如影隨形審計全覆蓋的實踐探索與優化路徑研究

0 引言

中央審計委員會第二十屆一次會議指出，在實現中華民族偉大復興的新征程上，審計要在黨的自我革命中發揮獨特作用，并要擔負重要使命、立足經濟監督定位，在審計高質量發展過程要中做到“如臂使指、如影隨形、如雷貫耳”，構建“集中統一、全面覆蓋、權威高效”的審計監督體系。這就要求開展“如影隨形”審計監督，資金、資產、資源在哪里，審計跟進到哪里，做到“無一遺漏”和“無一例外”，形成常態化、動態化的高質量審計全覆蓋監督機制。

1文獻綜述

1.1 研究背景

2014年國務院發布《關于加強審計工作的意見》，旨在推行審計全覆蓋監督來提升國家治理能力和效率；2019年中央審計委會辦公室印發《關于深人推進審計全覆蓋的指導意見》，提出統籌審計項目和審計組織方式策略，以推進審計全覆蓋；2023年二十屆中央審計委員會第一次會議強調，審計要“如影隨形”，在審計監督作用上要聚焦發力，以進一步推動審計工作高質量發展。因此，研究如何開展“如影隨形”審計全覆蓋，更好地發揮審計在黨和國家監督體系中的作用，為中國式現代化建設提供高質量審計監督保障非常有意義。

1.2 研究現狀

近幾年，許多學者和實務管理人員對審計全覆蓋進行了廣泛研究，如晏維龍等[1陳述了“如影隨形”的審計功能及創新意義，并從構建信息系統等方面提供審計全覆蓋的工作思路。侯金平[2]從研究型審計角度出發，探討從審前立項、審中和審后3個階段開展審計全過程的實踐路徑。閆夏秋[3總結了國家審計監督理論、法治體系等方面的發展經驗，提出發揮數字審計監督、完善審計法律規范體系實現審計全覆蓋。薛春燕4分析了高校審計全覆蓋面臨挑戰，并從提高人員綜合素質、利用社會審計力量、加強信息化建設、強化內部結果運用等方面提出改進措施，進一步拓展審計廣度與深度。李朝和王芳[5]分析了氣象部門審計全覆蓋存在的問題，并從整合審計力量、發揮審計與財會監督協同效應、狠抓審計整改落實等方面提出優化路徑。

1. 3 研究結論

總體來看，目前大部分文獻重點在審計全覆蓋的理論基礎、面臨挑戰、實現機制等方面開展研究，提供了重要的背景和參考資料，但較少有基于審計與計財融合開展“如影隨形”審計全覆蓋閉環監督的具體實踐研究。基于此，本文以氣象部門為例深人探討開展“如影隨形”下沉式事前預防審計、震懾式事中交叉審計、閉環式事后跟蹤審計的實踐探索，剖析有效發揮貫通協調、形神兼備的審計全覆蓋監督作用的路徑，并分析存在難點和不足，最后提出優化的路徑，對推進審計高質量發展具有現實意義。

2 “如影隨形”審計的認識和理解

2.1 “如影隨形”審計的概念及內涵

管仲《任法篇》云：“然故下之事上也，如響之應聲也；臣之事主也，如影之從形也。”，董仲舒《春秋繁露·保位權》云：“有聲必有響，有形必有影，聲出于內，響報于外，形立于上，影報于下。”“如影隨形”的本義是像影子跟著人體一樣，比喻兩個人或兩個事物關系密切不可分離。“如影隨形”審計就是扎根于單位的管理流程，對所有管理使用的“四資一項”形成常態化、動態化震懾監督。緊盯“業”、“財”兩條線，將審計前置化、內置化，做到“資金用到哪里審計就看到哪里，業務做到哪里審計就盯到哪里”，充分發揮審計的主觀能動性，做實、做全、做深審計工作，形成處處有審計，事事有監督的“如影隨形”審計機制。

2.2 “如影隨形”審計要做到“形神兼備”

