雙循環新發展格局下稅收政策優化研究

摘 要：構建雙循環新發展格局是黨中央在新時代作出的重要決策部署，是適應我國經濟發展形勢的必然趨勢。“十四五”規劃明確要求稅務機關要優化稅收政策以推動雙循環新發展格局的形成，充分發揮稅收政策的突出作用。一方面，稅收政策優化是推動雙循環新發展格局形成的重要動力；另一方面，完善的稅收政策體系是構建雙循環新發展格局的基本保障。文章從稅收政策推動新發展格局的作用機理出發，探索制約新發展格局的稅收問題，并進一步提出完善措施，以充分發揮稅收政策在加快構建雙循環新發展格局中的重要作用。

關鍵詞：雙循環；新發展格局；稅收政策

中圖分類號：F126文獻標識碼：A文章編號：1005-6432（2025） 23-0029-04

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2025.23.008

2020年，國家立足“兩個百年”奮斗目標，提出“加快形成以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局”，以推動經濟高質量發展。這是黨中央在新時代作出的重要決策，也是適應我國經濟發展形勢的必然趨勢。雙循環新發展格局是“低質量發展向高質量發展的提升，是開放驅動外生發展到創新驅動內生發展的躍進”[1]。財政固有的資源配置、收入分配和宏觀調控三大職能，無疑對雙循環新發展格局的形成意義重大（劉昊和陳工，2020）[2]。稅收政策作為財政的重要手段，在提振居民消費和擴大內需（葉園園等，2021）[3]、支持科技創新和產業發展（樊勇，2021）[4]、加強國際合作和對外經濟發展（劉松燾，2021）[5]等方面為雙循環新發展格局的形成保駕護航。

1 稅收政策促進雙循環新發展格局的作用機理

稅收政策作為財政的重要手段，嵌入生產、分配、流通和消費各環節，成為推動經濟增長和促進國內國際雙循環的助推器。

1.1 稅收調節社會總需求

在開放的經濟形態下，社會總需求包括國內需求和國外需求，其中國內需求包括投資需求和消費需求，國外需求包括商品需求和服務出口需求。第一，稅收影響投資。投資是擴大再生產的源泉，一方面稅收政策影響投資供給總量、方向和結構；另一方面稅收政策通過投資收益和風險影響投資需求。對投資增稅會減少投資收益，增加投資風險從而提高資本價格；對投資減稅會增加投資收益，減少投資風險從而降低資本價格。第二，稅收影響消費。稅收的收入效應使得納稅人收入水平因征稅而下降，從而減少消費量，降低消費水平；稅收的替代效應，則使征稅改變商品相對價格進而影響消費結構，為暢通國內大循環經濟提供內生動力。第三，稅收影響出口，這主要體現在出口退稅政策上。出口退稅政策的實施更有利于外貿出口增長；出口退稅率的調整則進一步優化出口商品和服務結構，進而推動產業結構優化調整，實現經濟循環發展。

1.2 稅收調節社會總供給

社會總供給包括國內供給和國外供給，具體涵蓋國內生產經營活動的全部最終產品及服務和國外提供的產品和服務。一是稅收調節經濟總量和產業結構。稅收政策通過乘數效應調節經濟總量，減稅使得國民收入呈倍數增長，而增稅則使得國民收入呈倍數下降。同時減免稅政策能夠進一步擴大消費需求和優化消費結構，進而推動企業轉變經濟增長方式和優化產業結構，實現產業結構的優化升級。二是稅收影響進口。對進口產品征稅，一方面可以減少進口商品的沖擊，保護民族產業；另一方面增加國家財政收入，維護國家主權和經濟利益。降低進口稅率可以刺激進口，減少進口的制度性成本；提高進口稅率則會限制某些商品的進口，增加進口的制度性成本。

總之，稅收在調節社會總供求、促進雙循環新發展格局形成和經濟高質量發展中發揮著重要作用。著眼于促進雙循環新發展格局的形成，國家從供需兩側、暢通循環、優化結構等方面深化稅制改革，推動紓困惠企稅收政策的實施，為刺激雙循環和經濟高質量發展提供持續性政策支持和制度保障，充分發揮稅收在雙循環發展格局形成中的基礎性和保障性作用。

