數(shù)智治理下的行政復議制度完善對策

近年來，以大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)為代表的數(shù)智化浪潮革新正不斷影響社會治理方式與治理機制。在國家治理與行政管理領(lǐng)域，數(shù)智技術(shù)也逐步成為提高行政效能、提升公共服務(wù)的關(guān)鍵引擎。2022年，《關(guān)于加強數(shù)字政府建設(shè)的指導意見》提出，加強數(shù)字政府建設(shè)是創(chuàng)新政府治理理念和方式、形成數(shù)字治理新格局、推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要舉措。在此背景下，許多地方紛紛探索數(shù)智化行政，提升了行政復議的便捷性、精準率。然而，行政復議服務(wù)體系的建設(shè)在發(fā)展的同時也面臨一系列新的法律問題。

一、數(shù)智化行政復議建設(shè)的提出與案例評述

（一）數(shù)智化行政復議建設(shè)的提出

傳統(tǒng)的行政復議是指公民、法人或者其他組織認為行政行為侵犯自身合法權(quán)益，依法向行政復議機關(guān)提出復查該行政行為的申請，行政復議機關(guān)依照法定程序?qū)Ρ簧暾埖男姓袨檫M行審查，并作出行政復議決定。在數(shù)智治理背景下，信息技術(shù)的發(fā)展也給行政復議制度改革帶來新的契機。2023年9月1日，第十四屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第五次會議修訂的《中華人民共和國行政復議法》第八條規(guī)定：“行政復議機關(guān)應(yīng)當加強信息化建設(shè)，運用現(xiàn)代信息技術(shù)，方便公民、法人或者其他組織申請、參加行政復議，提高工作質(zhì)量和效率。\"數(shù)智治理并不是簡單地在傳統(tǒng)數(shù)字治理基礎(chǔ)上進行技術(shù)引進，而是通過實現(xiàn)治理的自動化、智能化以及精準化，進而開辟治理效能的新路徑。隨著信息技術(shù)向前發(fā)展，行政復議所采取的形式也需要順應(yīng)相關(guān)變革，積極探尋從“數(shù)字治理\"邁向“數(shù)智治理\"轉(zhuǎn)型的路徑。行政復議各個環(huán)節(jié)借助技術(shù)手段，都能得到有效優(yōu)化，從而實現(xiàn)行政復議程序公開透明和有效回應(yīng)民眾的訴求。

新時代的行政復議改革實踐正在突破傳統(tǒng)修法框架。重慶行政復議數(shù)字化建設(shè)工作已實現(xiàn)成效初現(xiàn)，2023年全面上線的“重慶掌上復議”，在線申請覆蓋面達 100% 。在甘肅省酒泉市肅州區(qū)改革試點中，行政復議機關(guān)為群眾提供“掌上辦\"和“隨時辦”的行政復議申請渠道，使復議效率和群眾滿意度得以提升。山東省濟寧市創(chuàng)新打造“云復議”，實現(xiàn)行政復議“網(wǎng)上辦”和為民服務(wù)“零距離”。這些基層創(chuàng)新，正在重新激活制度的末梢循環(huán)。

（二）典型案例：“浙里復議\"數(shù)智應(yīng)用

浙江省的“浙里復議\"數(shù)智應(yīng)用在地方實踐中較為突出，是數(shù)智行政復議實踐的代表案例，同時也是從數(shù)據(jù)采集向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變的優(yōu)秀實踐。這并非數(shù)字政府推廣初期的普遍做法（將傳統(tǒng)行政復議中產(chǎn)生的數(shù)據(jù)上傳至平臺用于儲存和歸納），而是基于實務(wù)需求，運用數(shù)智技術(shù)優(yōu)化復議全流程，實現(xiàn)冗余程序的更新和工作模式的創(chuàng)新。

“浙里復議\"數(shù)智應(yīng)用共有兩大依托，分別是一體化數(shù)字資源系統(tǒng)和一體化智能公共數(shù)據(jù)平臺。數(shù)智平臺嵌人復議體系后帶來全方位的效率提升，傳統(tǒng)復議一直存在的痛點、難點迎刃而解。從縱向來看，浙江省市縣三級行政復議部門信息貫通，行政執(zhí)法機關(guān)、法院等機關(guān)橫向聯(lián)接，實現(xiàn)了“四縱、四橫、三門戶\"的總體架構(gòu)。其中，“四縱”為政策制度、標準規(guī)范、組織保障和網(wǎng)絡(luò)安全四大體系，為數(shù)智復議的推進保駕護航，同時也為應(yīng)用建設(shè)提供保障和支持。其數(shù)智創(chuàng)新的主體部分則是“四橫”，即應(yīng)用架構(gòu)中的數(shù)據(jù)支撐、基礎(chǔ)支撐、應(yīng)用支撐、業(yè)務(wù)應(yīng)用。“三門戶”是指“浙里辦\"\"浙政釘\"和“浙法治”。