審計工作“如影隨形”以全面覆蓋為支撐點，但如果審計監督低效或者無效，那么形式上無論有多么完備，都無法形成有效震懾，要不斷提高審計工作質量和效果，才能做到“形神兼備”。“形”即有形覆蓋，“神”即有效覆蓋，有形是有效的前提和基礎，有效是有形的目標和要求。把“形神兼備”貫穿于審計全過程，不斷拓寬審計全覆蓋的路徑，提高審計質效，實現審計全覆蓋有形與有效相統一，既要做到全面“體檢”，更要發現“病灶”，精準出擊清除“病灶”。

3 “如影隨形”審計的現實使命和重要功能

3.1開展“如影隨形”審計的現實使命

審計防范化解風險的職責在審計法中已經有明確的規定，這就要求我們開展“如影隨形”審計工作，有效防范和監督風險。一是有效增強審計的政治使命。行政事業單位首先定位為政治機關，要持續提升審計工作的政治性，構建高效的審計全覆蓋機制，在堅決維護黨的核心和黨中央權威、保障黨中央決策部署、確保黨中央政令暢通等方面展現新作為。二是有效體現審計的監督使命。黨中央要求黨政機關要習慣“過緊日子”，在厲行勤儉節約、反對鋪張浪費上作表率。“如影隨形”審計是推進機關厲行勤儉節約、降低運行成本的重要抓手，通過強化日常監督，密織監督網絡，一體推進不敢腐、不能腐、不想腐的體制機制，持續增進民生福祉。

3.2開展“如影隨形”審計的重要功能

開展“如影隨形”審計可以拓展審計監督的廣度和深度，及時地發現苗頭性現象，更加有力地揭示各類風險隱患，更加有效地督促審計整改，形成橫向到邊、縱向到底審計監督格局。一是實現穿透監督功能。“如影隨形”審計可以實時掌握審計信息，推進縱向和橫向銜接，穿透資金、資產管理分配使用全過程，及時監督和防范風險，加快實現審計工作“一盤棋”。二是實現智能監測功能。“如影隨形”審計可以通過現代信息技術將審計監督和財會監督相結合，智能獲取資金、資產、資源等財務信息，運用大數據AI功能開展全過程、全方位、全天候的分析工作，準確把握被審單位潛在問題，及時啟動響應機制。

4 氣象部門開展“如影隨形”審計工作的實踐探索

氣象部門是中央垂直管理單位，涉及國、省、市、縣四級預算單位，全國共3000多家單位，通過建立一套完整科學的垂直報銷審核和監督系統，為開展全過程“如影隨形”審計提供了一體化的信息平臺，為實現審計監督閉環管理提供了基礎條件，見圖1。

4.1開展下沉式事前防范審計監督

4.1.1 依托計財業務系統，為審計事前監督提供技術支撐

氣象部門計財業務系統嵌于氣象政務信息管理系統，實現了計財管理和業務模塊的深度融合，與預算一體化系統數據共享連通。構建了財務指標、報銷、審核、支付等一體化信息系統，實現了國、省、市、縣四級單位垂直管理功能，為基層事前預防性審計監督提供了及時準確便捷的信息服務平臺。通過授權，基層氣象局資金、資產全流程動態信息可以由國省市氣象局審核或監督，氣象部門計財業務系統為“四資一項”風險的精準預警和有效防范提供了技術支撐，完善了開展下沉式“如影隨形”事前審計監督的環境，且為氣象部門建立審計監督體系奠定了堅實的基礎

