對話：預防勝于治療，腐敗治理要從未病防起

習近平總書記在二十屆中央紀委四次全會上明確提出，要堅決打好反腐敗斗爭攻堅戰、持久戰、總體戰。而歷史的經驗表明，預防勝于治療，腐敗預防的作用不可或缺。當前持續強勁的腐敗懲治為腐敗預防工作奠定了良好基礎，應該更好地貫徹一體推進“三不腐”這一反腐敗基本方針和全面從嚴治黨的重要方略，在新形勢下、更高起點上加大腐敗預防的力度，實現腐敗預防工作的高質量發展。本刊圍繞“腐敗預防\"這一主題，專訪了首席專家、執行主任袁柏順教授。

腐敗預防勝于治療

：近年來，腐敗預防日益成為反腐敗工作的核心議題之一。您長期深耕腐敗治理研究，能否談談當前為何需要積極且高質量地推進腐敗預防工作？

袁柏順：在我看來，當前我們之所以能夠、也必須高質量地推進腐敗預防工作，根本原因在于我們已經迎來了過去所不具備的最佳戰略時機。十八大之前，我們開展過源頭治理、重在預防的有益嘗試，為何當前要特別積極且高質量地推進腐敗預防工作？原因在于，懲治不能有效，預防就不要指望有好效果。懲治的有效性是預防有效性的前提和基礎，十八大之前的腐敗預防未必成效顯著，但這不是說腐敗預防沒用。十八天以來的持續高壓反腐，在發揮震慢作用方面無疑是成功的，這就為當前開展腐敗預防工作創造了前提和基礎。十八天以來反腐敗是從治標入手，為治本贏得時間。我們已經贏得了時間，當前應該大力推進治本的腐敗預防工作。

：在減少腐敗機會、進行腐敗預防方面，有哪些地方的實踐經驗可以借鑒？

袁柏順：香港的經驗無疑是全球范圍內一個極具開創性和借鑒意義的典范。二戰后全世界各個國家和地區的反腐敗探索中，只有香港不僅率先提出了“預防勝于治療”這一理念，也在實踐中首創了腐敗調查（懲治）、預防與教育“三管齊下\"的反腐策略。這一戰略的成功實施，使其從一個貪腐橫行的城市轉變為全球最廉潔的地區之一。其中，專門負責預防工作的防正貪污處的設立，更被譽為“獨一無二的創舉”。而這些理念的提出，其實源于一場危機。1973年，時任香港總警司葛柏因巨額財產來源不明罪潛逃，引爆了香港市民積壓已久的對政府腐敗的憤怒，引發了大規模的抗議。為平息民怨，在葛柏逃走后一個禮拜內，時任港督麥理浩緊急任命高級副按察司百里渠爵士組建獨立調查委員會，徹查葛柏案以及當時香港普遍存在的腐敗問題。經過深入調查，委員會最終提交了著名的《百里渠報告》。

這份報告的價值遠不止對葛柏個案的追責，它更全面、系統地評估了香港的整體腐敗狀況，并提出了系統性的腐敗治理方案。正是在這份報告中，“預防勝于治療\"的理念被首次正式提出。《百里渠報告》的發布直接催生了廉政公署在1974年的誕生，更為廉政公署設計了“三管齊下\"的工作架構。其中，防貪處正是將“預防\"理念制度化的關鍵安排，該部門通過審查政府部門及公共機構（甚至部分私營機構）的規章制度與工作程序，從源頭上減少腐敗機會。

：您如何解讀“預防勝于治療”？

袁柏順：且不說腐敗行為對公共權力和社會造成的損失之大，單就反腐敗而言，查處腐敗行為本身就非常難。無論在哪個國家或地區，腐敗調查通常程序繁復、成本高昂，代價巨大。香港早期反腐主要也是依賴事后懲處，但實踐證明，與其在腐敗發生后投入巨天資源追責，不如提前堵塞漏洞，從源頭上預防。這種理念，其實與中醫“治未病\"的思想非常相似，即在疾病尚未發生或尚未發展到病入膏肓之前就加以遏制。

