我國高校績效評價：概念、結構和功能

【關鍵詞】 高校；績效評價；概念；結構；功能【中圖分類號】 G647 【文章編號】 1003—8418（2025）07—0053—09【文獻標識碼】 A 【DOI】 10.13236/j.cnki.jshe.2025.07.007

一、研究背景以及問題的提出

2009年原中央教科所率先開始對教育部直屬高校進行績效評價]，引起了高校、學術界廣泛關注，對高校進行績效評價逐步得到了政府、高校、學界和地方的多方認可，并達成了共識。2019年初，《中國教育現代化2035》和《加快推進教育現代化實施方案（2018一2022年）》兩個重要政策文本已將“全面實施績效管理\"作為推進教育現代化的保障措施之一。2019 年12月，教育部發布《關于全面實施預算績效管理的意見》，提出“全面實施預算績效管理是推進國家治理體系和治理能力現代化的內在要求\"[2]；2020年10月，《深化新時代教育評價改革總體方案》出臺，該方案提出“改進高校經費使用績效評價，引導高校加大對教育教學、基礎研究的支持力度”；2021年3月，隨著第二輪“雙一流\"建設的行動步伐，教育部等三部門頒布了《“雙一流”建設成效評價辦法（試行）》，該辦法將“柔性評價”“多維評價”確定為此次“雙一流\"建設成效評價的重要特征。據此不難看出，以績效評價推動高校發展與改革已經成為高等教育發展的重大政策選擇[3]。績效評價活動在我國高等教育領域的全面展開已經是一個基本事實，比如政府對高校的評價、高校對二級學院的評價、學院對教師的評價等。政府對高校的評價側重于宏觀政策導向和資源分配，高校對學院的評價側重于學校發展需求和業績提升，學院對教師的評價側重于教學和科研的具體指標。應該說，這些評價基于不同的目的，都有其應有的價值和意義，并且事實上也發揮著重要作用。然而，從理論研究而言，一個不容忽視的核心問題也應該值得關注，那就是高校績效評價的研究呈現出明顯的碎片化特征，缺乏系統性和整體性。比如，絕大多數高校績效評價的研究多被理解為在單一層面或單一主體上的研究。梳理高校績效評價的相關研究，不難發現，“高校績效評價\"的認知并不統一，有的認為它是政府對高校的工作布置[4]，有的認為它是對教師的工作量核算[5]、業績考核[6，甚至還有的認為它是績效工資的發放辦法，其背后的原因在于忽視了這些績效評價活動應作為一個整體來進行分析和研究。這種研究上的局限性，進一步加劇了評價實踐中的碎片化問題，使得評價活動難以真正發揮高校績效評價對高校以及高等教育發展的有效作用。鑒于此，有必要在單個高校績效評價研究基礎之上，進一步提升視野，把林林總總的績效評價視為一個總體，從總體宏觀層面來分析研究其概念、結構和功能，提升對高校績效評價的理性認知，進而更有效發揮其價值和作用。

二、高校績效評價的概念

有研究者指出，績效評價如何看待，其定位問題極其重要[8]。高校績效評價是一項高等教育實踐中越來越普遍的重要活動。這一活動的歷史由來已久，從早期的教師考核評價、后來的學校和二級學院的目標管理到當前高校普遍開展績效評價。梳理研究文獻，從理論上看，“高校績效評價”只是一個工作性概念，其含義隨著這項活動的深入而不斷演變[9]，概念指稱上呈現出多樣性[10]，但在實踐上沒有形成混亂局面，其原因有長期約定俗成的因素，也因高校績效評價在高等院校管理實踐中具有連續性。概念是理論化的重要表現形式，高校績效評價的理論化過程，首先從對高校績效評價進行概念界定開始。客觀上看，這一概念界定是伴隨管理實踐的發展而展開的，是對于績效評價管理實踐深人的理論回歸。作為一個遷移性的、衍生的復合型概念，高校績效評價內涵的解讀應從如下三個方面入手。