4.1.2 實施“縣賬市審”，發揮審計和會計監督協同效應

按照氣象部門目前崗位設置，地市局財務人員既是本單位財務人員同時也兼任縣局內審人員，這為實施“縣賬市審”、實現審計監督窗口前移提供了制度保障，達到事前提醒、預警、糾偏的目的。以L市氣象局為例，2022年以來該局對5個縣（區）氣象局進行了“縣賬市審”事前審計介人監督，經過兩年多的實踐發現，基層單位在監督初期退單率較高。L市氣象局不斷加強監管和反饋力度，經過制作問題清單和解決方案，協助基層查隱患、促整改，審查通過率由原來的 60.2% 上升到目前的 96.8% 。可見實施“縣賬市審”，將審計監督窗口前移，使報銷行為不再“隨意”和“變形”，將問題消滅在萌芽狀態，既規范了單位內控執行和財務行為，也充分發揮了審計監督服務管理職能和規范權力運行的作用。

4.2開展震慢式事中交叉審計監督

4.2.1 優化審計流程，統籌審計資源。

目前，審計存在未開展任中審計或先離任后審計的情況，審計時效性和審計監督作用差。為了及時發現問題，使審計結果得到有效運用，氣象部門每年統籌安排各級氣象局的審計項目，實施“3年滾動式無縫隙”的全覆蓋異地交叉審計。為實施規范化標準化的審計流程，出臺了《氣象部門黨組管理的主要領導干部經濟責任審計辦法》《氣象部門內部審計質量控制規范》，并組織專班制訂了交叉審計全流程文書模版20項，見圖2。為統籌審計資源，上級部門共享被審計單位存在問題、重點關注事項和以往審計或專項檢查的監督成果，并授權開通被審單位的財務數據查閱權限，讓審計人員提前查看被審單位財務狀況及核對審計表格數據，分析預判存在的重大風險和突出問題，提前鎖定審計的重點和方向。

4.2.2 揭示存在問題，形成震慢效應。

氣象部門在審計過程中，主要圍繞各單位貫徹執行決策部署情況，執行相關財經法規及相關規章制度情況，預算執行及各項資金的管理使用情況，資產、負債情況，重點建設項目、課題研究及重要經濟事項情況，內控制度建立健全和執行情況，中央八項規定精神執行情況，被審計人廉潔自律情況等方面揭示、查擺問題，形成震懾效應。2022—2023年，L市氣象局開展或承擔交叉審計項目7個，審計總金額1.77億元，查出主要問題83個，提出審計建議并得到采用44條。經過總結歸納，基層氣象部門主要存在以下問題：① 內部控制制度不健全、執行不嚴格； ② 預決算差異較大、擴大預算開支范圍、項目經費相互擠占； ③ 下屬企業管理、服務合同和工程材料管理不規范； ④ 未正確核算在建工程、超進度支付工程款、未及時辦理竣工決算； ⑤ 固定資產賬實不符、應計未計資產等；⑥ 賬表不一致，往來款項未及時清理，費用報銷等不規范； ⑦ 接待和車輛管理不規范等。氣象部門在審計過程中敢于動真碰硬，并將審計結果納入領導干部檔案，作為考核、任免、獎懲領導干部的重要依據，切實發揮事中審計震懾效應。

4.3開展閉環式事后跟蹤審計監督

4.3.1強化協作聯動，打好審計整改“組合拳”。

首先，氣象部門印發了《內部審計查出問題整改實施細則》，召開審計聯席會議，建立審計與紀檢、巡察、人事、計劃財務、法規、業務等主管內設機構的溝通協作機制，形成監督合力，推動問題整改和成果共享。其次，堅持審計成果報告制度，定期向相關職能機構通報審計工作和被審計單位的整改情況，將典型性、普遍性、傾向性問題和有關建議專題向黨組報告，并要求在日常的管理工作中加強指導和監督。最后，創新督導方式方法，通過“巡察 + 審計”現場聯合督查審計發現問題整改情況，針對審計整改存在的堵點、痛點和難點，分析未能整改到位的原因，研究推動問題整改的有效措施和辦法，現場解惑，幫助被審計單位破解“中梗阻”，防止問題反彈，構建整改監督閉環管理，切實取得整改實效。

4.3.2嚴格對賬銷號，加強審計整改“回頭看”

