“史詩級”修訂

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我國新能源發展迅猛，關鍵礦產對外依存度高。

此次修訂是《礦產資源法》頒布實施以來修訂規模和幅度最大的一次。

深埋地下的“工業糧食”與國家發展的命脈緊□ 密相連，當多方利益的博弈在30余年間交織糾纏，一部承載著資源安全、產業轉型與生態責任的法律，終于在歷經29載的探索后，完成了歷史性的“脫胎換骨”。

2025年7月1日，修訂后的《礦產資源法》（以下稱為新《礦產資源法》）正式頒布實施。這是時隔

29年后的首次大修。此次頒布的新《礦產資源法》將在我國資源開發與保護的征程中，刻下濃墨重彩的一筆，引領礦業駛向高質量發展的全新航道。

29年首次大修

1986年10月1日；1997年1月1日；2009年8月27日；2025年7月1日。

這4個日期，串起我國礦業立法的重要節點。1986年10月1日，在改革開放的浪潮下，我國《礦產資源法》歷經七年醞釀終于頒布實施；1997年1月1日，《礦產資源法》第一次修正后正式實施；2009年8月27日，伴隨我國對《中華人民共和國刑法》進行修正，《礦產資源法》進行第二次修正；2025年7月1日，在長達十幾年的反復研究、討論和征求意見后，新《礦產資源法》正式實施。

38年，二次修正，一次修訂。這次修訂距離1996年的修正已過去29年。

中國地質大學（北京）特聘教授，原中國政法大學國土資源法研究中心主任李顯冬是《礦產資源法》歷次修訂的參與者，他跟隨自己的老師、中國法學家江平全程見證并親身參與了國家《礦產資源法》的胎動、誕生、成長的過程。

李顯冬說，頒布實施30年來，《礦產資源法》每次修正、修訂都付出了極大的努力。

1986年版的《礦產資源法》包括總則、勘查的登記和開采的審批、勘查、開采、鄉鎮集體礦山企業和個體采礦、法律責任、附則，共七章53條，每個法條背后都經過了激烈的爭論。如調整范圍包括全部資源還是僅為固體礦產；對登記、儲量審批、規劃、礦山監督、資料匯交等制度的設立、可行性和執法主體都有過爭論。

爭論的背后折射出《礦產資源法》立法、修訂的艱難。我國地大物博，礦產資源豐富，同時也蘊藏著利益的糾葛。“圍繞著礦產收益制度，中央政府、地方政府，以及勘探、開采企業形成了一個多方博弈的過程。”李顯冬說。這其中行政的力量與市場的力量究竟是怎樣的一個關系成為博弈的關鍵點。

1986版的《礦產資源法》一個重要的使命是明確礦產資源屬于國家所有，為勘查和開發礦產資源提供基本的法治保障。在中國自然資源經濟研究院法規所二級研究員鹿愛莉博士看來，“1986版整個《礦產資源法》在其結構形式和內容上給人留下的印象就是對資源的管理，而不是礦業權的管理。”這些局限性，造成《礦產資源法》實施近10年，老的礦業權糾紛仍未全部解決，無證采礦的現象仍不斷出現。“沒有彰顯礦業權管理是礦政管理的核心地位，這也成為日后修法的主要原因。”鹿愛莉說。

于是，為適應社會主義市場經濟發展需要，地質礦產部起草了《礦產資源法》（修正案），提交國務院法制局，1996年8月全國人大常委會做出修改決定，對《礦產資源法》進行了第一次修正。這次修正，完善了礦業權有償使用和依法流轉制度，開啟了礦業權市場建設法治新篇章。此后，除2009 年對《礦產資源法》做個別文字修改外，未再進行實質性修改。“這兩次修法只是小改，仍然留下許多問題，如礦產資源管理體制分割仍存在弊端；不同所有制礦業主體平等的法律地位未徹底解決等。”鹿愛莉說。

本次修訂在一定程度上解決了長期困擾中國礦業行業良性發展法律制度缺失的問題。

近年來，國內外形勢異常嚴峻，如何讓油氣資源安全成為國家戰略的重中之重成為急需解決的問題。國際方面，全球油氣市場價格如過山車般劇烈波動，地緣政治沖突不斷沖擊著能源供應鏈的穩定性，我國油氣對外依存度長期居高不下的現狀，像一把懸頂之劍時刻警醒著我們。

國內形勢同樣嚴峻。“新疆塔里木盆地的深層油氣藏、四川盆地的頁巖氣田等優質資源潛力巨大，卻因缺乏法律層面的有力支撐，難以實現高效開發。”中國石油勘探開發領域一教授級高工表示。老油田如大慶油田、勝利油田面臨產量遞減的困境，急需通過技術革新延長生命周期，但現行法律對技術研發的激勵不足，制約了增儲上產的步伐。

