干部管理容錯機制有效運作：“有限責任”制度安排的解釋

摘要：在各地容錯政策文本密集出臺的情境下，當前學界對新時代以來容錯機制執行效果存在爭議。為檢驗容錯政策和容錯機制的實際效果，回應當前各界對容錯機制運行效果的質疑，本文使用DID模型與中介效應模型，運用“制度—行動者”的互動關系，構建“制度認知—制度信任—制度執行—制度結果”分析框架。通過H市X區的事例，證明容錯正面清單制度對于干部擔當作為偏好有顯著激勵效果，容錯機制激發了干部擔當作為、改革創新的熱情和積極性。研究證明，“眼見”層面的制度執行和制度結果對干部擔當作為的激勵效應較為明顯，而“耳聽”層面制度認知和制度信任對干部擔當作為的行為偏好沒有顯著影響。

關鍵詞：容錯機制；正面清單；激勵機制；擔當作為

一、引言：從技術術語到激勵機制

20世紀80年代以來，為約束和控制公共權力的濫用與提升治理績效，全球開始實行公共行政改革，各國積極建設負責任的政府。近些年部分地區基層問責泛化、“一票否決”濫用與上級卸責式監督等現象的出現，導致基層部分干部“多做多錯、少做少錯、不做不錯”心態蔓延。為激勵干部擔當作為，2013年11月中共中央頒布的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“鼓勵地方、基層和群眾大膽探索，加強重大改革試點工作，及時總結經驗，寬容改革失誤”，開始推動建立容錯機制。容錯本是工程設計的專業術語，指當某種系統在運行有錯誤情況下仍能保證不間斷提供服務的設計方法。隨著信息技術的發展，容錯機制成為保證信息系統可靠性和穩定性的重要手段，后逐漸拓展到創新管理、激勵機制與政治系統等社會科學領域。作為新時代干部擔當作為激勵機制之一的容錯機制是組織與個人責任再分配機制，“事前”明確高風險性事務失敗的責任由上下級、組織與個人共同承擔，“事中”組織對地方干部提供組織關懷與組織支持，“事后”通過責任區分和其他制度安排，為承擔具體干事責任的干部建立包容性“內部就業市場”，實現“職位流動”和“空間流動”，提供“職位安全”與再次參與“晉升競爭”的制度性安排。

古今中外存在很多立意良善、雄心勃勃的制度設計，但真正落地并發揮預期作用的并不多。當前干部容錯機制的運作實踐呈現兩個趨勢。一方面，各方對容錯機制寄予厚望。作為對“為官不為”現象的制度性回應，容錯機制自2013年開始以“問責+激勵”政策話語的方式呈現。截至2024年7月，各地政府機構均頒行了具有黨內法規性質的地方性容錯免責實施文件。各界對這一創新機制的運作效果有較高期待，被視為應對“為官不為”現象的關鍵舉措。另一方面，容錯免責機制建設尚處于地方局部試點階段。相當部分研究關注容錯制度內容，對容錯制度的內涵、邊界、主體、流程與程序等進行了大量研究，但忽略了心理層面干部群體對容錯機制效果的“真實感知”和“制度體驗感”等實然層面的研究。那么容錯機制在地方實施后對干部行為偏好是否有影響，又是如何影響的？討論實際效果的有效或無效需回到政策實施對象的政治行動者層面，并使用正確的政策評估方法來科學評估。本研究采用田野實驗方法，通過對H市X區相關部門實施的正面清單容錯制度進行效果評估，以此回應上述研究問題。

二、未完成的公共政策周期：容錯制度的歷史溯源

責任政治是現代政治的基本特征，彰顯出政黨的職責使命。問責作為一種監督與懲戒機制，是對違背制度的行為進行懲戒，是可以有效推動責任落實的重要政策工具和制度安排。干部管理中的容錯機制是問責機制的組成部分，是對問責執行中出現“有責必罰”“小錯大罰”“無限責任”的糾偏，意在使用“有限責任”制度安排激勵干部積極作為。廣義上的容錯包括事前、事中與事后責任再分配過程；狹義的容錯機制主要指向事后責任共擔機制。改革開放以來，我國干部管理的容錯制度建設可分三個階段。