每年組織對上次審計查出問題整改情況進行跟蹤檢查，對未整改到位的問題進行“再審計”。審計組根據檢查需要，綜合運用抽查、訪談、計算、分析程序等方法開展檢查，通過聽取審計整改匯報、審核問題整改證明材料、翻閱憑證、組織談話等方式深入細致的開展跟蹤工作，重點檢查“落實中央八項規定精神、內控制度建設、預算管理、項目建設、資產管理”等方面內容。嚴格對賬銷號，逐條梳理問題癥結，聚焦難點攻堅，實現審計整改管理機制“問題清單化、整改透明化、銷號實時化”，杜絕虛假整改、敷衍整改、屢改屢犯等嚴重影響審計權威問題，確保問題整改清倉見底，推深做實審計整改“后半篇文章”。

4.3.3完善審計結果運用，形成良好的“生態圈”

近年來，L市氣象局通過開展“如影隨形”審計，不斷完善審計結果運用，先后制定了財務管理、預算管理、固定資產管理、政府采購、會議費、差旅費、公務接待、車輛管理、基本建設項目管理、審批權限流程等26項內控制度，進行梳理、更新、完善，形成了《財務內控制度匯編》《報賬手冊》，進一步規范化標準化單位的財務行為。通過審計結果運用，形成“事前預防-事中震慢-整改反饋-事后跟蹤-監督銷號-完善提升”的閉環管理，有效防范和管控各項經濟業務活動風險，形成良好的“生態圈”效益，促進單位管理規范化、科學化和信息化，實現“如影隨形”審計的目標任務。

5氣象部門開展“如影隨形”審計的創新意義

5.1推動實現審計縱向與橫向相統一

G省氣象部門共100多個預算單位，專職審計人員不到10人，通過吸納財務人員進人審計隊伍，使氣象部門專兼職審計人員達到70多人，從形式上、手段上保障“如影隨形”審計監督做到無一遺漏、無一例外，保證全部預算單位審計全覆蓋。同時，審計工作利用氣象計財業務系統，拓寬了審計對象及審計內容的深度與廣度，解決了“如影隨形”審計工作的技術難題與資源限制，推進了審計監督橫向到邊、縱向到底。通過系統設置上級部門可以對省、市、縣預算單位進行全覆蓋審計，同級預算單位也可以進行交叉審計，通過縱向和橫向銜接跟蹤與檢查，促進及時發現和解決具體問題。

5.2推動實現審計有形與有效相統一

氣象部門的垂直管理性為審計提供“有形”全覆蓋的基礎，通過設置預警模型使經濟業務活動在監控下運行，開展“如影隨形”事前、事中、事后審計閉環管理為被審計單位精準“畫像”，實現審計全覆蓋“有效”，確實發揮審計監督和服務功能。一方面，通過防微杜漸，及時在萌芽狀態消滅問題，形成常態化、動態化震懾，更好地實現揭示問題和規范管理，確保審計質量相對穩定；另一方面，實施審計更加深入、發現問題更加精準、分析問題更加透徹，并通過審計結果運用，提升財務管理和業務水平，形成良好的“生態效應”，使“如影隨形”審計達到“形神兼備”效果。

6開展“如影隨形”審計存在的短板與不足

6.1 保障機制不健全，支撐基礎不夠扎實

推動“如影隨形”審計的工作規劃、實施步驟和相關制度不夠健全，氣象部門市局財會人員對基層單位資金活動開展事前審計監督的意愿不高，影響“如影隨形”審計的深入推進。以L市氣象局為例，審計人員業務素質參差不齊，該單位只有4名財務人員，從職稱上看，會計系列高級職稱1人、中級職稱2人、初級職稱1人，其中2個無審計或相關專業學習培訓經歷。市局審計隊伍人才不足，審計業務素質偏低，除了要負責本單位的財務工作外，還需兼管5個縣（區）預算單位的事前審計監督，工作難度大，監督職能無法得到充分發揮。支撐科技強審的信息系統的“船”和“橋”還未建成，常態化“經濟體檢”的審計模式還在檢驗，支撐新時代審計監督體系和大數據審計中心還在不斷探索。