第一，高校績效評價是一項活動。這項活動屬于管理活動，開展這項活動的目的是提高高校辦學行為的有效性。高校辦學行為是相當復雜的一項活動，而且專業性極強，以致歷史上交由專業人士自我進行管理，這也是高校學術自由、大學自治的由來。但是追求大學辦學行為的有效性這一初衷始終沒有削弱過，伴隨高等教育大眾化時代的到來，高校越來越龐大且復雜性不斷增加，專業性的行政管理逐漸分立出來，成為大學管理的重要力量。高校績效評價或者績效管理就是其中的一項專業工作。必須指出，這里需要區分高校的兩類活動，一是辦學活動，二是績效評價活動：前者是指高等教育或高校的辦學行為，是高等教育或高校為社會提供的一項生產活動，其產出是高校機構獨有的人才培養、科學研究和社會服務等；后者是指高等教育或高校的管理活動，其目的在于使前者活動更加有效。因此，高校績效評價屬于管理活動，要服務于高校辦學活動，即教學、科研和服務社會等職能活動，以進一步提高高校辦學活動的有效性。在高等教育實踐中，上述兩類活動交織在一起，有時甚至難以分辨。如顧海良認為，高校績效評價是指對于高校各級各類辦學人員因主動作為帶來的價值、業績和成效進行的一項綜合性的評判和檢驗活動，其主要涉及投入、產出以及影響等相關方面，側重于評估績效產生全過程的經濟性、效率性和公平性[11]。這一觀點顯然沒有區分兩類活動。籠統地看，高校績效評價確實是一項高校辦學活動，但深入分析，它不屬于生產活動，與高校教學、科研、社會服務等生產活動不同；但是，從另一方面講，這一活動涉及高校的教師、學生、員工乃至校友等各種人員，以及學院、職能部門、系所等基層學院學術組織，這些人員之間、組織之間以及人員與組織之間有著復雜的網狀聯系。這一活動實施過程非常復雜，需要經常面對各種利益糾葛與矛盾沖突。

第二，高校績效評價是一個制度化過程。績效評價引入高校管理，改變了高校管理專業化路徑。原本這一路徑強調的是專業人士的自我判斷。當現代高校規模和復雜性程度不斷增大時，這一管理路徑就會導致整體無效率狀態。績效評價的引入正是為了改變這一現狀。因此，從本質上說，績效評價屬于管理策略，即提供一個“什么有效、什么無效”的策略和方案，從而影響高校辦學行為“什么能做、什么不能做”的導向和預期。由此可見，高校績效評價實質上是在提供一項制度和規則，通過此制度和規則衡量辦學行為的有效性。制度理論指出，激勵與約束是制度的兩項功能[12]。高校績效評價作為一項制度和規則，就會通過制度的兩項功能不斷強化某類行為。而且制度一旦形成就具有一定的穩定性，甚至逐漸演變成剛性。而正是這一剛性，在面臨環境變化，需要制度作出變化、修改的時候缺乏彈性。高校績效評價正是如此，一方面績效評價通過其制度的激勵和約束功能，為高校辦學行為的有效性提供合理預期，另一方面，通過不斷強化導致制度的剛性，甚至不斷強化其不合理性。這就是我們看到的高校績效評價的制度化過程。所謂制度化過程是一種制度的不斷演變、演化過程，是制度從非正式到正式的過程，也是從不成熟規則到成熟制度的過程。制度化過程是任何制度規則的基本規律，高校績效評價也是如此。對于高校績效評價制度而言，因為其所面對的規制對象，即高校辦學行為是極其復雜、變化的，所以對制度的合理性提出更高要求。