：這種“預防為先”的理念，在我國的反腐歷程中是如何產生的？

袁柏順：我國在改革開放后逐步形成了預防腐敗的意識，但真正將“預防為先\"理念引入反腐實踐，是在21世紀初。當時提出“標本兼治、綜合治理；懲防并舉，重在預防”反腐敗戰略，并力圖構建懲防體系，其中的“源頭治理”就引入了“預防”概念。2006年，時任中央紀委書記吳官正在2月份的一次會議上講了“扁鵲三兄弟治病\"的故事。大意是講，大家都知道扁鵲是神醫，有人問他家里誰醫術最高，他卻說自己其實是最差的。大哥、二哥的醫術都比他高明，因為大哥能讓人不? 袁柏順教授受邀在廉政瞭望參與承辦的第二屆天府廉政論壇現場作主題演講。

生病，二哥能在生小病的時候就把人治好。而他僅是治了重病甚至病入膏肓的人。這篇講話借“良醫治未病\"的道理，指出治理腐敗應在問題萌芽時就介入。這一理念在當時成為我們反腐敗的一個新思路。與此同時，《聯合國反腐敗公約》的履約需要，也是一個重要的推動因素。2005年我國加入該公約，次年該公約正式對我國生效。以2007年國家預防腐敗局成立為標志，地方預防腐敗機構陸續設立，崗位廉政風險防控、廉潔性評估等工作相繼試點，我國腐敗預防機制開始落地。可以說，十八天前，就已著手探索這方面工作。

從“治標”到“治本”，還存在現實難題

：黨的十八大后，我國反腐進入“高壓態勢\"階段，這其中高壓反腐與預防腐敗工作是什么樣的關系？

袁柏順：黨的十八大后，我國反腐工作以“治標”打開局面，為“治本”贏得時間。我認為，通過強有力的懲處形成震慢，這恰恰為預防工作的有效開展奠定了基礎。在當前反腐工作已取得壓倒性勝利的階段，高壓態勢的震懾作用得到有效發揮，這使得腐敗預防工作才真正獲得了堅實的依托。

：腐敗預防工作主要有哪些模式？

袁柏順：大體可以歸納為兩種模式。在實踐中這兩種模式往往相輔相成、難以截然分開。一種是以“制度建設為中心”，通過定期、不定期對制度的評估、改進，旨在消除制度中的腐敗機會，堵塞制度中的腐敗漏洞；另一種則側重“強化監督”，如強調“挺紀在前、抓早抓小”，通過強化監督，實現防微杜漸。

這兩種模式都有其學理基礎。一方面，腐敗行為的發生，除了腐敗動機、腐敗成本收益的利益盤算等，其發生還離不開機會，而減少其機會能防患于未然；另一方面，任何腐敗犯罪都是由小的違規、違紀、腐敗違法一步步發展來的，加強監督管理，在苗頭階段及時干預，可以防微杜漸。前者著眼于減少腐敗發生的機會，通過查找和堵塞制度當中的腐敗漏洞，以減少腐敗行為普遍、反復發生；后者著眼于防微杜漸，抓早抓小。

香港的實踐更側重第一種模式，而我們內地迄今采用并強化的，是第二種模式。路徑的選擇，往往基于其初始條件與現實狀況，也要根據各自的政治和法律體制，依托于相應的制度和現實組織力量。比如，香港在廉政公署成立前，就已具備較高的法治水平，為他們選擇“制度為中心\"的模式提供了基礎。

：也就是說，像我國這種“挺紀在前、抓早抓小”的腐敗預防模式，也需要相應的前提條件才能有效運行？

袁柏順：是的。像“挺紀在前、抓早抓小”這種強調防微杜漸、注重強化監督的模式，其有效運行確實需要一個關鍵性的前提條件，即需要有效的監督體系和監督力量。我們黨長期以來致力于構建和完善監督機制。比如，其中占據主導性的，有黨內監督。尤其是在專責監督方面，我們有黨的各級委員會和紀律檢查委員會，有國家監委，以及一支龐大的紀檢監察干部隊伍。正是依托這種強大的體制支撐，我們才能持續采用“挺紀在前、抓早抓小\"的模式。相比之下，許多其他國家和地區的監督體系在制度安排上與我國不同，其監督力量可能較為分散，因此也很難照搬我國這種腐敗預防模式。

