鄉村振興戰略在國土空間規劃體系中的傳導實施路徑

中圖分類號：TU98；F327 文獻標志碼：A 文章編號：1674-7909（2025）14-56-4DOI：10.19345/j.cnki.1674-7909.2025.14.011

0 引言

黨的十九大提出實施鄉村振興戰略，堅持農業農村優先發展，按照產業興旺、生態宜居、鄉風文明、治理有效、生活富裕的總要求，建立健全城鄉融合發展體制機制和政策體系，加快推進農業農村現代化。2025年中央一號文件指出，錨定推進鄉村全面振興、建設農業強國目標，深人學習運用“千萬工程\"經驗，確保國家糧食安全，確保不發生規模性返貧致貧，千方百計推動農業增效益、農村增活力、農民增收入，為推進中國式現代化提供基礎支撐。在此背景下，國土空間規劃不僅是土地管理方面的技術工具，也已成為鄉村發展資源配置的制度平臺。如何有效地將鄉村振興戰略融入國土空間規劃體系，實現上下貫通、政策協同及精準傳導落地，是當前迫切需要研究的關鍵課題。

1村莊規劃制度演進

在當前飛速發展的時代背景下，鄉村振興戰略具有深遠意義，它標志著我國“三農”工作不再局限于以往注重增產增收的傳統途徑，而是邁向了結構優化和全面振興的新階段1。國土空間規劃體系的逐步建立，為鄉村振興戰略目標提供了空間治理方面的基本框架及政策支撐，鄉村振興戰略和國土空間規劃體系之間的關系并非簡單的目標與手段的關系，而是呈現出嵌套式、多維度的互動邏輯。

長期以來，我國規劃體系存在多頭管理、層層設限及重復交叉等問題，這導致空間沖突頻繁發生，資源浪費現象極為嚴重。為破解這類治理方面的困境，中共中央、國務院于2019年頒布了《關于建立國土空間規劃體系并監督實施的若干意見》，明確將“多規合一\"當作空間治理改革的核心理念，對原有的土地利用總體規劃、城鄉規劃、主體功能區規劃等給予整合，形成統一的國土空間規劃體系[2-3]。在這一體系中，村莊規劃作為\"五級三類四體系”關鍵的一部分，肩負著將國家戰略部署精確傳導到鄉村最小空間單元的重任。實用性村莊規劃應以“可實施、可監管、可評估\"為核心標準，摒棄傳統規劃重“形式\"而輕“落地\"的弊端，重點關注操作性與現實性。從制度安排方面來看，“多規合一”的村莊規劃要依照上位規劃的底線要求，如生態保護紅線、永久基本農田及城鎮開發邊界等“三條控制線”，并結合村莊發展實際，因地制宜規劃空間布局、用地管控方式及公共設施配置等內容。實用性村莊規劃的推進還反映出基層治理方式的深刻變革。在制度設計方面，其以“一個底圖、一張藍圖”為基礎，實現全域統一管理。在技術路徑方面，著重強化空間數據的整合及動態更新，促使大數據、遙感技術在村域治理中得到應用。在治理邏輯方面，倡導政府主導與村民參與的協同機制，以此提升規劃的民主性與合理性。實用性村莊規劃作為“多規合一\"背景下的關鍵制度創新，不僅為鄉村振興提供了有力的技術支撐與明確的實施路徑，還為我國國土空間治理體系的完善探索出了基層實踐范式。借助構建“頂層設計一中觀統籌一微觀落地”的機制，實用性村莊規劃逐漸成為連接國家戰略與鄉村現實、宏觀目標與微觀操作的關鍵紐帶。

2當前實踐中存在的主要問題

2.1規劃制度落地性與操作性的\"雙重不足”