第三，高校績效評價是一套制度體系，是高校治理體系的組成部分。其具有“制度行動性\"特征，反映的是“行動\"的制度狀態[13]。高校績效評價涉及政府對高校的外部評價，也涉及高校對二級學院、教師的評價，但無論內外，其與高校治理體系結構與機制融為一體，既包括政府對高校的治理，又包括高校對學院、教師的治理，高校治理體系的結構與機制，必定是高校績效評價制度體系的基礎。比如，高校治理體系結構中的多主體、多層次性，即政府部門、校、院、學科（系）、專業等，形成了高校績效評價的多層次性，即包括政府部門、二級學院、學科、專業的績效評價以及教師績效考核等。又比如，高校治理機制的綜合性，即學術、行政、政治、經濟等治理機制的綜合運用，必定在高校績效評價制度體系中有所反映，即高校績效評價通過制度化的過程，將績效評價結果綜合應用到高校治理體系中并一體化。因此，高校績效評價的制度化過程必然產生一體化的制度體系。高校績效評價不僅僅是一項單一的評價活動，它通過制度的不斷演變，最終一定會形成一整套制度體系，在高校辦學活動中發揮治理功能。

基于上述意義分析，我們認為高校績效評價應該定義為：政府與高校合力建立并不斷完善起來的一整套關于激勵與約束的制度體系和治理機制，包括政府對高校的評價、高校對學院系所以及教師的評價等，其不是一項具體的辦學活動，而是建立在制度體系上的一種治理機制。這一治理機制涉及高校組織發展戰略的建立、目標分解、業績評價以及結果應用等方面，貫穿于高校運行所涉及的各組織單位以及成員的各項行為活動之中。其內涵具有以下特點：第一，價值性。高校績效評價既追求效率，也承載著高校自身的價值追求。這種價值性不僅體現在對學校內部師生及發展的關注上，也體現在與外部評價導向的接軌上。高校績效評價需要在內部價值追求與外部評價導向之間保持平衡，確保評價體系能夠兼顧高校發展自主性與國家經濟社會發展需求的統一。第二，過程性。高校績效評價既關注發展結果，更強調過程控制。評價過程是一個漸進循環的動態機制，貫穿于高校運行的各個環節，并通過評價結果反饋至外部利益相關方。評價結果不僅用于優化高校內部管理，還應作為與外部主體（如政府、企業、社會組織等）溝通的依據，形成內外結合的績效改進閉環。通過師生員工的參與以及外部反饋的融人，評價結果能夠不斷校準績效目標，推動高校持續發展。第三，學術性。高校績效評價的核心特質在于學術導向。盡管績效評價誕生于新自由主義和管理主義全面鋪開的大潮中，但“以學術為志業\"[14]應是高校績效評價的根本追求。學術性需要在滿足市場經濟發展需求的同時，保留學術創新的空間和自主性，避免因過度追求外部指標而壓縮學術發展的可能性。第四，多元性。高校績效評價的多元性不僅體現在評價主體和客體的廣泛性上，也體現在內外部評價的交織中。評價主體既包括二級學院、行政部門以及教師等校內利益主體，也包括校外的政府等其他組織。此外，評價主體與客體在不同體系中可能互換角色，形成復雜的評價網絡。

三、高校績效評價的結構

一切事物都是由一連串彼此相關的事物組成的封閉結構體系，這種結構體系決定著一切社會現象的性質和變化[15]。因此，分析高校績效評價的結構與功能有助于我們從整體層面、更高視野來看待高校績效評價存在的價值和意義，而不是顧此失彼，偏重一隅。績效評價結構可以分為內部結構和外部結構，內部結構也稱為內在核心結構，是基于績效評價基本要素而形成的結構；績效評價的外部結構也可以稱為形式結構或者類型結構。績效評價的內部結構是基于績效評價的本質規定性，即核心要素按照共時性和列時性開展所形成的，外部結構是指績效評價具體的表現形式或類型。以高校績效評價而言，高校既作為評價主體，也是評價的客體，從而形成復雜多樣的績效評價結構體。高校績效評價結構具有一般評價結構本質規定性外還具有高校作為主客體的特殊規定性。就外部形式結構而言，高校績效評價結構是由我國高校長期管理實踐形成的，以高校為評價主客體組成的績效評價系統，本文主要指政府對高校的績效評價、高校對校內二級機構和教師的績效評價組成的結構體系。因為高校作為績效評價的主客體，使得高校績效評價結構之間形成一個緊密聯系的整體，在戰略、價值、目標、指標組織實施等方面存在關聯，為此我們認為，高校績效評價要作為一個整體來看，甚至當作一個結構體。基于此，根據系統論原則并考慮系統層級與動態性分析，高校績效評價可以從要素結構、組織結構和過程結構三個層面進行考量。

