場域從實體社會向虛擬社會延伸；空間維度上，治理重心從傳統社區轉向新型網絡社會關系的構建；技術維度層面，互聯網技術打破了現實和虛擬的公共空間壁壘，推動公安機關治安治理向“數據驅動、智能決策、精準防控”的現代化方向演進。加強和創新公安機關在社會治理方面的效能，構建協同共治的社會治理體系和治理格局是提升人民群眾安全感和滿意度，維護社會安全有序，建設更高水平的平安中國的現實需要。可以看出，社會治安治理的內涵呈現出傳統基因與現代要素的融合特征，一方面需深度融合多元協作的現代治理要素，另一方面必須繼承治國理政的歷史基因，從而形成兼具穩定性和適應性的具有中國特色的治理框架。

我國公安機關參與社會治理的現狀

從社會治安治理的角度來看，我國公安機關參與社會治理可以分為管制型的社會治理、管理型社會治理和服務型社會治理三個階段。[11從1978年到1991年，為管制型社會治理階段。這一時期的社會治安管理特點是以管控為主、動員管理為輔。作為綜合治理的首要環節“嚴打”行動，從一定程度上遏制了刑事犯罪的高發態勢，穩定了社會治安整體狀況。從1992年到2002年，為管理型社會治理階段。這一時期的社會治安管理特點是靜態管理和動態防控相結合。歷經兩次嚴打，繼續保持對刑事犯罪的高壓態勢。1997年，黨的十五大報告提出“打防結合，預防為主”的社會治安綜合治理指導思想，逐漸從管控思維向管理思維轉變。從2003年至今，為服務型社會治理階段。這一時期我國社會治安管理的特點是服務為主，倡導協同共治。公安機關不再是單一治安治理主體，各類群防群治力量不斷發展壯大，總體社會治安形勢持續向好，社會公眾滿意度和安全感提升。

社會治安治理離不開各種社會力量的參與。既包括公民個體，也包括社會公眾以及各種社會組織和團體。國家治安權力體，二者相互獨立但彼此依存。我國社會治安治理參與主體的發展，按照社會治安權力參與度的不同，大致可分為新中國成立初期（1949年—1977年）、社會轉型期（1978年—1992年）、市場經濟建設時期（1993年一2012年）、社會治理新時期（2013年至今）四個階段。在第一個階段，即新中國成立初期，主要依靠國家力量進行自上而下的動員。公安機關除了維護社會秩序以外，通過對社會的改造，樹立了國家的權威，依靠單位、居委會、街道辦、治保會等將社會治安權力延伸到社會基層，運用國家力量為治安權力的發展鋪平道路。在第二個階段，伴隨著改革開放，市場經濟快速發展推動社會轉型，出現治安承包、治安聯防隊等新的社會治安權力，但是此時社會治安權力的性質和特點決定其不能完全獨立發展，社會治安防范組織并未完全脫離國家治安管理的管控。80年代以后，順應市場發展的規律，保安服務公司等開始進行市場化運作，在社會治安秩序維護中發揮著越來越重要的作用。在第三個階段，隨著社會主義市場經濟體制的確立，我國的重點工作已經轉向經濟建設，社會治安權力逐步由傳統的政治動員轉變為更為主動的社會參與模式，國家也為發展社會治安權力提供了有力的支持與保障。在激發社會參與維護治安秩序的過程中，為滿足社會公眾不斷增長的安全需求，社會治安治理逐漸朝著規范化、系統化的方向發展。在第四個階段，隨著信息時代的來臨，在國家治理體系下，社會治安防范出現各種新形式，呈現出新特點，借助于現代化的科學技術手段，傳統的社會治安權力由現實社會拓展到網絡虛擬社會，線上虛擬組織也成為社會治安權力的媒介。

在政府管理由“一元主體”轉向“多元共治”的過程中，社會也從治理對象轉換為治理的主體。隨著社會治安主體權利意識的日益增強，社會治安主體的多元化有效地彌補了國家治安權力在某些方面的不足，成為治安管理現代化發展過程中的一個重要特點。可以看出，隨著中國現代化進程的不斷推進，社會結構和利益格局發生重大變遷，社會動員機制、社會公眾的價值觀、治安參與意識以及法律保障機制等都影響到治安治理主體的參與程度。總體上來看，自前社會治安協同治理呈現出治理主體多元化、治理方式多樣性和民主性以及治理主體參與的能動性等特點。當然，與西方國家不同是，基于我國的特殊國情和文化背景，我國的社會治安治理有自己的發展路徑和軌跡。在社會治安權力生成的演進過程中，一方面離不開政府的積極引導和支持，另一方面離不開黨組織的重要依托。

我國公安機關參與社會治理過程中面臨的問題

目前，我國公安機關參與社會治理面臨的問題主要包括以下幾方面：

（一）治理理念和思維模式尚未轉變

新中國成立以來，我國的社會治理形態發生了深刻的變革。社會治理在不同的發展階段，具有不同的特點。但是，一些公安機關缺乏治理意識和服務思維，仍單純依靠行政手段進行管控，習慣于固有思維和老舊套路解決問題，不愿意接受新鮮事物和變化，不善于與其他社會治理主體合作，不適應新技術、新媒體的快速發展，與共建共享共治的社會治理新格局要求還存在顯著差距。