“浙里復議\"數(shù)智應(yīng)用，實現(xiàn)了行政復議案件自動分流和智能化信息分析。在案件立案環(huán)節(jié)、司法文書撰寫、上級簽批、文書審核、一體化調(diào)解、案卷后期歸檔整理等方面實現(xiàn)“一案一碼”，即只需通過復議專碼就可實現(xiàn)全流程追溯。“浙里復議”創(chuàng)新地通過智能化處理，使案件快速導入受理流程，將案件卷宗實時分配給最適合的辦案人員，案件信息集成則打通部門之間的信息壁壘，從而提高行政復議案件辦理的公正性，規(guī)避個人因素和人情辦案所帶來的負面影響。

二、數(shù)智治理下行政復議制度的現(xiàn)狀

（一）法律規(guī)范供給不足

從國家的整體布局來看，部門法中對數(shù)智化行政復議的相關(guān)規(guī)定已有所體現(xiàn)，但大多是宏觀要求。地方法律實踐中的低層級規(guī)范文件則有更多具體的體系架構(gòu)建設(shè)要求，不少地區(qū)也制定了部分推動和保障數(shù)智治理的政策法規(guī)文件。當前，政府在積極倡導基層實踐對復議體系創(chuàng)新，鼓勵嵌入數(shù)智技術(shù)提升工作效率、滿足大眾參與復議活動的需求。但是，在技術(shù)賦能突破傳統(tǒng)框架的同時也暴露出政策保障的空缺。復議申請人的知情權(quán)、異議權(quán)等權(quán)益是否能得到有效的保護仍舊存疑，立法如何確實保障復議主體相應(yīng)權(quán)益的落實已成為推動數(shù)智復議的下一步重點。

（二）司法、調(diào)解等領(lǐng)域協(xié)同性有待加強

行政復議、行政訴訟、行政調(diào)解等制度雖然在工作內(nèi)容上有一些聯(lián)系，但從自前來看，其彼此間的協(xié)同性有待加強，推進數(shù)智化高效協(xié)同也面臨一些困難。其問題體現(xiàn)在復議和訴訟、調(diào)解等其他業(yè)務(wù)領(lǐng)域的協(xié)同聯(lián)動缺少高效的信息互認，缺少實時聯(lián)動機制。在行政復議案件的審理中，訴訟救濟是行政復議之后的直接銜接。因此，行政復議機關(guān)與司法審判機關(guān)的協(xié)調(diào)配合尤為重要，在法律的統(tǒng)一適用、濫訴甄別、文書移送等領(lǐng)域需要建立有效的協(xié)同關(guān)系。然而，行政復議機關(guān)與司法機關(guān)之間在信息傳遞上仍存在壁壘，致使案件基本信息和司法裁判信息很難做到全面、順暢的雙向互傳，以致案件信息不完備，出現(xiàn)案源重復立案、審判效率不高等問題，進而導致同案不同判的結(jié)果。

（三）數(shù)智化行政復議制度下的聽證程序不健全

行政復議領(lǐng)域中的聽證程序是指為保證行政決策的合理合法，在復議機關(guān)作出重大影響的決定前，行政復議機關(guān)應(yīng)當告知聽證申請人作出該項決定的理由并享有聽證的權(quán)利，行政復議機關(guān)在聽取其意見、審查證據(jù)后作出決定的過程。在司法實踐中，聽證程序并不適用于所有復議案件，其本質(zhì)是利益衡量的結(jié)果。在數(shù)智化行政復議中，聽證程序通常會需要具有相關(guān)知識的專家對數(shù)據(jù)進行破譯，因此利益衡量的格局也會發(fā)生一定的變化。行政復議機關(guān)可能認為，提供的專業(yè)技術(shù)證詞成本可能超過決策錯誤的風險，因而對此類聽證程序態(tài)度消極。且現(xiàn)有聽證程序中所涉及的利益衡量具有個案特征，其可能會忽視自動化決策系統(tǒng)中“一次性技術(shù)修復\"所帶來的“類案效應(yīng)”，進而夸大引入聽證程序的成本。

三、數(shù)智化行政復議制度的完善路徑

（一）完善數(shù)智化行政復議的頂層設(shè)計

筆者認為，完善數(shù)智化行政復議的當務(wù)之急是要完善頂層設(shè)計，在全國構(gòu)建統(tǒng)一的法律框架。數(shù)智治理在許多地方都有相應(yīng)的實踐與探索，政府要加速制定普遍適用的法律法規(guī)，給數(shù)智治理提供更多穩(wěn)固的法律保障。具體而言，按照中共中央和國務(wù)院印發(fā)文件的指導思想，同時考慮數(shù)字治理的特殊需求，制定數(shù)智治理方法。通過立法方式明確數(shù)智技術(shù)如何融入行政復議制度，保證復議程序順利達成數(shù)字化轉(zhuǎn)型、實現(xiàn)智能化發(fā)展。