“國家‘加大油氣資源勘探開發和增儲上產力度’戰略決策對油氣礦業權管理改革和區塊資源配置提出了更高要求。”中國海油集團能源經濟研究院研究員潘繼平說。過去行政審批主導的礦業權配置方式，如同無形的枷鎖束縛著市場活力。一些優質區塊長期被低效開發，而實力雄厚的企業卻因制度壁壘難以進入，造成資源配置的嚴重浪費。

“油氣勘探開發過程中，鉆井廢水滲漏、鉆井平臺噪音污染等問題時有發生。”生態環境部環境工程評估中心一位專家直言。發展不能以犧牲環境為代價。現行法律中生態保護條款分散且力度不足，缺乏系統性的生態修復機制，難以滿足“綠水青山就是金山銀山”的發展理念。

時隔15年，第十四屆全國人大常委會第十二次會議于2024年11月8日審議通過了對原《礦產資源法》的最新修訂。新《礦產資源法》結合礦產行業多年的實踐，對原有的礦產資源監管架構做出了重大調整和補充，而這次修訂，被業內稱為“史詩級”修訂。

亮點頗多

為何被稱為“史詩級”修訂？

“本次修訂內容豐富，亮點眾多，修改的內容較好地回應了過去礦產資源開發管理中的焦點和難點問題，在一定程度上解決了長期困擾中國礦業行業良性發展法律制度缺失的問題，對礦業企業、礦政管理機關、礦業從業者都將產生重大影響。”曾參與新《礦產資源法》修訂的西南石油大學法學院副院長王浩表示。

比如新《礦產資源法》針對在礦權流轉過程中遇到的市場競爭、權益保障等方面的問題，全面推進以競爭性方式出讓礦業權、將物權登記與勘查開采許可相分離、實行探礦采礦“直通車”制度，特別注重對礦業權人合法權益的保護，并對礦業用地做出專門規定；針對1996年的《礦產資源法》僅有個別條款規定礦區生態環境保護，且這些規定多為宣示性條款、可操作性不強的情況，新《礦產資源法》專門增加“礦區生態修復”一章作為第四章，對礦區生態修復做出明確規定。

在管理方面，新《礦產資源法》也亮點頗多。針對國家、省、市、縣四級礦產資源規劃體系已全面形成，明確加強礦產資源規劃管理；對自然資源部組建后，將土地督察改革為自然資源督察這一變化，按照職權法定的要求，第十四條對礦產資源督察制度做出了明確規定；針對實踐中因礦產資源壓覆產生的矛盾糾紛大量存在，在第三十二條對礦產資源壓覆管理做出明確規定。

“新修訂的《礦產資源法》有立法邏輯，內在也是成體系的，這個邏輯是以安全為前提，效率為手段和可持續為方向，權益保障為目的。后邊的章節也是按照這個邏輯來的：效率體現為礦業權競爭性轉讓，可持續發展體現在生態修復，權益保障，比如礦業權的權證分離，礦業用地等，是對礦業權人權利很大的一個保障。”王浩說。

新《礦產資源法》為適應礦產資源開發保護新形勢新要求，充分總結礦業權出讓等改革實踐經驗，突出保障國家礦產資源安全目標，聚焦礦產資源領域關鍵環節和主要問題，遵循地質工作規律和礦業發展規律，確保制度設計符合礦產資源勘查開采的實際情況，對于推動礦業高質量發展、為推進中國式現代化提供資源支撐。

保障國家礦產資源安全

礦產資源是工業的糧食和血液，是經濟社會發展的重要物質基礎。新《礦產資源法》將保障國家礦產資源安全作為重中之重，從法律上構建了全面系統的礦產資源安全保障體系。

新《礦產資源法》共八章80條，涵蓋總則、礦業權、礦產資源勘查開采、礦區生態修復、礦產資源儲備和應急、監督管理、法律責任以及附則等內容。其中明確提出，礦產資源開發利用和保護工作要貫徹總體國家安全觀，統籌發展和安全，統籌國內國際，堅持開發利用與保護并重，遵循保障安全、節約集約、科技支撐、綠色發展的原則。

實際上，在1986版的《礦產資源法》制定過程中，針對“法律名稱為資源法還是礦業法，立法宗旨定為保護礦產資源還是振興礦業或二者兼顧”曾有過激烈的爭論。新《礦產資源法》在第一條增寫“保障國家礦產資源安全”作為《礦產資源法》的立法目的之一。