（二）治理能力和治理水平有待提升

在當前社會環境下，公安機關的治理能力和治理水平尚未充分契合和適應治安需求的變化。具體而言，公安機關的治理能力涵蓋多個維度，包括有效防范和嚴厲打擊違法犯罪的治理能力，廣泛動員群眾參與維護社會治安的能力，以及協調組織內外進行有效溝通合作的能力等。然而，在這些方面公安機關仍存在一些不足之處：社區警務工作力量相對薄弱，以社區為依托進行治理的綜合素質和能力有待提升；對新型違法犯罪行為的防范效果尚不夠顯著；公安群眾工作意識欠缺，群眾工作不到位；不同警種之間協調性不足，合作不夠；在基層治安管理實踐中，公安機關單打獨斗的現象仍然存在，處理問題缺乏多方協作的抓手，難以及時有效解決群眾訴求。除此之外，少數民警法律意識薄弱，執法規范化不足，警務素質和能力欠缺，這些都影響了公安機關的治理能力。

（三）治理制度和機制尚不健全

面對高度不確定和復雜的社會風險，公安機關參與社會治理的制度機制建設仍存在系統性短板，表現為：部分法律法規與政策制度存在臨時性、區域性特征，在公平性、穩定性和可持續性方面明顯不足；制度細則和配套機制缺乏精準化設計，標準模糊易引發執行層面的理解偏差；頂層規劃的缺失導致政策制度落地過程中時效性不足，增加了社會治理的成本并削弱治理效能。例如，公安機關在矛盾糾紛化解方面的權威性、及時性和精確性優于其他的社會治理力量，往往呈現“矛盾兜底”的特點，但是多元化調處機制的系統性缺失，疊加橫向統籌與協調聯動機制的缺位，導致治理主體間權責邊界模糊，難以形成治理合力，典型表現為“多頭管理卻無人負責”的“治理失靈”現象。

（四）協同共治的社會治理格局尚未形成

近年來，盡管我國社會治安協同治理中，社會力量的參與比例已呈現增長態勢，但從整體來看，社會力量尚處于發展的初期階段，其發展態勢與當前社會治安形勢的變化速度不相適應。首先，社會公眾缺乏主體參與意識，參與社會治安治理的積極性和主動性不高。雖然部分社會公眾參與熱情較高，但是缺少專業知識和技能，尚不明確自身的權利和義務，參與能力有待提高。此外，參與治安治理成本較高、激勵機制不健全等也影響了社會公眾的參與積極性。其次，社會組織專業能力欠缺、協同合作意識簿弱，在組織管理、溝通協調、資源整合、資金保障等方面與社會治安協同治理的要求存在一定差距；最后，由于招標制度和監督機制尚不健全，公共服務市場化存在一定風險，協同共治的社會治理格局尚未形成。

公安機關參與社會治理的對策

公安機關參與社會治理是公安機關發展的必然趨勢。具體來說，公安機關參與社會治理的對策包括：

（一）深刻轉變治理理念和思維模式

理念是行動的先導，治理理念為公安機關參與基層社會治理提供了指引。為了進一步優化公安機關治安治理體系和治理能力現代化，適應我國治理環境的變化，迫切需要轉變治理理念和思維模式，克服政府單一主體的治理缺陷，打造多元化主體協同共治的治安治理新模式。

（二）筑牢法治根基提升依法治理的能力

法律作為社會治理的基礎性規范與個人行為的基本準則，法治是最具正當性和合法性的治理模式。一方面，集中梳理、修改、完善現有的法律法規，特別是隨著新業態快速發展出現的各種違法犯罪行為，注重立法的針對性和可操作性，建立一套完備的法律法規體系。另一方面，完善協同治理機制，堅持立法、執法、司法、守法一體推進，提升依法治理成效，建立與國家治理現代化相匹配的現代警務與執法機制。

（三）將網格化管理更好地嵌入社區警務

近年來，網格化治理已經成為基層社會治理中的重要模式。在網格空間中存在著不同性質的多元化行動主體，其中政府部門發揮著核心引領作用，占據著主導地位，而作為網格內的重要執行者，社區工作者構成這一體系中的主體力量。此外，其他社會組織和公益志愿者則在網格運作中扮演了不可或缺的輔助角色，共同促進網格化管理的高效運行。社會警務納人網格化治理體系能夠加強派出所與基層各部門的協作和聯系。目前，全國很多城市推行的所長進街道（鄉鎮）班子，社區民警進村（社區）班子的改革舉措，其目的是形成黨委領導、政府負責、公安配合、部門聯動、社會協同、公眾參與的社會治理新格局，使警務工作真正融入社區之中，以社區警務室為平臺，構建權責清晰、良性互動、密切配合的治理共同體。