第一階段從改革初期至2002年，是前制度化階段，有容錯實踐，但無容錯制度安排。改革開放初期，百廢待興，采用“摸著石頭過河”方式探索改革之路，中央鼓勵并尊重基層干部首創精神，對某些改革領域采取“先干不評論，先做不議論，時間做結論”的方式，走出了一條以試錯、糾錯為重要特征的成功道路。豐富的容錯實踐在大量創新試錯過程中形成了大膽任用干部、推動改革的重要經驗和慣例，為容錯制度化提供了歷史路徑與案例。但這種探索頗具“人治色彩”，容錯有賴于領導干部的“慧眼識明珠”；隨著經濟社會發展，負面效應也逐漸顯現，過度強調經濟成績，忽視政治責任，可能傷害政府公信力。

第二階段從2003—2012年，是常態化問責體系逐步完善與容錯機制建設零星式探索性階段。2003年的SARS 危機事件引發了問責風暴，中央與地方政府陸續出臺了有關問責的規章制度，各類應急管理規定中也有大量問責條款出臺，問責體系進入制度化建設階段。在實踐中體現為各地積極對干部進行問責，建設責任政府。地方層面基于本地工作重點對容錯機制進行零星式探索，作為推動地方重點領域治理與支持創新的手段，2006年《深圳經濟特區改革創新促進條例》第四十一條被視為地方層面探索容錯機制的雛形。2012年1月13日頒布實施的《中共重慶市委關于推進“廉潔重慶”建設的決定》中提出要完善容錯機制，嚴格區分改革創新中的工作失誤與違紀違法問題，讓干部敢闖敢干，成為較早明確提出“容錯機制”的地方制度實踐。

第三階段，2013年至今，為容錯機制制度化、規范化階段，呈現出自上而下政策擴散過程。本研究對“北大法寶”數據庫中容錯政策文本進行了系統梳理，截至2023年1月，各省市區（縣）出臺的容錯政策文本有近兩千份。2016年開始，容錯制度建設在中央與地方層面都出現驟升趨勢。從制度內容看，由單一業務容錯陸續擴展到各項工作中，2016年出臺的《陜西省黨政干部容錯糾錯辦法（試行）》列舉了數類具體容錯情形；2018年5月，中共中央辦公廳印發《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》將“容錯糾錯”作為激勵干部擔當作為的重要機制之一。

隨著各地容錯制度的建立，容錯制度執行開始出現。與公開大力宣傳容錯制度不同，容錯制度執行與具體案例公開宣傳略顯“低調”，部分省份選取有限的容錯典型案例在系統內進行宣傳，如安徽省紀委監委向全省紀檢監察機關印發《容錯糾錯典型案例選編》，該匯編涉及脫貧攻堅、工程建設、企業改制、招商引資等領域的多個案例；云南省紀委監委在官網上實證解讀容錯糾錯典型案例。一些地方容錯制度執行并不理想，部分地方甚至出現“零申請”情況。當前容錯機制相關的實踐與研究主要集中于政策制定與政策執行的前端、中端環節，而對政策評估環節的實踐與研究較為欠缺。為此，本研究將聚焦于政策評估環節。

三、文獻回顧與研究假設

（一）是否有效：理論爭論與案例背景

學界圍繞容錯機制實施效果形成了兩種觀點。悲觀派認為容錯機制是“雷聲大、雨點小”的象征性制度，實際運行中頂層制度設計與基層干部創新行為難以實現有效銜接，處于局部空轉的“名實背馳”狀態。已有研究認為容錯機制實施障礙存在四大因素。

一是組織環境氛圍不包容。干部容錯需平衡民眾監督、組織激勵與干部救濟三大價值導向，目前容錯機制落實所需的社會環境和組織氛圍還不夠深厚。一方面，當干部因“改革試錯”引起社會輿論爭議時，行政問責通常成為上級部門化解群眾怨氣、消除社會不良影響的方法。另一方面，組織對犯錯的干部進行“問責”是推進地方黨政組織治理目標的重要工具，而容錯可能導致組織目標“剛性”約束軟化。