當前村莊規劃在實際實施過程中仍存在著較為突出的“文件導向\"傾向，具體表現如下。規劃成果大多以紙面圖件或文本文件的形式呈現，缺乏與建設項目、資源配置及資金引導等一系列實際工作之間的有效聯動。有學者研究表明，在國土空間規劃體系改革背景下，村莊規劃的“多規合一\"狀態尚未完全轉化為“多權合一”，有些基層地區在用地審批及建設管理等方面，依舊受原有行政管理邏輯的限制。此外，規劃內容在技術標準、指標設定及管控方式方面呈現出不統一的情況。一方面，部分地區受“任務指標\"驅使，一味追求“村村有規劃”，在短時間內大規模開展規劃編制工作，但忽視了質量與實效，導致“規劃全覆蓋”，但\"落地卻無成效”。另一方面，有時規劃過于僵化，既缺乏對上位規劃的貫通落實，也未能準確認知鄉村地區的彈性與動態性，因而難以滿足上位統籌戰略要求，難以契合鄉村現實的多樣性和未來發展的不確定性需求。

2.2數據分散與智能化支撐不足

數據資源整合程度不足、智能化應用水平不高，也是當前制約鄉村振興戰略在國土空間規劃體系中有效傳導實施的重要因素。精準把握村莊發展實際是推動空間規劃與鄉村振興戰略相互融合的基礎條件。然而，在目前我國鄉村治理體系中，數據分散、標準不一致、共享機制缺失等問題依然突出。邵必勇4研究發現，雖然各地農業、林業、人社、環保、財政等部門搜集了大量村莊相關數據，但由于管理分散、存在技術壁壘及權屬不清晰等問題，“數據孤島”現象普遍存在，這對規劃決策的科學性和精準性造成了嚴重影響。在相同的時間跨度內，各地的信息技術應用水平存在顯著差異。一些基層地區由于缺乏必要的信息化基礎設施和專業技術人員，難以有效整合大數據、遙感影像、GIS平臺等現代技術手段應用于規劃編制和實施監督。即便有部分地區嘗試引入“智慧村莊\"或“大數據畫像\"技術系統，但由于數據來源不足或技術路徑不成熟，這些嘗試往往僅停留在表面，無法真正實現“動態感知一實時更新一精準治理\"的現代化管理目標。

2.3村莊規劃的\"去場域性\"與地方特征弱化

目前，不少村莊規劃編制呈現模板化、同質化趨勢，缺乏對地方文化、生態稟賦、產業基礎和社會結構的深入探析，導致“千村一面\"的現象普遍存在。這種“去場域性\"的規劃邏輯，降低了村莊規劃對地方發展的引導能力，進而削弱了村民對規劃成果的認同感，打擊了他們參與規劃的積極性。以黑土地保護區為典型實例，向悅維[5指出，黑土區村莊規劃應緊密關聯土地保護、農業生態及特色產業這三者所構建的聯動機制；然而在實際工作中，部分規劃編制并未完整貫穿\"生態主導一產業支撐\"這一邏輯，而是簡單套用城市化導向的規劃范式，導致難以有效回應黑土地可持續發展的戰略訴求。在邊疆民族地區，有學者通過實地調查發現，許多村莊的規劃忽視了民族地區的空間組織、民俗習慣及跨境文化的重要性，缺乏針對不同地區、不同民族的定制化策略。這種“一刀切”的做法，既未能增強村民對村莊的認同感與歸屬感，也無益于生態安全和國防穩定方面的整體協調。鄉村振興戰略的重點在于秉持\"以人為本\"的發展理念，村莊規劃作為一種制度化工具，唯有在具備良好的基層治理能力及堅實的公眾參與基礎的前提下，才能切實發揮其引導功能。然而，當前不少地區在規劃編制及實施過程中，依舊以政府為主導，村民大多處于“被動接受”狀態，規劃編制與村莊實際之間缺少互動和反饋[5]。