6.2有形覆蓋仍存在盲區，漏網之“魚”時有發生

為實現預算管理精細化、內部控制規范化、報銷審批監督全程化，2022年1月，氣象部門正式使用嵌入政務管理信息系統的網上報銷系統，各單位的報銷單據均需通過網上報銷審批流程后才能支付，這也是實現事前審計監督的關鍵節點，但實施網上報賬模式仍存在諸多問題。一是思想轉變不及時，基層氣象部門仍然存在“舊例”“慣例”的思想，現在報賬需要選擇指標，拍照并上傳發票、合同、驗收單、刷卡單等材料，耗費時間多、報銷工作量大。二是存在先付款后審批的情況，個別單位無視網上報銷審批要求，仍然按以前的線下報賬流程審批，甚至先支付完畢再手工或網上補錄審批單，避開上級事前審計監督，有形覆蓋仍存在盲區，漏網之“魚”時有發生。

6.3有效覆蓋質量偏低，大數據審計尚未形成

首先，審計監督質量未能有效提升。目前，市局兼職審計人員大部分時間和精力都在處理本單位的財務工作，無額外的時間對基層單位進行事前審計監督，往往簡單審核或直接點擊通過，更無精力對審計監督發現問題進行思考、提煉、總結，導致分析疑點不夠聚焦，整體質效偏低。其次，大數據審計分析尚未形成。審計人員普遍未樹立大數據審計思維理念，未能掌握大數據審計專業技能，同時開展審計過的項目信息未形成完整大數據，審計分析未能全面覆蓋所有領域，例如基建項目執行、政府采購、合同管理、公車使用等。迭代完善的大數據審計分析模型數量有限，大數據審計揭示高價值高風險問題還不多，“如影隨形”審計發現的問題未形成審計大數據。

6.4基層財務隊伍不穩定，工作積極性較低

經統計，L市6個市縣（區）氣象局專職或兼職財務人員共13人，近3年來有7人財務工作崗位發生調動，變化率達到 53.85% 。特別是基層財務人員變換頻繁，剛熟悉財務業務幾個月就要換崗位。因下鄉駐村、辭職等原因，新財務人員還未熟悉財務工作流程就得接手上任，導致財務操作不規范，對以前存在的審計問題更是不了解。同時，基層財務人員多為兼職，財務工作都需要加班加點，導致工作積極性低，讓人產生“做好了就得一直干、干不好就可以換人”的想法，“會計不好干、沒人愿意干”的現象比較嚴重，造成L市氣象部門開展“如影隨形”審計效果不佳，會計業務質量不穩定，審計問題呈波浪式“反彈回潮”。

7優化“如影隨形”審計效果的路徑

7.1制定嚴密的制度體系，保障審計監督權威

開展“如影隨形”審計是貫徹落實審計法的基本要求，是新時代審計監督權無一遺漏、無一例外的實踐要求。一要建立保障“如影隨形”審計的機制。完善“如影隨形”審計制度設計，從制度上保障審計工作順利實施，在審計規程、審計機制、人才支持等方面制定相應的標準和指南，對審計風險防控、保密措施、結果運用等要有明確的措施和規范。二要保障審計監督的權威。通過聯網監督獨立開展網格化管理與常態化監督，做到不干擾被審單位的信息系統和管理決策。建立同級部門事前審計監督互審機制，由內部自審向“聯動交叉互審”模式轉變，進一步提高審計獨立性，保障審計監督權威，確保遇到問題敢于動真碰硬，織密“監督網”、筑牢“防火墻”，切實當好單位財產的“看門人”和經濟安全的“守護者”。