二是容錯制度內容不完善。容錯制度運行缺乏協調的制度共生關系、精準的制度核心內容與完備的制度操作程序等制度有效運行條件，從而讓容錯機制應用邊界模糊。

三是組織層面行動遲緩。容錯機制的正當性源于責任本位，但當前其執行主體同時承擔追責、容錯與激勵三重職能，導致自由裁量權行使陷入責任與寬容的兩難。從科層結構而言，容錯能夠為權力主體提供更大的自主空間與回旋余地，但如果不能處理好容錯與自律、監督、問責的關系，原本客觀上難以避免的失誤可能會泛濫成為主觀上的明知故犯。當容錯主體為干部容錯了，那誰會為容錯主體的錯誤容錯呢？當一些容錯案例被社會輿論誤解為“庇護”“官官相護”時，基層“一把手”對啟動容錯可能心存顧慮。

四是激勵力度不夠。相較于完備的問責制度，容錯機制顯得尤為單薄，實踐中“單兵突進”的容錯機制只有融入黨規和國法的“制度群”，才能起到激勵作用。這些因素導致地方政府對外公布的容錯免責典型案例數量較少、層級較低且分布不均，部分學者認為實施容錯機制并沒有帶來干部群體改革創新熱情高漲的局面，反而出現干部申請動力“不足”、組織問責“有余”、免責管道“不暢”現象，有淪為“制度花瓶”或“空頭支票”的可能。

樂觀派認為盡管當前有關容錯機制的案例應用少，但這是由公共政策時間滯后性造成的，假以時日會發揮應有的作用。西蒙的決策理論認為管理者的理性是介于“完美理性”和“非理性”之間的“有限理性”。管理者的決策受限于其知識、能力、經驗及信息的不完備性，因而難以形成穩定、成熟且一致的價值偏好體系。過度強調責任的壓力型治理對決策風險的零容忍和“一票否決”是非理性的。改革創新過程中的各種不確定性因素，都可能導致干部決策失誤，導致干部擔當作為成為改革的犧牲品，破壞組織與干部間信任博弈均衡。容錯機制對干部行為的假設由“無限理性”走向“有限理性”，承認人的認知有限性，包容干部在改革創新、急難險重等任務中可能出現違規行為，這種制度安排一方面因“內在調節效應”提高了改革創新等擔當作為行為的收益，另一方面降低了失敗后的問責風險，降低官員對改革創新的預期心理成本，重建組織與干部間信任關系，鼓勵基層干部扮演“政策企業家”角色。因此，中央的決策部署對地方釋放了積極的引導信號，隨著制度落地，容錯機制對干部擔當作為的促進作用將逐步顯現。

H市位于東部經濟發達地區，有改革創新歷史傳統，該市的容錯糾錯制度實踐實現由“事務領域”為主轉向“部門+事務領域”結合的路徑。一般而言，中央和地方容錯免責的法規與文件中，對容錯情形的設定基本上采取“事務領域+行為方式+行為結果”的結構形式。該市最開始的探索圍繞區分事項來界定容錯范圍，2016年該市市委常委會會議原則上通過了《關于支持改革創新建立容錯糾錯機制的若干規定（試行）》，明確提出容錯機制覆蓋法規制度創新、行政審批改革、科技創新、民生“老大難”問題，還包含自我加壓標準與基層急難險重任務等事項。X區根據上級文件精神，結合該地產業發展、改革試點以及該區五年規劃內中心工作推出《支持改革創新落實容錯糾錯機制實施辦法（試行）》（以下簡稱《實施辦法》），規定容錯制度適用范圍包括X區各級黨政機關、事業單位、國有企業單位及經授權、委托具有公共事務職能的部門，重點涵蓋改革創新、中心工作及歷史遺留問題等7個事項。但這種以“事務領域”劃定容錯范圍的做法在現實中往往面臨容錯界限不清晰、部門執行差異的問題。為進一步明確容錯邊界，H市X區紀律檢查委員會、監察委員會與組織部等部門共同出臺的《X區容錯糾錯第一批正面清單》（以下簡稱《正面清單》）采用“具體部門+事務領域+行為方式+行為結果”結合方式將容錯范圍進一步明確為組織工作重點，將首批適用對象包括科技創新、國有資產監督管理、發展與改革、住房建設、城市更新和土地整備、工業和信息化與政務服務數據管理等七個區級職能部門，構成社會實驗的處理組，尚未覆蓋的其他職能部門構成了對照組。本研究認為容錯機制經過一段時間的實踐后激勵效果將逐步顯現。基于此，提出本研究主假設1。