（一）要素結構

要素顧名思義，是需要著重考慮的元素。基于高校績效評價的理論[16]和實踐考量[17]，其要素應包括績效評價主體、績效評價目標、績效評價對象、績效評價指標、績效評價標準、績效評價結果等六個方面。第一，多元的績效評價主體。優化高校治理結構、促進高校與社會的互動、推動高校服務經濟社會發展是高校績效評價改革的一個基本方向，這就要求高校績效評價的主體構成需豐富多樣，既包括校內管理層、職能部門、二級學院、基層學術組織、師生員工，也涵蓋校外的政府、企業、社會組織等。主體的多元性使評價能全面反映高校績效，與企業單一主體形成鮮明對比，可以實現自身發展與服務社會發展的雙重統一。第二，非單純追求經濟效益的績效評價目標。當下高校績效評價改革強調強化人才培養中心地位，突出立德樹人根本任務，將人才培養質量作為評價的核心指標，這就要求高校績效評價目標是組大雙豐 小H m合體。一方面，對教職員工、二級學院以及各個職能部門的辦學結果進行客觀、公正的評價，借以考核教職員工、確定利益分配政策；另一方面，以績效評價為手段為高校發展提供監督和反饋路徑，為學校發展決策以及策略調整等提供依據。第三，與主體合一的績效評價對象。政府評價和高校自身評價結合是我國高校績效評價的一個基本特征。高校績效評價的對象與主體在不同評價體系中相互轉換。例如，高校自身既是政府的評價對象又是下屬二級學院、教職員工以及相關職能部門的評價主體，下屬二級學院、教職員工以及相關職能部門同樣如此。這種評價對象與主體的轉換有助于高校治理結構的優化，促進高校自主管理能力的提升。第四，量化和非量化結合的績效評價指標。如今，高校績效評價改革強調推進高校分類評價，根據不同類型高校的辦學定位、服務面向和學科專業特點，制訂差異化的評價標準，引導高校特色發展。量化指標是高校績效評價的重要形態，能夠反映教職員工、二級學院等工作特點。然而，教師創新能力、二級學院發展特色、校風院風學風等無法由量化指標直接反映，需要通過非量化指標來補充，以全面評價高校績效。第五，非統一的績效評價標準。近年來，我國高校績效評價改革的方針是注重評價指標的科學性和全面性，既關注量化指標的客觀性，也重視非量化指標的導向性，以推動高校內涵式發展。盡管績效評價標準一般是根據數理統計方法經過檢驗和調整后確定的，但高校績效評價由于其主體和對象的多元、復合特征，決定了其標準不可能整齊劃一。以學院工作為例，學校可能有一個基準，在此基礎之上每個學院會因文理科不同、規模大小不同等特點，其評價標準也不盡相同。第六，不拘泥于當下的績效評價結果。高校績效評價改革注重評價結果的運用，強調通過評價提升資源配置效率，促進高校高質量發展，服務國家和區域經濟社會發展需求。高校績效評價結果不僅是對前一段工作的反映，更是用于判定評價對象一段時間內工作效益結果的呈現。高校并不直接產生經濟效益，其評價結果更關注如何影響學校未來發展，通過評價結果掌握發現關鍵問題和原因，并通過評價結果的使用，進一步提升學校發展的質量和特色，甚至某種程度上后者更為高校所重視。