：以制度為中心的腐敗預防模式有哪些優越性？

袁柏順：我們首先要明確，以“制度為中心\"的腐敗預防模式，核心在于專責、專業地開展制度評估和改進，查找和堵塞制度當中的腐敗漏洞。這里的制度，既包括法律法規、管理規定等正式制度，也包括慣例性程序、做法等非正式制度。香港就是這樣一種腐敗預防模式的一個典型。它當時的制度背景是，在廉政公署成立時，香港已建成一個高度法治的社會，大家普遍按照制度辦事，但非正式制度也非常強大。為了預防腐敗，廉署專門下設了“防止貪污處”。這一部門雖人員精簡，只有幾十人，卻集聚計算機、工程監理、財務審計等各領域的專業人才。這些專家像“啄木鳥”，專門識別并修補制度漏洞，覆蓋了正式制度與非正式的慣例性程序。例如，香港早期入境通道采用多列排隊，易滋生暗箱操作。后改為蛇形隊列，增加腐敗交易成功的不確定性和難度，從技術上切斷了腐敗可能。這類巧妙的制度設計，通過提升腐敗行為的不確定性和難度來壓縮腐敗機會，能夠顯著、高效地減少腐敗行為的發生。

：我國當前在預防腐敗上存在哪些短板？

袁柏順：當前，以制度為中心的腐敗預防模式有待加強和優化。2019年以來，基于一體推進“三不腐”、“以案促改促治\"的要求，紀檢監察建議工作得到大力推進，在建章立制、堵塞漏洞、完善制度方面取得了一定的成效。但經過調查和分析可以發現，當前不少紀檢監察建議存在三方面明顯短板：一是過于具體、細碎，層級偏低，聚焦于具體單位的局部問題，未能觸及制度根源；二是缺乏系統性，往往“按下葫蘆浮起瓢”，顧得了這頭，就顧不了那頭，比如規范了招投標環節卻忽視了驗收與撥款流程，為腐敗在新環節滋生留下空隙；三是專業性不足，有的建議缺乏對一般性規律和經驗的把握，甚至可能制造漏洞。比如，有的建議“加強審批審核”，卻未明確審核標準和審核流程；事實上有些審批審核權力本該受限，本屬擴權，本可取消，如建議加強反而增加了自由裁量權，帶來新的廉政風險。

：這些短板背后的原因是什么？

袁柏順：一方面是專業人才的缺乏。紀檢監察隊伍中，能夠開展腐敗預防工作的人員仍然不夠。腐敗預防是一項高度專業化的工作，它不僅要求監督與執紀執法的業務能力和經驗，如前所述，更需要精通管理、金融、審計、工程以及數據科學等領域的廣泛知識并同時具備豐富的實踐經驗。當前，對于此類“復合型人才\"的培養尚有不足，這在一定程度上限制了腐敗預防工作的深度和廣度。

另一方面，政績觀和考核指標的偏差也帶來了影響。在實際工作中，一些可短期量化的顯性指標，例如“評估制度多少項\"“提出建議多少條”，更容易被用作衡量工作成效，這有時會催生形式主義。相比之下，衡量預防成效的長效評估指標體系則較為缺乏，比如制度漏洞修復率、高風險領域腐敗發案率變化、公眾對權力運行透明度的滿意度等，這些真正體現預防效果的指標，尚未成為考核評估的核心。

此外，當前反腐工作仍偏重于案件查處。查案對于形成震慢當然至關重要。但是長期來看，反腐戰略必須從查處為主轉向查處與預防并重，而不能對查案過于依賴。當某一領域反復出現、高頻出現某類腐敗問題時，我們就必須從制度層面查找原因。例如，若多地出現“一把手\"接連落馬的現象，就清晰地暴露出其權力結構過于集中、民主集中制執行不到位，以及“三重一大\"等議事決策規則存在深層漏洞。這些系統性風險，單純依靠查辦個案已無法根治，必須將重心轉向腐敗的預防工作，才能實現標本兼治。