2 制約雙循環新發展格局形成的稅收困境

2.1 稅制改革滯后制約雙循環

稅制改革是打開新發展格局潛力空間的重要驅動力。構建新發展格局的關鍵在于保證經濟循環暢通，實現生產各個區域、各個產業、各個部門、各個環節之間的有機銜接。第一，從生產角度看，稅制改革滯后于新經濟發展步伐[6]。數字經濟與實體經濟融合衍生出的經濟新業態成為推動經濟高質量發展的重要方向，而新業態新模式下稅收規制缺位則影響雙循環：一是新業態下增值稅稅制不明；二是新業態下靈活用工的所得稅監管不力；三是新業態下數據要素價值挖掘與衡量面臨挑戰；四是新業態下數字資產價值評估有待探索。第二，從消費角度看，現行稅制提振居民消費、挖掘內需潛力不足。主要表現為：一是間接稅負擔大于直接稅。2022年增值稅、消費稅等間接稅負擔41.5%，企業所得稅和個人所得稅等直接稅負擔約35.2%；二是剛需物品稅收減免力度有限。除農產品享受低稅率，進口抗癌藥和罕見藥實行3%外，其他剛需物品通常不享受減免；三是調節收入分配的財產稅缺位。房地產稅試點仍在進行，尚未在全國范圍內對投資性房地產征收財產稅。第三，從進口角度來看，高技術產品進口受限。“卡脖子”技術進口受限導致中國部分高技術產業被踢出國際市場，成為喪失國外市場的內循環產業。先進工程材料等關鍵領域與國外市場的短期“脫鉤”導致我國錯失技術進步的歷史窗口期。第四，從出口角度來看，鼓勵服務貿易發展的稅制改革滯后。相對于貨物貿易來說，我國服務貿易規模相對較小，且長期處于服務逆差狀態，這不利于促進國內國際經濟良性循環，也不利于帶動國際服務貿易的快速發展，而缺乏鼓勵服務貿易發展的稅收政策是原因之一。

2.2 稅收征管滯后阻礙雙循環

第一，“以數治稅”的現代化稅收征管尚未形成。這主要表現在：首先，大數據采集質量不高。一方面，企業信息化基礎差、設備接口不匹配，導致涉稅數據采集受阻；多數企業數據底賬不清晰，許多數據處于“睡眠”狀態；設備不互聯、通信協議不兼容，導致數據識別性差；數據失真、失準及不一致等造成數據采集和融合質量低下。另一方面，涉稅數據有誤、稅源狀況不實、資料缺乏可信度，以及存在隱匿收入、少報收入、造假等現象，也影響了涉稅數據采集質量，不利于現代化稅收征管體系的形成。其次，大數據分析應用不足。稅收大數據理論仍處于探索之中，大數據的應用仍受制于數據清理、管理、保存等技術層面的局限。同時稅務人員尤其是基層稅務人員，受限于專業素養和技術能力，其對大數據技術的掌握不足，也導致大數據在稅收征管中應用不足。最后，大數據安全存在隱患。傳統數據保護模式無法保障稅收大數據的安全，一方面涉稅信息共享機制加大了稅收數據泄露風險；另一方面稅收數據存儲設備出現故障或攻擊，也可能造成稅收數據泄露。大數據背景下數據間關聯性得到了極大增強，數據損壞和泄露所造成的后果呈級數放大。

第二，稅收協同治理不暢通。首先，稅務機關、涉稅中介、納稅人等多元主體間的協作不盡如人意。實際工作中，一般由稅務機關主動溝通以推動涉稅信息共享，但其他主體總是以本職工作受到影響、經費有限甚至涉及隱私等為由拒絕提供，造成共享機制難以落到實處。其次，稅收大數據云平臺應用不健全，不同的地區缺乏統一的執法標準和數據統計口徑，同時稅收大數據也沒有達到全面共建共享的目標，由于一些涉稅業務的跨地域辦理比較困難，從而導致稅收征管全國通辦和區域協同的發展產生阻礙，無法滿足雙循環背景下稅收征管需要。