（二）組織結構

現代高等教育體系是一個復雜的組織結構，組織類型涉及政府、學院、系所等，辦學活動除了教學、科研、服務社會等三大活動之外，還涉及黨團組織建設、后勤保障、社會溝通、校友聯絡、經費使用等多個方面[18]。因此，就組織結構而言，主要是指高校的類型結構，強調各級各類組織在高校績效評價中的角色和作用。總體而言，高校績效評價組織結構嵌套于國家高等教育治理結構，高校績效評價呈現“政府—高校一—院系一個體\"的四維架構特征。第一，政府治理層面。《深化新時代教育評價改革總體方案》明確要求建立“分層分類\"評價體系，基于此，各級教育行政部門通過資源配置、學科評估、質量監測等工具實施對高校的績效評價，主要體現為三個方面：通過宏觀政策為高校績效評價提供方向指引，如立德樹人、分類評價等；通過評價結果來監督高校辦學質量和影響資源分配，如項目支持、政策撥款等；通過專項評價確保高校發展符合國家戰略，如“雙一流”建設動態調整機制、本科教學評估等。第二，校級治理層面。高校作為評價實施者，通過戰略規劃與目標設定、內部管理與資源調配以及綜合評價與反饋機制來實施評價，由黨辦校辦、發展規劃處或人事處等單獨或聯合協同操作、具體實施。校級層面組織實施的評價主要有四種：一是對二級學院的評價，主要是對二級學院總體戰略走向、學生發展成長、學科專業水平提升、學院工作開展等方面進行評價；二是對科研處、教務處、社會服務處等職能部門的評價，面向高校教學、科研、財政或后勤等某個領域進行單項業績評價；三是對教師教學科研業績的評價（制訂標準）；四是事關學校重大發展前途的專項評價，如“一流學科”建設成效評價、對新校區建設狀況的評價等。第三，學院執行層面。二級學院作為高校的中間層次，其主要就學科建設、教學科研以及社會服務對下屬系所和教師進行評價。一般而言，學校制訂基本標準，學院根據自身特色和實際再制訂自己的標準。對

系所的評價則主要側重于系所整體組織層面的評價，根據每個系所的特色進行專門的整體評價，而不再對系所內的組織成員即單個教師進行評價，系所也不再開展對教師業績的績效評價。第四，基層學術組織層面。系所作為基層學術組織，其不作為評價主體來評價教師，而是作為被評價對象接受學院有關學術研究、教學工作和團隊建設等方面的評價，如系所的科研成果、學術影響力、課程設置、學生培養水平以及學術共同體建設等等。第五，個體層面。教師作為組織結構中的微觀部分，一方面，他（她）在學校和學院組織的績效評價體系內是被學校、學院等上位組織評價的對象，處于被動地位，需要接受來自政府、學校、院系的多維考核；另一方面，他（她）在某些評價體系內是評價的主體，處于主動地位，如通過教代會、學術共同體等渠道參與評價標準制訂。教職工作為評價客體與主體的雙重身份愈發凸顯。

高校績效評價各組織類型之間有著緊密的聯系。第一，遵循一致的核心價值。無論是政府部門，還是高校、二級學院、系所以及教師個體，都必須以社會主義核心價值觀為指導來開展工作。根據我國經濟社會發展新動態以及《深化新時代教育評價改革總體方案》《關于深化新時代高等學校評估改革方案》等文件精神，從政府到系所，從宏觀政策指導到教學科研社會服務等具體實施，高校績效評價的所有環節都以服務國家需求與經濟社會發展、促進高等教育高質量發展、引導高校科學定位與特色發展、強化人才培養中心地位、提升資源配置效率與使用效益等五個方面作為價值引領。第二，秉承一致的戰略需求。高校各級各類組織基于統一的戰略而緊密連接，這是高校績效評價活動中組織類型之間的關系基礎。政府強調的是國家戰略，且需確保高校的戰略規劃與國家戰略需求一致。高校強調的是自身定位和發展目標并制訂具體的評價指標體系，這既是基于國家戰略制訂的，又是二級學院制定戰略的依據。二級學院、系所以及教師基于學校的戰略開展工作，努力落實學校的戰略于教學科研、服務社會等具體工作之中。第三，指標間彼此關聯。指標的關聯性體現在政府、高校、二級學院、系所以及教師的績效評價指標之間的關聯，形成一個有機整體。具體表現為，政府制訂較為宏觀的學科建設、人才培養、科研成果等指標體系，高校則通過二級學院將其分解為更為具體的指標體系，如學科專業建設水平數據、教師教學科研業績數據等。第四，確保行動的連續性。高校績效評價是一個連續的過程，看似分割，實際是一個完整的行動鏈條。政府制定政策、高校制訂評價辦法、二級學院承上啟下、系所和教師具體落實，每一個環節有序推進、緊密相連，不可單獨分割。第五，資源使用流動貫通。高校績效評價涉及人力、物力、財力等諸多資源，因其組織類型的定位不同，這些資源通過流動和共享的方式進行分配和調節。政府通過財政撥款、項目支持等方式為高校提供資源，高校根據自身規劃和對二級學院的評價結果，合理配置和有效利用資源，二級學院、系所和教師基于高校的規定合理有效使用資源。