未來方向：系統治理與技術賦能相融合

：針對上述現實難題，未來的腐敗預防工作應如何推進？

袁柏順：未來的腐敗預防工作，我認為可以從三個層面系統推進：一是加強和改進以監督為中心的腐敗預防模式的運用，健全黨和國家監督體系，繼續強化監督效能，推動各監督主體的貫通協調，抓早抓小，將問題遏制在萌芽狀態。二是加強“以制度為中心\"的腐敗預防，充分借鑒香港廉政公署的防貪審查經驗，用好紀檢監察建議有力武器，在評估和改進制度上多花力氣；提升紀檢監察建議質量水平，從源頭上減少腐敗產生的制度性機會。三是要善于運用大數據、人工智能等信息技術為腐敗預防賦能。比如，在公共資源交易、工程建設等高風險領域，構建數據監督平臺，通過數據碰撞與深度分析，增強穿透力，對異常行為和潛在風險實現精準識別與智能預警，對普遍性、反復性、大概率、高頻率腐敗行為，亦能精準識別其背后制度的腐敗漏洞。

：如何提升“以制度為中心”的腐敗預防的系統性與專業性，可以展開談談嗎？

袁柏順：我認為在機構設置上，可以在中央和省級層面，參照香港廉署防貪處，建立專注于腐敗風險排查與制度完善的常設機構，并納入紀檢監察系統統一管理。該機構不需要龐大的編制規模，關鍵在于吸納兼具理論素養與實踐經驗的多學科專業人才。據我所知，根據最新數據顯示，廉署負責調查工作的執行處有1027人，而防貪處才66人，僅為前者的 6.4% 。事實上，我沒記錯的話，五十年來，除了個別年份，防貪處基本維持在五六十人的規模。我們的紀檢監察室哪怕有那么一個專責、專業于此，都能大大促進紀檢監察建議、腐敗預防乃至整個反腐敗事業的質量和水平。

：除了制度和監督，廉潔教育在預防腐敗中應扮演什么樣的角色？

袁柏順：廉潔教育在預防腐敗的系統工程中扮演著一個基礎性且不可或缺的角色，是“三不腐\"中“不想腐\"的核心抓手，一定意義上講也是一種預防。這種預防聚焦于長時段、深層次的問題，即社會的價值觀、規范與行為取向模式的改變。

而廉潔教育的挑戰在于，其成效難以量化。因此，我們需要從全周期管理的視角認識其價值與功用。香港的經驗同樣值得借鑒一一通過年度民意調查評估三個維度：一是價值觀，是否將腐敗視為“是非問題”而非“利害問題”；二是規則意識，包括正式制度與非正式制度、習俗慣例的遵守程度；三是行為取向模式，是否形成“不容忍腐敗、主動舉報腐敗\"的社會風氣。這種評估短期雖不反映量化的成效，從長時段看卻能反映廉潔文化的培育程度。

教育和文化培育是一項長期工程。就像香港廉政公署用了二十多年的時間，才形成廉潔文化。對于內地而言，同樣需要久久為功，持續通過學校教育、媒體宣傳等渠道，讓“廉潔”從制度要求變為社會共識。同時，廉潔教育的成功離不開社會參與的良性互動。要暢通群眾監督的渠道，比如完善舉報保護機制，讓公眾敢于、便于參與反腐。

：在權力運行層面，腐敗預防還需解決哪些核心問題？

袁柏順：關鍵是破解權力集中與監督缺位的矛盾。比如“一把手\"腐敗頻發，根源在于權力過度集中，同級監督、下級監督難以有效發揮作用。當一項決策可以由“一把手\"的“一支筆\"審批或“一言堂\"拍板時，權力尋租的難度極低，很容易形成腐敗的溫床。相反，如果一項決策必須經過多個環節、多個部門、多名人員的共同參與和互相制衡，那么腐敗交易的溝通成本、操作難度和暴露風險都會呈幾何級數上升，從而有效遏制腐敗動機、減少腐敗機會。當然，這又可能產生官僚主義，影響決策制訂、執行效率。所以如何平衡又成為課題，只有通過仔細評估才能找到平衡點和行穩致遠的解決方案。因此，做好腐敗預防工作，需要強化制度剛性約束，通過科學、精細的頂層制度設計來分解權力、規范流程。