假設1：容錯機制的施行對干部擔當作為偏好具有正向效應。

（二）如何有效：容錯機制對干部擔當作為偏好的影響機制

本研究借鑒Ostrom制度分析與發展框架，從有限理性政治行動者角度出發，建構“制度認知—制度信任—制度執行—制度結果”分析框架，運用DID和中介模型方法對2021年H市X區施行的容錯《正面清單》實施效果及其機制進行檢驗。

1.制度認知與制度實施

制度認知指行動者對容錯機制的制度文本的規則、程序、本質以及價值等的認識與理解。制度形成到產生制度效果并非自然形成的過程，制度對個體或組織行為的影響并非具有同質性，需要透過外部世界刺激與個人機體反應的認知中介才能得出，個體的制度解讀直接影響個體對事件的情緒和態度，進而影響個體行為，從而影響制度實施效果。制度認知與理解是否符合制度安排預期在將制度內容傳導到個人行為過程中發揮了至關重要的作用。因此，制度能否發揮預期作用，不僅取決于制度質量，還取決于不確定環境、有限理性等多重約束下行動者的制度認知。

中央和各地方出臺容錯制度為激勵干部擔當作為提供了制度安排，這種制度安排是對干部激勵制度的新探索，干部對容錯機制的遵從行為首先會遇到制度認知的束縛。組織部門需以適當的方式對干部的制度認知進行干預，以幫助干部對容錯制度設計目標形成正確認知，并內化為行為指南。認知行為干預能夠有效調節個體心理，從而影響行動。H市X區的《實施辦法》與《正面清單》強調宣傳部門應當營造良好輿論氛圍，統籌運用各類媒體資源，大力宣傳激勵干部干事創業的政策措施。除媒體宣傳外，該制度通過列舉容錯部門和容錯事項方式進一步明確了容錯范圍，是組織對擔當作為干部的事前承諾，這種承諾可以在組織與干部間形成新的信任狀態，從而影響他們的行為。基此，那些被制度涵蓋的部門及相關業務范圍的干部相較于其他部門的干部會對該制度有更深刻的認知。基于此，提出假設1.1。

假設1.1：干部對容錯機制的認知程度越高，干部越有可能偏好擔當作為。

2.制度信任與制度效果

作為行動者采取行動的必要條件，制度信任可表述為行動者對制度內容蘊含的保障力量、救濟措施、約束機制以及產生預期結果程度的綜合函數，表現為個體對制度可信任程度的評價。制度遵從理論認為，一套制度如果想在社會環境中發揮作用，除需要物質資源和技術信息外，還需要政治行動者對該項制度的認可和信任。行動者的制度信任主要來源于其對該項制度的積極感知或正向評價，需在滿足制度“最小信任”原則時，行動者才會采取與制度相配適的行為。作為中央頂層設計的容錯機制，因其制度權威性，基層公務員對其設計初衷（制度動機）與實際執行能力（制度能力）的信任度較高。中國幅員遼闊、干部隊伍龐大與地方治理水平存在差異，在一定時間內，所有制度不一定都會得到嚴格執行，容錯機制能否得到高效執行會顯著影響干部的遵從行為。實證研究表明，制度信任對個體制度遵從意愿有正向作用，行動者對制度的信任度越高，越可能做出遵從該制度的行為。基于此，提出假設1.2。

假設1.2：干部對容錯機制的信任程度越高，干部越有可能偏好擔當作為。

3.制度執行與制度效果

制度執行指執行者將制度落實于國家治理實踐的具體行動。政策過程模型認為，制度優勢轉化為治理效能，需要頂層設計與地方相對靈活行動的有機統一。當前中國社會面臨的挑戰可能不是缺少制度和法律，而是面臨復雜情景時的執行不力。隨著各地紛紛出臺容錯糾錯操作性文件，容錯糾錯機制逐漸從戰略性、原則性的宏觀政策細化為可操作、可執行的激勵制度。制度執行行動指制度執行主體為有效推進制度的落實而開展的一系列執行行動，是制度執行的重要組成部分。沒有執行行動，制度不可能自動得到執行，制度規則的建立、制度遵從行為、制度信任建立都需要某種私人的或公共的集體行動。現實中一些地方出現容錯案件“零申請”、容錯制度“局部空轉”的情形，導致干部群體擔憂容錯機制“只聽樓梯響，不見人下來”，從而無法激發干部群體擔當作為的行為。“示范效應”顯示，黨員干部身邊發生容錯案例，或者媒體傳播容錯案例與個人實際工作情景類似時，個體會通過對他人的觀察、模仿以及憑以往的經驗判斷改變自身行為，進而呈現群體行為的相似性；制度執行行為將產生極強的示范效應，行動者會模仿同儕的行為，從而激發干部干事熱情。基于此，提出假設1.3。

