政府審計結(jié)果公開對地方政府債務風險的抑制效應

一、理論基礎(chǔ)概述

發(fā)揮監(jiān)督功能包括增強財政信息公開，加強財政問責。政府審計作為國家治理體系的有機組成部分，對政府財政信息公開而言，在一定時間和空間跨度內(nèi)檢查財政收支及其債務舉借和政策落實情況，將財政信息不透明暴露在陽光下。在財政問責方面，指出了實施問責的對象，為具體問責和整改提供了依據(jù)。

審計結(jié)果公開的治理效應表現(xiàn)在以下3個方面。信號效應，審計結(jié)果公開可以提供來自官方的財政健康診斷報告，傳遞關(guān)于地方政府真實債務風險以及財政健康狀況的有效信息，輔助其進行對外信息披露。公眾監(jiān)督效應，審計結(jié)果被揭露后，通過媒體和公眾的關(guān)注，形成輿論壓力，其影響力較行政命令更具強制力，可促使地方政府采納。市場約束效應，審計結(jié)果一經(jīng)披露，金融機構(gòu)和投資者根據(jù)審計結(jié)果重新估計地方政府信用風險進而改變?nèi)谫Y交易條件、改變投資決策，對遏制地方政府的債務擴張具有“硬約束”性功能。

二、審計結(jié)果公開對債務風險的抑制效應機制

1.信息透明化效應審計信息公開是信息透明化效應的理論機制。首先，以前地方政府的債務信息是被政府機構(gòu)所掌控，并形成了嚴重封閉的信息孤島，只有被審計公告發(fā)布出來，債權(quán)債務數(shù)據(jù)才成為結(jié)構(gòu)性與可驗證的公共信息，因此產(chǎn)生信息的透明化效應。其次，從技術(shù)方面著，公布審核的數(shù)據(jù)是公共債

權(quán)人的風險評估模型成立的前提條件；再次，從制度因素上看，信息的透明化造成連續(xù)性的披露壓力，督促政府機構(gòu)構(gòu)造規(guī)范的債務管控制度。

信息披露所起的監(jiān)督作用具有前饋效應。在明確地方政府的所有債務均會被審計、并加以披露的情況下，地方的行為會主動產(chǎn)生調(diào)整。實證分析表明，在披露制制度執(zhí)行之后，通過各種融資平臺等隱性債務渠道的地方政府融資顯著減少 23% ，并且市場根據(jù)披露信息了解到不同城市的風險存在差異，從而對高風險城市融資定價高1.5個百分點左右，形成了一種自發(fā)的債務約束。

2.問責強化效應審計整改的強問責效應，實際上是指審計報告是專業(yè)監(jiān)督轉(zhuǎn)化為行政壓力的“出入口”，審計報告針對問題發(fā)表有具體的審計發(fā)現(xiàn)問題的同時，還要交代問題名稱對應的單位名稱，并明確相關(guān)違規(guī)事實，具有較強的問責指向，問責的證據(jù)鏈條難以拒絕，逼出了問責的后續(xù)程序安排。在現(xiàn)有的制度安排下，面臨審計查出問題，上一級審計部門必須要做到程序上的應答，這種具有剛性的反饋使得其難以淪為形式上的“注腳”。

由此可見，會計人員群體之間的互動雖然只是觸發(fā)機制，但最終成效卻體現(xiàn)為會計監(jiān)督成本的控制，是基于“自我價值實現(xiàn)”的利益機制。這體現(xiàn)為經(jīng)濟人之間形成了合作與交易中的正外部效應，因此建立“溝通”與“交流”網(wǎng)絡，獲得資源交換機會（包括智力、資金、信息共享），并在此基礎(chǔ)上，建設“社群”，抱團取暖，實現(xiàn)“聯(lián)盟”互助。

三、政府審計結(jié)果公開的優(yōu)化策略建議

1.完善審計公開的法律法規(guī)和標準化體系修訂審計公開的法律法規(guī)、標準體系，解決目前規(guī)范空白和無章可循、執(zhí)行軟弱的情況。在現(xiàn)有《審計法》規(guī)定審計結(jié)果公開的原則性規(guī)定外，缺乏具體的操作標準和懲處規(guī)定，各地審計結(jié)果的公開參差不齊，應建立專門的《政府審計公開實施辦法》三類標準：內(nèi)容標準，必須涉及的債務規(guī)模、結(jié)構(gòu)、償債能力等指標；時效標準，應在審計最終報告發(fā)出30個工作日內(nèi)主動公開；質(zhì)量標準，構(gòu)建審計數(shù)據(jù)相互驗證的手段，保障公開信息的真實可靠。