2.3 稅收結構失調影響雙循環

一是直接稅比重低于間接稅。一般發達國家的直接稅比重要高于間接稅，而我國的間接稅比重明顯高于直接稅。間接稅比重較高會抑制內需，不利于資源有效配置，同時會加大我國稅制結構的轉型難度。此外，間接稅比重較高使得企業經營壓力增大，企業投入技術研發和設備更新升級的資金隨之減少，成為企業轉型升級的絆腳石。二是地方稅發展不平衡。一方面，地方稅體系較為零散。在全面實行“營改增”之后，地方稅如一盤散沙，缺少主體稅種，缺乏穩定稅源支撐造成地方財政支出缺口大。另一方面，財權與事權不平衡。費改稅使得地方財政收入的流失加劇，給地方財政造成巨大壓力。而地方政府承擔公共服務和基礎設施責任加大，在教育、公共衛生、科學技術、環境保護、社會保障等方面支出日增，但是財政資源不足，難以滿足這些支出的需求，進而造成地方政府對中央和地方共享稅的依賴性過強，不利于經濟健康發展。地方稅發展不平衡不充分是國內循環的短板，同樣是制約國際國內雙循環的關鍵所在。

2.4 綠色稅收體系不完善制約雙循環質量

傳統高碳能源結構是形成雙循環新發展格局的重要制約，而綠色發展是我國深化對外開放、推動供給側結構性改革的必然之路。構建“多稅共治”綠色稅收體系是走綠色發展道路、暢通綠色循環的重要支撐。當前綠色稅收體系的不完善制約了雙循環，這主要表現為：一是綠色稅收范圍窄。“雙碳”目標下，綠色稅收的征稅范圍窄更加凸顯，消費稅中高能耗高污染的化學用品、塑料制品未納入；環境保護稅中大量揮發性有機物、二氧化碳等溫室氣體未納入；資源稅中森林、草原、濕地等未納入。二是綠色稅收收入比重小。增值稅、企業所得稅等稅種是稅收收入的重要組成部分之一，而專門性綠色稅種在這些主體稅種前微不足道，2022年環境保護稅僅占0.13%，資源稅占2.03%。三是綠色稅收征管不健全。部門間的協作影響綠色稅收的征管，比如環境保護稅的征收離不開稅務機關和環保部門的合作，而當前我國綠色稅收征管中缺乏行之有效的配套征管細則和措施，影響環境保護稅的征管。

3 促進新發展格局形成的稅收政策優化路徑選擇

3.1 健全稅制體系，加快稅制改革

一是完善稅制改革，擴大內循環。一方面，經濟新業態已然成為經濟增長的新引擎，積極探索適合新經濟業態發展的稅收制度，解決稅收制度與新經濟業態的矛盾，為新經濟業態發展提供更加穩定的稅收環境和稅收支持，以擴大內循環，促進經濟高質量發展。另一方面，完善稅收制度提升居民消費信心。通過進一步優化直接稅和間接稅稅制結構、調節收入分配的財產稅改革以及促進居民消費的優惠政策來提升居民消費潛力。

二是推動稅制改革，暢通外循環。首先，加大進口稅收優惠力度。以進口優惠支持能源資源和緊缺農產品進口，保障產業鏈供應鏈安全穩定；支持先進技術、設備和關鍵零部件進口，激勵高科技企業突破“卡脖子”問題，為經濟外循環提供驅動力。其次，優化出口稅收政策。一方面，建立完善的中介服務，為企業獲取國內外市場信息提供信息網絡配套體系，優化出口環境。另一方面，制定更加優惠的出口政策。比如高新技術企業向境外企業轉讓技術免征增值稅以增強中國技術的國際影響力，提升我國高新技術企業在全球產業鏈的地位，為推動雙循環經濟注入新動力。最后，及時出臺鼓勵服務貿易發展的稅收政策。加快落實促進服務業發展和結構優化升級的稅收政策，比如對于生產服務業應當視同生產型企業，享受增值稅留抵退稅、即征即退、先征后返等稅收優惠政策等。