7.2構建審計聯網監控預警平臺，觸發響應機制

“如影隨形”審計要持續監控被審單位財務信息變化，觸發響應機制。一是構建審計預警平臺。以聯網監控預警為基礎建立審計監督預警平臺，通過審計預警規則的設定，實現全過程、全覆蓋、全天候的全方位立體監控，以資金支付自動預警信息為線索，結合人工研判，開展日常非現場監督，查找審計風險，為現場審計提供指引。二是探索AI機器人審計模型。用AI軟件自動化模擬人工流程的審計任務腳本，可以進行大量的事前審計監督工作，通過自動分析數據和行為來發現偏差和異常情況，進而將審計人員從簡單重復的工作中解放出來，利用多維實時數據監測風險變化并觸發響應機制，保障“如影隨形”審計無一遺漏、無一例外。

7.3構建一套綜合的信息系統，打造大數據審計中心

開展“如影隨形”審計要依托現代技術打通全過程審計監督信息，支撐業務能力發展。一是打造審計數據中心。在氣象政務管理信息系統建立審計系統，包括“決策支持系統 - 審計管理系統-在線作業系統→遠程協同審計工作平臺”，通過信息化將審計監督控制嵌入各項業務和管理流程，加強事前事中監督控制，建立審計項目滾動信息。二是搭建審計信息流轉渠道。

通過信息流轉功能將審計發現的問題報送到主管部門和被審計對象，被審單位的整改情況也能同時呈現給主審單位、主管部門及相關職能處室，將審計發現問題和問題整改情況匯聚到審計大數據中心，形成督促整改監督合力，從而推動管理優化、改革深化、問責強化。

7.4培養研究型審計人才，打造一支專業的審計力量

審計人才整體素質決定審計的功效，是開展“如影隨形”審計高質量發展的重要資源。一是統籌建立審計人才庫。氣象部門審計對象類型復雜，有參公、事業、地編單位及下屬企業等，且數量眾多，審計任務繁重與審計力量不足的矛盾十分突出。通過建立審計人才庫，吸納財務人員成為兼職審計人員，確保開展“如影隨形”審計人才隊伍規模。二是注重研究型審計人才的配備與培養，挖掘“如影隨形”審計的典型案例，開展實效性的培訓。同時，鼓勵和支持審計人員參加國、省、市的審計項目，通過“以審代訓”加強實踐歷練，培養分析和研究問題能力。三是舉辦“如影隨形”審計技能大賽，提升影響力和號召力。通過審計技能大賽掌握善于獲取數據、分析數據、運用數據的基本功，在項目評比中提供交流平臺，激發審計人員學習審計技能內驅動力，引導審計人員樹立終身學習理念，在實踐中錘煉成長為復合型人才。

8 結語

審計全覆蓋是黨中央、國務院交給審計的重大政治任務。積極推進“如影隨形”審計，拓展審計監督的廣度和深度，是黨中央對審計工作的重要要求。在新時代新征程審計工作中，如何開展“如影隨形”審計全覆蓋監督，是當前需要探索解決的問題。鑒于此，通過梳理文獻發現大部分研究是基于審計領域角度，理論成果主要為審計全覆蓋的理論框架、實現機制等，而本文從審計和計財融合角度出發，以氣象部門為例探索開展“如影隨形”下沉式事前預防審計、震懾式事中交叉審計、閉環式事后跟蹤審計的實踐路徑，并針對“如影隨形”審計工作存在的保障機制缺失、全覆蓋盲區、大數據未深度應用、人才隊伍建設等問題，提出改進的對策和路徑，以期有效發揮貫通協調、形神兼備的高質量審計全覆蓋監督效能，為推進中國式現代化貢獻審計監督力量。

參考文獻

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收稿日期：2024-11-30

作者簡介：

滕永湃，男，1984年出生，本科，高級會計師，研究方向：財務管理、內部審計。韋群英，女，1978 年出生，本科，會計師，研究方向：財務管理。陳作瓊，女，1973年出生，本科，會計師，研究方向：財務管理。