3典型實踐案例分析

在鄉村振興戰略和國土空間規劃體系融合推進的過程中，各地積極開展探索實踐，逐漸形成了一批具有代表性的路徑模式及治理機制。這些典型案例不僅回應了規劃傳導落實中地方發展的多樣化需求，還為后續的制度完善和政策落地提供了可參考的經驗。以下從城市近郊、生態保護區這2種典型區域入手，選取南京市、黑龍江省依安縣作為案例，分析不同區域類型下的實踐路徑，揭示戰略傳導與規劃體系聯動的內在邏輯和可行機制。

3.1南京市制度機制創新推動規劃精細化管理

作為我國東部地區經濟發達、城鄉融合程度相對較高的特大型城市，南京市在村莊規劃管理制度改革領域處于全國領先地位。在貫徹落實鄉村振興戰略及深化國土空間規劃體系改革的進程中，南京市創造性地推出了“分層管控、分級審批”的村莊規劃管理機制，促使\"多規合一\"在村莊層面得以落地實現。南京市構建了“鄉村規劃一張圖\"平臺，實現了村莊規劃在全域范圍內統一底圖、統一標準及統一數據管理，打破了原來部門之間各自為政的管理格局，提升了空間資源配置的統籌效率。在審批機制方面，依據村莊類型、用地規模及項目屬性，實施差異化審批政策，充分賦予基層政府在規劃執行中的自主權與調控空間，提高了規劃的靈活性與適應性。此外，南京市積極推動規劃成果同耕地保護、鄉村建設、產業發展等政策工具聯動，形成“空間規劃一項目導人一政策支持”的閉環管理路徑，為村莊規劃從“圖紙階段\"邁向“實施階段”提供了現實支撐。通過管理制度創新推動空間治理能力提升的實踐，為城市近郊區域的村莊規劃提供了具有普適價值的范式參考。

3.2黑龍江省依安縣以黑土地保護為主線的融合 型村莊規劃

黑龍江省依安縣為典型的黑土地農業區域，在統籌生態保護與鄉村振興戰略方面進行了深入實踐。該地區以黑土地保護為核心，通過構建“生態優先、產業導向、文化嵌入”的空間規劃框架，摸索出了區域自然資源與社會發展需求雙重引導下的融合型村莊規劃模式。具體而言，依安縣在村莊規劃中堅持\"用養結合\"方針，嚴格設定耕地保護底線，實施高標準農田建設和土地整治項目，從而促進農業的轉型升級。同時，依安縣注重挖掘黑土地文化、農業傳統和自然景觀的潛力，將這些特色資源融入村莊的空間布局和景觀設計中，實現了從資源保護到文化傳承的全方位提升。在制度路徑設計方面，依安縣在村莊規劃方面注重科學分區并結合用途管制，劃分出了生態保護區、農田核心區、村莊建設區等功能板塊，將管控措施細化，提高了空間治理的精度及效率。建立農業龍頭企業引導、農民合作社參與、地方政府主導的“三位一體\"治理機制，實現了“政府一市場一村民”的多元主體協同，提高了村莊規劃的實施能力與群眾的認可度。

4鄉村振興戰略傳導的路徑機制構建

4.1鄉村振興戰略傳導路徑的系統構建與空間統籌機制

推動鄉村振興戰略的落地實施，應注重頂層設計，構建系統化、可執行的戰略傳導機制。首要任務是明確國家的戰略意圖，并構建一個多層級的目標體系，確保國家、省、市、縣、鄉五級規劃之間政策邏輯連貫、目標清楚、尺度一致。在國家“十四五\"規劃及國土空間規劃綱要的引導下，建立縱向分解與橫向銜接相融合的目標統籌機制，將鄉村振興的戰略目標細化成可進行空間表達、可量化實施的指標體系。