一是標準化。梳理政府隱性債務的認定依據(jù)和標準，統(tǒng)一規(guī)范政府債務審計審計報告指標體系，解決不同地區(qū)隱性負債“一刀切”的標準問題，國家審計署對各地方債務審計的規(guī)定中顯示，某省隱性債務金額在A地可能被計入到該省債務總額，而在B地可能被認為不是負債。標準不統(tǒng)一在極大程度上影響了透明度數(shù)據(jù)的可比性。另外是標準化。要研發(fā)自動化的公開審計模板，通過數(shù)據(jù)字段格式設定及自動驗證方法，從技術(shù)手段上防止公開數(shù)據(jù)的選擇性披露。三是網(wǎng)絡化。跨地區(qū)、跨年度債務審計公開的全國聯(lián)網(wǎng)數(shù)據(jù)庫，未來或建設全國聯(lián)網(wǎng)審計公開數(shù)據(jù)庫。從而使得地

方對債務數(shù)據(jù)的查詢追溯比對成為可能。據(jù)某試點區(qū)域數(shù)據(jù)顯示，通過標準化改革，其審計報告的相關(guān)信息完整性得到了 65% 的提升，市場機構(gòu)采納比例上升到了 40%

法律保護方面重點突出兩個制度：一是建立審計公開巡查制度，上級審計機關(guān)對下級政府公開工作進行定期抽查，將結(jié)果納入法治政府考核。二是建立追究制度，對未按規(guī)定公開、弄虛作假等問題不僅要問責單位，還要明確到相關(guān)責任人。

某市的做法是采取實施“雙追究”制度，結(jié)果在審計“雙公開”“雙報告”中，在采取“雙追究”制度后，審計報告按時公開率達到 98% ，提高達26個百分點。這些制度創(chuàng)新，根本是在打造審計公開的倒逼機制，把原本柔性的要求變?yōu)閯傂缘牧x務。

2.加強審計與紀檢監(jiān)察、金融監(jiān)管的協(xié)同從審計與紀檢監(jiān)察、金融監(jiān)管的協(xié)同角度來看，核心在于實現(xiàn)制度化跨部門“聯(lián)動作戰(zhàn)”，讓審計監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的“信息優(yōu)勢”產(chǎn)生風險防范的“治理效能”。目前各職能部門普遍存在“信息孤島”“分工裂隙”的現(xiàn)象，“審計發(fā)現(xiàn)重要線索只停留在業(yè)務層面，無法實現(xiàn)對業(yè)務問責或金融監(jiān)管功能”。要建立審計部門、紀檢部門、金融監(jiān)管部門之間的“審計-紀檢-金融”的聯(lián)席會商機制，實行每季度一次信息交流，重大案件會商機制。

各地要及時升級線索移送信息系統(tǒng)，設置自動推送、審核、辦結(jié)等辦理節(jié)點，提升處理時效。如某市將審計局內(nèi)網(wǎng)和紀檢監(jiān)察局內(nèi)網(wǎng)在專業(yè)支持和技術(shù)保障下，建設一條互連互通的信息高速公路，實現(xiàn)點對點“無礙移交”，案件辦結(jié)率達 80% ，較過去人工移交高出近一半。值得注意的是，上述協(xié)同并不僅局限在形式上的制度銜接，更是在問題線索調(diào)查核實過程中證據(jù)的固定、責任的認定等方面的深度配合，通過專業(yè)能力和判斷形成既各具特色又相互補充的“加乘式”效應。

3.推動數(shù)字化審計平臺建設建立大數(shù)據(jù)審計系統(tǒng)，是提高地方債務信息披露效率的突破點。目前地方政府債務監(jiān)管主要面臨數(shù)據(jù)分散、報告過時等問題，現(xiàn)場審計很難及時面對日益多元化的融資新事物。應開發(fā)國家層面的地方政府舉債審計大數(shù)據(jù)庫，融合財政、發(fā)展改革、中國人民銀行等相關(guān)機構(gòu)的監(jiān)管數(shù)據(jù)，做到全口徑債務信息即時收集和動態(tài)管理。建成的審計大數(shù)據(jù)應具備以下3項能力：一是智慧預警，設置政府債務指標的風險預警紅線，依據(jù)自動監(jiān)測分析結(jié)果生成預警信息；二是全景式監(jiān)測，采用點線結(jié)合法把政府債務數(shù)據(jù)信息分析成條，從各方角度發(fā)現(xiàn)債務數(shù)據(jù)背后各條資金鏈條之間的關(guān)系，分析數(shù)據(jù)形成的大圖并延伸成網(wǎng)，通過運用網(wǎng)絡連接中的關(guān)聯(lián)圖譜追蹤隱性債務資金“血源”；三是多維可視化決策，把多年形成的繁雜的政府債務數(shù)據(jù)生成多視角的風險圖譜。一個地方政府通過地方大數(shù)據(jù)平臺把現(xiàn)有的債務審計工作效率提升了 70% ，隱性債務識別率在 92% 0

審計公開是防范地方政府債務風險的制度舉措，完善制度建設、加強統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、加強數(shù)字運用都可以提升審計公開的質(zhì)量，今后的工作還應該做好審計公開的延伸，與干部工作、金融工作等結(jié)合進行強化運用；拓展審計公開渠道，讓合法、合情合理的公開公開到位，最大限度地實現(xiàn)社會監(jiān)督。

（作者單位：六安市葉集區(qū)審計局）