（三）過程結構

高校績效評價的過程，通常被看作一個循環，其循環周期通常分為四個步驟，即制定方案、開發指標、組織實施、結果確定與反饋。第一，制定方案。制定方案發生在新的績效期間的開始。績效計劃制定的主要依據是工作目標和工作職責，此外還需要評價主體和客體在績效期望問題上達成共識，例如政府對高校、高校對二級學院、二級學院對教師。在共識的基礎上，被評價者對自己的工作目標作出承諾，如高校對“雙一流”建設的承諾、學院對學位點建設的承諾、教師對教學科研的承諾等。之所以如此，就在于高校績效評價是一項多主體進行的長期協作性活動，主體和客體共同的投入和參與是績效評價順利開展的基礎，沒有二者的共同承擔，高校績效評價根本無法開展。第二，開發指標。績效評價的依據就是在績效周期開始時，雙方達成一致意見開發關鍵性績效指標。這些指標以所收集到的能夠說明被評價者績效表現的數據和事實來呈現，有量化的數據，也有質性的數據，有反映高校工作“硬”的部分，如教學、科研等，也有反映工作“軟\"的部分，如大學文化等，以作為判斷被評價者是否達到關鍵績效指標要求的證據。第三，組織實施。制定了績效計劃之后，被評價者就開始按照指標實施開展教學、科研等各項工作，在這一過程中，評價主體要對客體的工作進行指導和監督，對發現的問題及時予以解決，如政府對高校戰略定位進行指導、學校對學院發展目標進行監督等。績效方案并不是在制定之后就一成不變，隨著工作的開展會根據實際情況不斷調整。如某高校“雙一流\"評價結果被教育部提出整改意見之后，該校對相關雙一流學科群進行調整外，相關學院的發展目標、路徑和措施在學校的干預與協調下也要作出改變。第四，結果確定與反饋。績效管理的過程并不是僅僅滿足于“環節必備\"的程序完美，也不是滿足于結果上的“合格評價”。一方面，績效評價的結果可以比較公平地顯示出各個高校、學院乃至教師個體對學校所作貢獻的大小，據此分配不同組織類型的獎勵和報酬；另一方面，績效評價結果好壞可用于發現各級各類組織類型工作任務和方式是否合適，根據高于或低于績效標準的程度，決定相應的組織發展方式及內容調整，使高校、學院、系所以及教師能夠提升工作績效和工作技能，并為其下一步發展提供判斷依據和決策依據，有針對性地制定發展規劃并提出改進措施。

四、高校績效評價的功能

結構功能主義認為社會發展是基于一定結構或方法的系統，整體由各個子系統構成，各個子系統存在的目的或實際意義取決于整體是否完整，各個子系統相互聯系、有序鏈接，發揮相應的平衡作用，協調發展成為相互依存的功能性整體，通過整體對社會發展產生影響。從這一角度出發，高校績效評價實際上已經成為大學“標準化、制度化、科學化和民主化等現代社會特征的權力結構安排及權力實施方式安排\"[19]，結構維度分解并非分割評價體系，而是進一步強化評價的整體功能。究其原因：其一，從要素結構來看，追求整體績效最大化。一般而言，要素是分析績效評價的微觀單位，也是績效評價的基層單元。對高校績效評價來說，評價是效益和學術之融合，不是簡單地追求經濟性，這就要求各個要素視角的績效評價應實現總體績效最大化，而不是經濟效益最優化。其二，從組織結構來看，政府關注政策引導，高校指向學校總體決策，二級學院負責具體實施策略，微觀層面重點落在系所和教師的教學、科研等具體行為上。四個梯度層面置于統一的評價體系中，相互融合，彼此聯系。其三，從過程結構來看，績效過程是決策、管理、檢查、監督、使用、反饋一體化的過程，涉及流動路徑、把控重要節點、落實責任主體，確保了高校績效評價功能從整體上存在的價值和意義。總之，高校績效評價的結構決定了其“最佳行為功能導向\"[20]，具體體現在三個方面。