假設1.3：干部感知到容錯制度執行程度越高，越有可能偏好擔當作為。

4.制度結果與容錯效果

制度結果指制度貫徹落實與個人預期相一致的結果。期望理論指出，制度激勵強度受個人努力程度達成組織目標后，組織根據工作績效給予獎勵與個人期待一致程度影響。有限理性的干部群體對信息與風險的認知存在偏差，行為者往往通過對未來趨勢的判斷，選擇合適的行動方案。晉升激勵是對黨政干部效用最大、最為直接的正向激勵，可以有效形塑干部行為。容錯的制度設計明確被容錯的干部在評優、晉升等方面的正當權利不受“容錯案底”的影響，避免干部隊伍出現“逆淘汰”現象，從而為擔當作為、銳意創新的干部免除了后顧之憂。但現實中，基層問責異化導致“多做多錯”是影響容錯機制難以產生效果的重要原因。

H市X區《實施辦法》通過各種保障措施降低干部擔當作為風險：其一，明確干部考核（目標責任、廉政建設）、晉升（職務職級、薪酬績效）、政治身份及評優評先等不受改革影響；其二，要求組織部門豁免無意過失的任用限制。這種“激勵保護+容錯免責”機制有效壓縮了擔當作為的預期成本。X區紀委在2021年對116名干部進行了容錯糾錯，對100名干部進行了澄清正名，部分干部順利得到晉升。借鑒英美判例法中的“說服力效應”原理（即法院因認同判決理由而自愿遵循先例），容錯機制通過典型案例的示范作用，能有效彌合政策文本與實踐的落差。當干部觀察到同類情境下的容錯實例時，會增強對制度意圖的認知，逐步形成“改革風險可控”的預期。這種預期管理最終提升個人與組織的目標一致性，培育創新導向的組織文化。基于此，提出假設1.4。

假設1.4：容錯制度結果越符合干部預期，干部越有可能偏好擔當作為。

四、研究設計與數據來源

（一）數據來源與描述性統計

本研究使用資料來自本團隊的調查數據。參與問卷設計成員包括清華大學公共管理學院、廈門大學公共事務學院、蘇州大學政治與公共管理學院與深圳大學政府管理學院等長期從事該領域研究的學者，問卷經三輪修訂。問卷先在H市抽取30名公務員前測，后從《正面清單》實施前后的2020年10月至2023年1月間，使用網絡問卷與書面形式匿名收集。研究采用H市干部培訓學院與黨校系統所提供的數據信息，結合街道實地調研，抽取X區與非X區容錯機制實施前與實施后2個節點，建構準實驗場景，根據區域、部門人員規模、性別、職級、崗位等情況，向在崗公務員發放問卷。累計發放問卷520份，回收有效問卷359份，調研對象基本涵蓋基層干部不同群體，具有一定代表性。

（二）模型設定：DID模型與中介效應模型

H市X區2021年6月開始實施《正面清單》限定7個部門，為采用雙重差分（簡稱DID）模型提供了一個良好的“準自然實驗”契機。本文根據《正面清單》將單位分為處理組和對照組。7個部門設為“處理組”，賦值為1；其余部門設定為“控制組”，賦值為0。根據容錯《正面清單》實施的具體時間，將“實驗分期”變量設定為“實驗前”和“實驗后”，即將2021年6月1日以前賦值為0，之后賦值為1。設置“實驗分組”和“實驗分期”兩個虛擬變量的交互項policy×time，該項度量了《正面清單》產生的凈效應。基準回歸模型表達式如下：