通過構建多維度分類引導機制，實現從“一刀切”向“因地制宜\"轉變，讓戰略導向精準作用于不同類型村莊。在此基礎上，提高規劃體系的協同能力，推動\"多規合一\"在村莊層面的深入融合[。打通\"國土空間總體規劃一詳細規劃一實用性村莊規劃\"之間的傳導邏輯關聯，構建涵蓋生態資源、土地利用、基礎設施及公共服務等多要素的空間數據庫，并且統一底圖、標準及技術規范，實現從規劃編制到項目實施的全過程銜接。此外，要重視空間結構對鄉村功能的引導作用，依照“生態優先、產業適配、人口支撐、文化嵌人\"的理念，科學劃分“生態保育區、產業發展區、人居建設區、文化傳承區\"等空間單元，引導鄉村從“單一功能承載體\"向“多元復合功能空間\"轉變，推動空間形態與發展模式的耦合轉型。

4.2項目實施支撐與反饋優化機制構建

實現規劃圖紙向現實成果的轉化，關鍵在于建立一個完善的項目實施和政策支持體系。首先，要確保村莊規劃成果被納入各級政府的年度工作計劃和投資項目庫，形成“空間布局一項目匹配一財政引導”政策閉環，并借助建立清單式管理及分級分類導向機制，明晰不同類型村莊的資源投入重點。例如，針對生態脆弱區與傳統村落，優先配置生態修復及基礎設施項目；對于有發展潛力的重點村落，加強產業導入及公共服務設施建設，促進城鄉資源要素的雙向流動與協同發展。建立多元資金融合機制，引導政府投人、村集體資源及社會資本共同發揮作用，形成“政府引導 + 市場驅動 + 主體參與”的項目共建格局。

在動態環境及復雜治理需求的背景下，要構建常態化的反饋優化機制，以保障規劃實施路徑有彈性與可持續性。利用大數據平臺、遙感監測技術及村級報送機制，建立“實時監測一動態預警一滾動調整\"的規劃反饋鏈條，開展定期評估、中期評審及動態修編，以提升規劃的時效性與適應性。此外，要強化公眾參與機制建設，將社區反饋和村民意見納入規劃修訂流程，提升治理透明度與政策響應性，實現從“政府主導\"到“多元協同”的轉變，推動戰略傳導實現從靜態制度設計到動態治理實踐的全面升級。

5結束語

鄉村振興戰略的實施，必須依托國土空間規劃體系的傳導制度支撐和路徑協同作用。通過典型地區的案例，研究總結出了“政策統籌一規劃銜接一空間引導一分級實施一動態反饋”的傳導路徑模型。該模型能夠實現戰略意圖向空間實踐的有效轉化，并為鄉村振興戰略的精準化、差異化實施提供現實基礎。同時，強化村莊規劃的可實施性和適應性，加大數據支撐力度，提高公眾參與度，是推動戰略傳導機制向制度化、智能化、協同化方向發展的關鍵

參考文獻：

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Implementation Pathways of Rural Revitalization Strategy in Territorial Spatial Planning System

GUO Weijing

Xi'an UrbanDevelopmentResourcesInformation Co.，Ltd.，Xi'an71oo18，China

Abstract： In the new era context，the rural revitalization strategy has become a core strategy for China to achieve integrated urban-rural development and promote agricultural modernization.As a key institutional arrangement in the national governance system，teritorial spatial planning bears the criticalresponsibilityoffacilitating the implementationofthis strategy.This study explores the intrinsic coupling relationship between rural revitalization and territorial spatial planning，examines their practical significance and institutional foundations for coordinated advancement，and analyzes major issues in current village planning practices.Through case studies of Nanjing，Heitu District，and border ethnic regions，the paper summarizes the transmission mechanisms and pathway models of the rural revitalization strategy within the territorial spatial planning system.It proposes a closedloop framework of \"policy coordination—planning alignment—spatial guidance——tiered implementation—dynamic feedback\" to provide institutional safeguards and pathway support for high-quality rural revitalization development.

Key words： rural revitalization strategy;territorial spatial planning;village planning;multi-plan integration; transmission implementation pathways