（四）通過科學技術重塑社會治理

社會治理離不開治理資源的配置和治理技術的支持，智慧警務的核心就是利用技術提高資源利用效率和服務質量。通過將技術深度嵌人警務運作后，搭建警民互動平臺，能夠強化服務供給與社會公眾需求的動態匹配；依托警務社區建設整合區域內數字信息系統，提升社區警務的智能化水平；在網格化治理框架下，實現基礎警務信息的實時采集、利用和共享，對重點人員實施技術管控，最終形成“數據標準化、工作程序化、指揮調度扁平化、監督透明化、多元主體協作化”警務運作體系。

（五）協同共治形成治理合力

當前我國社會治理的重點在基層城鄉社區，要積極發揮基層社會的自治作用，從而實現政府治理和社會自治良性互動。活力和秩序是衡量社會發展的重要指標，習近平總書記曾指出，要正確處理維穩和維權的關系、活力和秩序的關系，只有通過協同共治才能實現社會活力與社會秩序的統一。在黨建引領下，鼓勵和支持多元社會力量的參與，提升協同共治的能力。對于公安機關而言，積極引導社會公眾參與維護社會治安的積極性是社會治安治理的一項重要任務。例如浙江諸暨的楓橋經驗深刻揭示了基層社會治理成功密碼，成為協同共治的優秀樣板。

新時期公安機關參與社會治理的未來展望

在新的時代背景下，面對人工智能技術的迅速發展，以及社會治安形勢復雜多變，公安機關在推進共建共治共享的社會治安治理模式構建中面臨內外雙重壓力。在此背景下，人工智能技術對提升警務工作效率和服務質量具有不可替代的現實價值，對于構建協同共治的社會治理新格局也具有重要現實意義。

（一）人工智能背景下公安機關參與社會治理的機遇

人工智能技術的快速發展極大地改變了人們的生產生活、工作學習、娛樂休閑方式，也改變了公安機關的社會治理方式，標志著公安數字治理新時代的來臨。數字治理包含兩方面的內容：一是以數字賦能治理。通過大數據建模分析社會治理需求，構建公眾信息查詢與反饋的智能響應系統；依托人機交互技術和機器學習算法拓展服務場景，為社會公眾提供更多服務；將人工智能技術嵌人治安治理流程，更好地實現社會公眾治安需求和公安資源供給的有效對接；借助于人工智能技術，增強警民之間的溝通和互動，實時采集公眾訴求、網絡輿情等非結構化數據，經語義分析與態勢研判形成決策支撐，更好地提升警務效能，進而提升社會公眾的滿意度和安全感。[2二是以治理規制技術。通過對數字智能進行有效治理，規制由技術變革引發的價值盲區和“人文失落”。公安數字治理就是依靠數字技術，以公安機關為主導，通過多元社會主體共同參與、協同治理，提高公安機關的社會治安治理能力，從而構建共建共治共享的社會治理新格局。黨的十九大報告強調，“加強互聯網內容建設，建立網絡綜合治理體系，營造清朗的網絡空間”。這說明了加強互聯網內容建設的重要性，并提出了建立網絡綜合治理體系的目標，呼吁大家共同努力創建一個純凈無害的網絡環境。這也意味著黨和政府已將網絡納人到新時代的社會治理范疇，公安機關要發揮網絡社會安全管理主力軍作用，與互聯網管理部門密切合作共同推進網絡社會的法治建設。

（二）人工智能背景下公安機關參與社會治理面臨挑戰

人工智能技術的發展是一把雙刃劍，它既帶來一定的機遇也對公安機關參與社會治理提出一定的挑戰。首先，人工智能的快速發展會帶來公安機關傳統科層制的組織結構的變革和重塑。一方面，人才結構矛盾突出；數字公安領域人才缺口較大，人才供給不足直接制約數字治理水平的提升；另一方面，警務模式轉型滯后；目前智能化的警務模式尚未建立，且不同地區存在著不平衡和不充分的情況。這種不均衡不僅體現在一線城市與其他城市間的不均衡，也反映在城鄉之間的不均衡，以及同一個城市內部中心城區與郊區之間的不均衡。這種技術應用的不均衡性加劇了復雜治安形勢下的治理難度。其次，大數據算法可能會導致“數字獨裁”或者“數字壁壘”，算法的不透明性和不可解釋性會影響輔助治理決策的可信度，甚至有可能帶來輿情風險和信任危機。最后，人工智能有可能會帶來社會治理中的數據安全風險和行政倫理問題。在未來，信息資源會成為社會體系中最重要的資本。而當前公安機關廣泛采用的數據建模和算法分析等技術普遍由第三方技術企業外包，這一方面可能導致大量被技術企業后臺掌握的個人隱私或者國家機密等數據和信息被泄露，另一方面過度依賴技術也可能導致治理過程中的人文價值缺位。

參考文獻

[1]房麗.協同治理視閾下社會治安防控體系建設[J].遼寧警察學院學報，2023（6）：65-73.

[2]蘇娜，莫芃.人工智能時代公安機關參與社會治理的機遇、挑戰與變革[J].江蘇警官學院學報，2021（2）：101-106.

作者簡介

房麗陜西警察學院治安系副教授，研究方向為公安管理