3.2 深化稅收征管改革

一是優化以數治稅的稅收征管方式。首先，提升數據采集質量。利用大數據技術擴大采集范圍，加強涉稅數據的動態采集，拓寬數據獲取途徑。全面梳理內外部數據之間的邏輯關系，加強表內、表間的邏輯關系審核，使涉稅數據更具說服力和有效性，以提升涉稅數據的采集質量。針對大數據采集過程中的痛點，完善不同來源和不同類型數據采集和整理方法，建立完整高效的數據鏈，最大限度推動稅收征管數字化轉型。其次，強化稅收數據分析與應用。著力培養數字征管業務骨干，提高稅務人員數據分析與應用能力；全力提升稅收征管數字化管理水平，打造數字化稅收征管新模式，建立專業的稅收數據分析處理崗位，優化稅源管理人員配置，提高稅收風險專業化管理水平。最后，加強數據安全防護。隨著稅收數據急劇增加，數據形式愈加多樣化，硬件故障、介質損壞以及由病毒等引起的數據損壞等問題也日益頻繁。應采取加強硬件儲備、完善備份、建立病毒防治體系、強化網絡安全等有效措施實現稅收數據安全防護。

二是強化稅務協同治理。首先，稅務機關要持續推進構建多部門協同治稅機制。進一步擴大稅收共治領域，推動更多的職能部門、社會力量和社會組織參與稅收治理。政府要充分貫徹三個全面，即全面建設稅收共治保障體系、全面拓展稅收共治體系的參與主體和事項范圍、全面提高基層稅收共治效率。利用社會綜合治稅軟件平臺，構建涉及各個行業的稅務信息收集與傳輸機制，加強對涉稅信息的分析與應用，使涉稅信息成為可控稅源。其次，健全稅收大數據云平臺應用。一方面，推進一體化區域智慧稅務，從政策執行口徑、標準、程序等環節入手，規范稅收執法同標準和數據統計同口徑。優化稅收數據管理模式，通過稅收大數據云平臺建立稅務數據信息庫的基礎上，充分利用數據分析和信息共享實現稅務管理數字化，有助于提升稅收協同執法精確度。另一方面，積極搭建統一的數據共享平臺，有助于增強各主體推動稅收協同共治的意愿和動力。依靠智慧稅務建設，在納稅人、稅務人、決策人之間構建基于“上云算稅”的數字化綜合治理生態體系，加強涉稅信息的協同共建共享。

3.3 優化稅制結構

合理的稅制結構是發揮稅收功能促進雙循環新發展格局的基礎。一是完善直接稅體系，適當增加直接稅比重。首先，完善直接稅體系。房地產稅改革是優化直接稅體系的重要組成部分之一，2021年推進房地產稅立法被列入了國家“十四五”規劃綱要，成為當前稅制改革的重要內容。房地產稅改革既可以抑制房地產市場的投機行為，保障房地產市場的健康穩定發展，又可以為地方政府提供穩定的收入來源，保障地方政府公共職能的實現。其次，適當提高直接稅比重。提高直接稅比重，不僅能充分發揮直接稅尤其是個人所得稅的內在穩定器作用，調節收入差距、促進社會公平公正；同時也能體現一個國家的治理能力和發展質量，反映一個國家的稅收能力。因此，一方面著力推動實施增值稅稅率簡并下調、消費稅征稅環節后移等“減間接稅”措施，另一方面著力推動房地產稅立法、個人所得稅改革等“增直接稅”措施。二是完善地方稅體系，逐步擴展地方稅政管理權。其一，構建地方稅主體稅種，擴大地方財源。近年來，隨著各地房地產市場的穩步增長，房地產稅具有成為地方可持續稅源的基礎，能夠為地方政府籌集提供公共服務必需的資金。再次，持續推進費改稅。將教育費附加和地方教育費附加向教育稅轉變，增加地方稅稅收收入，逐步形成以稅收收入為主，以少量且必需的政府收費為輔的多元化地方政府收入體系。最后，合理配置地方稅權。以中央統一立法和稅種開征權為基礎，依據立法對地方進行授權，擴大地方稅收管理權限，逐步形成更加健全的地方稅制體系，為加快國內經濟循環提供強有力的支撐。