（一）效率基礎上的資源優化功能

績效評價的基本理論源于西方新公共管理思想，一方面，新公共管理主張在公共部門中引入市場運行機制，主要包括市場競爭機制、市場選擇機制和市場交易機制，其最終目的在于提高公共部門的效率與業績，以及公共服務和產品提供的靈活性，從而降低公共服務和產品提供的成本；另一方面，公共管理提倡建立對公共部門活動結果的多元監控機制，主要包括公共問責機制、質量保證機制和績效管理機制[21]。其實這兩方面是硬幣的兩面，最終都指向效率，前者是以市場為核心的手段，后者是以監控為主的保障。高校績效評價肯定是以效率為基本指向，這一點毋庸置疑。雖然當今眾多批評績效評價缺乏對公平、自由以及人文精神的關注，但有一點必須明確，效率是績效評價的基因所在，是高等教育改革從類市場化走向準市場化的必然選擇[22]。但另一方面，效率不等于“好”，更不等于“高質量”。當下的高校面對龐大的支出和巨大的公共責任，其必須對資源進行一定程度的控制，以使資源配置達到最優化。盡管國內外對高校績效評價都有一定的爭議，但在諸多國家和地區，重視并堅持的績效評價行為本身從實踐層面證實了高校績效評價在促進資源優化配置方面是有效的。之所以如此，一個重要的原因在于提升效率并不是理論上的闡釋或者空口講白話，而是績效評價可以通過結構化的“數量群集”來實現資源配置的目標。就高校績效評價而言，政府部門、高校、二級學院以及系所的運作方式并不相同，工作目標和方法也不盡一致，但如果我們基于“資源配置\"的觀念性理解并形成反映資源配置的指標性群集，將這些指標作為觀察要素去評測評價對象并進行比較，高校的資源配置效果就可以呈現出來[23]。具體體現在兩個方面：一是政府對高校的資源配置方面，隨著我國教育強國建設的推進，高等教育的核心任務是內涵發展和質量提升，在資源有限的情況下，政府通過高校績效評價可以統籌資金使用，提高資金整體使用效益，更科學地分配資源，最大化地滿足不同層次和類型高校的需求，實現最大化、最優化資源利用的目的。二是高校內部的資源使用方面。績效評價，可以充分挖掘高校各級組織之間的人力物力資源，使其在二級學院和學校各個部門之間、教學科研以及后勤服務等各項活動之間合理有序流動，優勢互補，揚長補短，同享共用，協同創新。

（二）共同價值基礎上的發展激勵功能

管理領域內的激勵措施并不是新鮮事物，無論是政府對高校，還是高校內部，在一個績效評價周期內，指標化特征的量化數據對評價對象的作為所帶來的增量變化進行度量和評判是常見做法，如政府財政撥款與高校績效評價結果掛鉤，以及高校對二級學院和教師的學科建設、教學科研獎勵等。不可否認，這一做法有其正面效應，但與此同時，這種量化的激勵在現實層面也帶來了單純追求物質刺激、績效主義泛濫等弊端[24]，反而阻礙了高校的健康發展。高校績效評價的本質應該體現教育的本質屬性和特征，做到三個統一：效率和公益性的統一、客觀性和人文性的統一、發展性和現實性統一[25]。真正發揮效用的高校績效恰恰是通過科學的設計和運行，把政府部門、高校以及二級學院、系所、教師等眾多利益相關者的思想、判斷進行有效的統籌和協調，在國家價值的引導下遵循高校公益性的一般價值[26]，進而形成富有高等教育發展的共同價值。因此，除了一般激勵功能之外，高校績效評價還可以在更高層次水平上發揮激勵功能：第一，提供高校發展科學的行動導向和行為獎勵方向，從而產生合理科學的評價結果，確保績效評價按照正確方向不斷前進。第二，高校績效評價及其結果惠及有效的相關利益主體，從而及時、客觀和有效地把握和掌控治理的有關信息，反饋給師生以及外界，通過高校績效評價讓包括政府在內的各級組織明白“應該做什么”而不是“正在做什么”，從而為高校治理提供了糾錯糾偏的一個比照標準。第三，在前兩者基礎上，能夠喚起各利益相關者的使命感和積極性。