數(shù)智治理背景下的政府治理需要重視立法修法的實時性。在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，政府要進一步細化有關(guān)行政復議方面的數(shù)字化技術(shù)運用規(guī)范，用以明確行政復議流程。此外，由于算法具有先設(shè)性，因此前瞻性的合法審查顯得尤為重要。這樣才能切實高效地保障行政相對人的權(quán)益，而不僅僅是完善事后救濟手段。

（二）從數(shù)據(jù)采集向數(shù)據(jù)治理轉(zhuǎn)變

政府建立跨部門數(shù)據(jù)共享、協(xié)作平臺，必須打破其自身存在的信息互通不充分等問題。一是政府應(yīng)當加強跨部門的數(shù)據(jù)使用，從而提高協(xié)作效率。利用大數(shù)據(jù)、人工智能等技術(shù)，匯集各部門的數(shù)據(jù)信息，從而實現(xiàn)智能化的案件初步審查、濫用審查以及裁判標準統(tǒng)合。二是政府應(yīng)基于人工智能技術(shù)，對行政復議案件進行初步分析與過濾，自動識別案件與司法審判、爭議調(diào)解的審判程序，減少交叉審理的可能，提高案件的辦理效率。

此外，政府應(yīng)當明確其數(shù)據(jù)監(jiān)護職能，個人信息的內(nèi)部管理規(guī)范需要依照數(shù)智治理的特性重新建立。《中華人民共和國個人信息保護法》第五十二條規(guī)定：“處理個人信息達到國家網(wǎng)信部門規(guī)定數(shù)量的個人信息處理者應(yīng)當指定個人信息保護負責人。\"因此，組建專門的數(shù)字治理機構(gòu)，并投人資源培養(yǎng)兼具專業(yè)技術(shù)知識和政務(wù)處理能力的工作人員作為數(shù)智治理官員的人才儲備（如政府首席數(shù)據(jù)官），也能提供一定的組織保障。

（三）健全數(shù)智化行政復議中的聽證程序

數(shù)智技術(shù)要適度運用，避免“技術(shù)至上”。在數(shù)智化治理過程中，人工智能技術(shù)、數(shù)據(jù)技術(shù)提升了行政復議案件的辦理效率，但同時存在“人工智能+ 數(shù)據(jù)\"模式下聽證程序出現(xiàn)公正性減弱、人本性減弱的情況。為避免“技術(shù)至上\"情況的發(fā)生，在聽證程序中要注意人工判斷的空間留設(shè)，在疑難復雜案件中可以在算法模型的基礎(chǔ)上由人工作出判斷、決定。

根據(jù)科學運用人工智能輔助裁判的需要，行政復議機關(guān)應(yīng)要求案件的審理過程須有辦案人員充分參與進來。尤其是針對道德、情感之類難以量化的情形，避免審判方式機械化、同質(zhì)化，保障當事人參與權(quán)、知情權(quán)的實現(xiàn)。此外，行政復議機關(guān)還應(yīng)防止因技術(shù)條件、法律水平等參差不齊的情況，變相剝奪當事人權(quán)利的情形。考慮到不同案件的情況不同，要靈活提出異議、說明理由的標準，根據(jù)權(quán)衡說理成本和公平價值來確定。行政復議機關(guān)在接收行政相對人的意見時應(yīng)該劃分重點，對其觀點可以選擇性地駁斥。

結(jié)語

在數(shù)字政府建設(shè)以及法治政府建設(shè)不斷推進的背景下，數(shù)智治理給行政體系轉(zhuǎn)型帶來了機遇。行政復議作為政府自我糾錯、對行政權(quán)力運行加以監(jiān)督以及保障行政相對人權(quán)利的一項重要法律制度，正面臨著數(shù)智技術(shù)深度融合所帶來的重要契機，其在依法治國和數(shù)字政府建設(shè)中占據(jù)著越來越重要的地位。數(shù)智化行政復議通過數(shù)智技術(shù)實現(xiàn)智能分流、智能匯集證據(jù)、智能匹配法律法規(guī)等功能，目前，其在基層的實踐已初見成效，但仍需進一步完善立法結(jié)構(gòu)、程序流轉(zhuǎn)、部門協(xié)同，更有力地發(fā)揮數(shù)智轉(zhuǎn)型帶來的技術(shù)優(yōu)勢，以此完善新時代的行政復議制度。

基金項目：武漢工程大學研究生教育創(chuàng)新基金項目“數(shù)智化行政復議平臺構(gòu)建的法律問題研究（項目編號：CX2024369）\"

（作者單位：武漢工程大學法商學院）責任編輯／木非木