隨著工業化、城鎮化的快速推進，我國對礦產資源的需求和消耗日益增大。同時，隨著綠色低碳革命在全球的推進，對礦產資源及其控制權的爭奪成為大國博弈的核心。保障國家礦產資源供給安全，是建設中國式現代化必須面對的重大問題。黨的二十大報告明確提出，加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全。此前召開的中央政治局會議則在審議國家安全戰略時提出，確保能源礦產安全，首次把礦產安全和能源安全并列，把礦產安全上升到國家戰略。

此外新增“礦產資源儲備和應急”一章，“第一次從法律上明確了礦產資源儲備的法律地位。”王浩說。在這一章中提出國家構建產品儲備、產能儲備和產地儲備相結合的戰略性礦產資源儲備體系，科學合理確定儲備結構、規模和布局并動態調整；規定開采戰略性礦產資源的采礦權人應按規定落實產能儲備責任，合理規劃生產能力，確保應急增產需要；國務院自然資源主管部門會同有關部門劃定戰略性礦產資源儲備地。

中國石油大學（北京）油氣政策與法律研究中心主任陳守海表示：“從該條文所列明的多重目的之間遞進關系來看，礦產資源合理開發利用、礦產資源和生態環境保護、維護礦產資源國家所有者權益和礦業權人合法權益、礦業高質量發展，都是為了‘保障國家礦產資源安全’。”

鋪就礦業高質量發展之路

從七章50條到八章80條，從明確礦產資源屬于國家所有，為勘查和開發礦產資源提供基本的法治保障到以探礦權與采礦權為核心的礦業法律制度得以建成，再到全面系統的礦產資源安全保障體系，新《礦產資源法》將為中國的礦業發展從源頭注入活水。

我國礦業目前正處于需求上升、法規政策與制度調整、高質量發展與高水平保護相統一，以及國內需求與供給矛盾多，對外依存度居高不下，外部環境不確定、不穩定因素多等“四期疊加”的特殊時期。“在這種新形勢下，市縣層面礦政管理及地方礦業企業如何應對復雜多變的困難和問題，實現管理科學化和高質量發展，是一篇大文章，也是一個大課題。”王浩說。最近剛參與了《礦產資源法實施條例》的立法論證，這個條例的頒布將對新《礦產資源法》如何實施有明確的指導。

值得特別注意的是，近年，全球范圍內向清潔能源轉型引發了大量戰略性礦產需求。如電動汽車電池需要鋰、鎳、鈷、錳，風力發電渦輪需要稀土，電力傳輸離不開銅。據自然資源部消息，目前我國部分戰略性礦產國內勘查投入不足，新增資源量增速放緩。在這種情況下，調動各方積極性，加強國內重要能源資源勘探開發非常重要而且緊迫。

為加大這項工作力度，我國曾用10年時間實施找礦突破戰略行動。2011年以來，累計發現17個億噸級大油田和21個千億立方米級大氣田，新形成32處非油氣礦產資源基地，主要礦產資源儲量在開采消耗持續加大的情況下，保有資源量實現了普遍增長。2023年，我國又全面啟動了新一輪戰略性礦產國內找礦行動。

《礦產資源法》的修訂將為油氣勘探開發領域帶來全方位的深刻變革，其深遠意義不僅體現在法律制度的完善，更在于對行業發展理念、發展模式的根本性重塑，為油氣產業高質量發展指明了方向。

“這一修訂將徹底激活油氣市場的內生動力，構建起多元主體協同發展的新格局。”潘繼平說。市場化的礦業權配置機制打破了行業壁壘，讓民營企業、外資企業等各類市場主體能夠公平參與油氣勘探開發競爭，形成“國企引領、多元參與”的產業生態。

資源保障能力的全面提升，為國家能源安全構筑起堅實防線。新《礦產資源法》實施后，油氣勘探開發的政策環境更加穩定可預期，推動我國油氣資源探明儲量和產量實現雙增長。

綠色發展理念的深度融入，推動油氣產業實現生態與經濟的和諧共生。這些成果共同推動我國油氣自給率穩步提升，在國際能源市場風云變幻中牢牢掌握了發展主動權，為經濟社會發展提供了穩定可靠的能源保障。

《礦產資源法》的修訂，是我國礦業立法的重要里程碑。在這部法律的指引下，我國礦產資源勘探開發必將迎來更加廣闊的發展空間，在全球能源轉型的浪潮中書寫屬于中國的精彩篇章。

責任編輯：周志霞 znzhouzhixia@163.com

新法為上游勘探開發注入新動能。

攝影/張宗杰