（三）達標評判基礎上的制度創新功能

高校績效評價一般被認為是一種結果性評價，或者說是評判高校各項工作完成程度的考試，即一種考試達標評判[27」。達標性評價的確會強化評價對象求穩、求合格的思想，這與鼓勵創新、激發創造的初衷背道而馳。例如，當前談論頗多的高校“卡脖子”問題僅靠達標評判就無法解決[28]——如何讓績效評價突破達標評判而發揮其創新功能是解決問題的一個重要方面。達標評判只是績效評價的一個方面。從高校績效評價的過程、結構、功能看，它是一個復雜體系和循環過程。在這樣的綜合復合體中，績效評價既具有達標性的指標，發揮達標性功能，也應該具有創新性指標，發揮創新性功能，但是我們習慣于達標性指標設計、達標性功能的實現，甚至習慣性用達標性指標去評價創新型成果，結果是創新績效被遠遠低估了。創新是一種生態，不是簡單的一個結果。評價創新績效需要用生態思維、過程思維來設計指標體系，而不是從經濟利益或者資源配置效率角度來設計評價指標。創新高校績效評價制度激發其創新的功能，需要在兩個方面進行改革：一是整體評價與個體評價要分開。作為單位或機構的評價主要是整體性評價，比如政府對學校的績效評價是整體評價，學校對學院的評價也是整體性評價。而教師績效評價要個性化，要區別對待，不要把屬于整體評價的指標簡單分解到教師，這不利于教師的創新發展。二是績效評價要充分考慮評價對象的特點，要差異化地實施績效評價。針對不同高校、不同學院，以及不同學科帶頭人、學術領軍人物、杰出青年人才等特殊人才要制訂個性化的評價方案。從上述角度出發，高校績效評價會引發制度的嬗變從而推動整體制度的創新，其給高校帶來的巨大影響，不再僅僅是判斷結果完成的達標程度，更在于推動制度不斷創新前進。例如，“卡脖子\"問題實質上就是一個制度創新的問題，不是在口頭上，而是通過實實在在的績效評價實踐，在人才選拔選任培養、學術評價評估、結果考核使用等方面設置創新性指標，發揮績效評價的創新性功能，鼓勵大膽探索，允許失敗，如此卡脖子問題才有了解決的可能。

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Performance Evaluation of Universities in China： Concept， Structure，and Functions

Wang Heyuan，Hu Chidi

Abstract： Curent university performance evaluation often focus on individual assessments，such as govemment evaluations of universities，university evaluations of secondary colleges，and collge evaluations of teachers，which are isolated and lack an overalland systematic understanding. Based on the fundamental goal of university development，it is necessary to study the concept，structure，and functions of university performance evaluation from an overall and systematic perspective. University performance evaluation is not a specific educational activity but a governance mechanism based on a system of institutions，with value orientation，processorientation，academic orientation，and diversity orientation as its fundamental aspects.From the perspective of structural functionalism，university performance evaluation can be divided into elemental structure，organizational structure，and proces structure. Their corresponding functions are reflected in optimizing resource allocation on the basis of efficiency，motivating development on the basis of shared values，and innovating systems on the basis of compliance evaluation.

Key words： colleges and universities; performance evaluation; concept; structure; function （責任編輯劉

劉夢青）