3.4 構建促進雙循環的綠色稅收體系

構建綠色稅收體系是暢通國內大循環的應有之義，也是促進國際國內雙循環的重要基石。首先，拓寬綠色稅收征稅范圍。將有害農藥、化肥等納入消費稅征收范圍，配合“三農”政策和農產品的補貼政策，減少農業對環境的破壞，將不可降解包裝物、塑料制品、污染性較強的電子產品等污染性工業品納入消費稅征稅范圍；將揮發性有機物、二氧化碳等溫室氣體納入環境保護稅征稅范圍；將森林、草原、濕地等納入資源稅征稅范圍。其次，不斷提高綠色稅收收入比重，充分發揮綠色稅收政策的積極作用。一方面，針對污染防治、綠色創新節能、新能源技術革新等行為，出臺稅收優惠政策，以減輕企業負擔，鼓勵企業積極爭當綠色發展的“排頭兵”。另一方面，通過稅收政策抑制污染和減少排放。充分發揮綠色稅收的調節作用，促進企業化被動為主動，既要算好經濟賬，更要算好環保賬，積極推進技術革新、產業升級，助力雙循環經濟的穩步發展。最后，健全綠色低碳循環發展稅收體系。對內，按照“十四五”規劃和2035年遠景目標綱要的要求，有序開展綠色稅制改革，建立健全綠色稅收政策體系，充分發揮綠色稅收的調節作用；對外，要進一步借鑒歐盟發布的《歐洲綠色協議》《歐洲氣候法》等相關法律文件以促進“碳達峰、碳中和”目標達成。健全綠色低碳循環發展稅收體系，一是對現有的車船稅、環境保護稅、煙葉稅、耕地占用稅、資源稅等五大綠色資源環境稅進行深度改革。二是對增值稅、企業所得稅、消費稅等傳統稅種進行“綠色調整”，使之滿足綠色發展要求。三是借鑒國外的先進經驗，及時開征碳稅，直接將含碳燃料作為征稅對象，以解決二氧化碳及其他溫室氣體排放對環境造成的影響。積極踐行黨的二十大報告“堅持先立后破，有計劃分步驟實施碳達峰行動，深入推進能源革命，加強煤炭清潔高效利用，加快規劃建設新型能源體系”的要義，進而達到有效促進經濟穩定增長的作用，為助推雙循環新發展格局提供有力支撐。

4 結論

構建雙循環新發展格局是黨中央在新時代作出的重要決策，同時是適應我國經濟發展形勢的必然趨勢。加快稅制改革，優化稅收結構，構建起人與自然和諧共生的綠色稅制為推動雙循環新發展格局的形成提供重要動力；而不斷深化稅收征管，推動形成數字化稅收征管新模式，則為加快構建國際國內經濟雙循環的新發展格局提供切實保障。

參考文獻：

[1]朱灝，史昭君，朱泊翰.國際國內雙循環新發展格局構造特征研究[J].中國軟科學，2023（9）：214-224.

[2]劉昊，陳工.財政在“雙循環”新發展格局中的功能定位及支持舉措[J].地方財政研究，2020（11）：4-9.

[3]葉園園，殷紅，吳超林.稅收政策對居民消費的“異質性”效應——基于規模結構雙重視角下的實證分析[J].南方經濟，2021（4）：106-122.

[4]樊勇.優化進口稅收政策體系支持經濟社會健康發展[J].中國財政，2021（24）：15-17.

[5]劉松燾.雙循環發展格局下的財稅政策選擇[J].區域金融研究，2021（4）：82-86.

[6]彭妙薇，陳志剛，徐進.促進新經濟發展的稅收政策完善[J].稅務研究，2023（8）：110-116.

[基金項目]南京審計大學金審學院哲學社會科學研究重點課題“Leslie模型人口增長預測及促進人口長期均衡增長的財稅政策研究”（項目編號：JSZSZD03）。

［作者簡介］吳萍（1979—），碩士，副教授，研究方向：稅收理論與實務；顧昕瑤（2006—），南京外國語學校，研究方向：社會政策；徐小丫（2002—），南京審計大學金審學院稅收學專業，研究方向：稅收理論與實務。