其中Y_it是因變量，為干部擔當作為偏好；X_it為其他一系列控制變量；γ_i代表固定效應，δ_t代表年份固定效應，ε_it則是隨機誤差。在（1）式中，α₃是核心估計參數，表示《正面清單》凈效應：如果α₃大于零且顯著，說明《正面清單》對干部擔當作為偏好有正向效應；如果α₃不顯著，則說明干部擔當作為偏好變化受《正面清單》以外其他因素的影響。

（三）變量測量

因變量為干部擔當作為偏好。該變量結合座談情況，使用本土化改造后的情景題進行測量。采用的題項為：假設目前有一種新的道路鋪設工法叫作“環保道路”，可以達到儲水、防災、降溫等效果，且損壞率又低，長期下來可省下許多維修成本。但“環保道路”的造價高，全面推廣的話，可能會嚴重沖擊傳統道路上下游產業的相關利益。而您的所屬機關過去一直以來大多采用“最低價得標”，如此一來，可能會導致造價較高的“環保道路”無法推行。如果您是相關工程的承辦人員，在公告招標前您會怎么做？分五個選項。①繼續采用最低價標，因為一直以來都是這樣做。②繼續采用最低價標，雖然新工法很好，但采用最低價標比較不會被質疑圖利特定廠商。③繼續采用最低價標，但我會透露一些環保道路的信息，讓單位領導知道。④我會盡可能去說服單位領導采用最有利標，增加新工法得標的機會。⑤我會盡力說服單位領導采用最有利標，增加新工法得標的機會，并建議單位領導要慎選公正客觀評選委員、妥適訂定評選項目。其數值越高，表面越偏好擔當作為。

核心自變量為《正面清單》產生的政策凈效應，如前所述使用實驗分組和實驗分期兩個虛擬變量的交互項policy×time測量。中介變量為四個：制度認知、制度信任、制度執行和制度結果。制度認知測量參考了石韻珞與程源開發規章維度制度認知量表：“容錯制度對個人擔當作為提供很多幫助”“組織為擔當作為的個人提供很多支持”“我了解容錯糾錯制度的申請流程”。制度信任參考《世界價值觀調查》關于信任的題項，題目為“您對容錯糾錯制度的信任度如何”。制度執行的測量參考黃愛寶開發執行力的量表，題項為“您身邊被問責的干部容錯情況如何”“您所在地區對容錯制度執行情況如何”“您所在組織對容錯制度執行情況如何”。制度結果變量參考了梁肖梅等人開發題項，測量題項為“您對身邊干部適用容錯糾錯制度結果的滿意程度如何”“您對容錯糾錯制度激勵效果滿意程度如何”。中介變量答案均為5尺度李克特量表，取平均數測量。

控制變量分四類。一為人口統計學變量。性別分男、女。年齡與工作年限均為連續變量。學歷分為高中（中專）及以下、大專、本科、碩士和博士五類。二為社會經濟地位。使用兩個測量該變量：①家庭背景：農民或下崗職工、私有企業、外資、國有企業、政府部門及事業單位；②職務級別：科員及以下、副科級、正科級、副處級、正處級和副廳級及以上。三為組織環境。組織環境是干部行為的微觀環境，組織環境使用兩類測量，組織政治氛圍為連續變量。同儕效應為連續變量，題目為部門領導、直接領導與同事的擔當作為情況，為5尺度李克特量表。四為個人風險偏好。采用Kimball等人的風險偏好量表，1為最低，6為最高。

五、實證結果與討論

（一）DID模型

表2顯示了5個DID基準模型的回歸結果。模型（1）～（5）R方的F值均顯著，穩健性說明《正面清單》施行對干部的擔當作為偏好存在顯著影響，模型整體具有解釋力。隨著控制變量的加入，盡管系數值有一定程度的下降，但依舊顯著。這說明《正面清單》在H市X區的施行，對7個適用部門的公務員擔當作為意識具有顯著正向效應，假設1得到支持。初步說明，更具有指向性的容錯機制對干部擔當作為偏好起到了正向的激勵作用。基層組織的資源約束促使容錯政策發揮差異化激勵效應，以激勵干部有更強擔當意識和創新精神。

（二）中介效應

本部分使用中介效應分析制度認知、制度信任、制度執行以及制度結果對容錯機制激勵效果的影響。模型（6）～（9）F值均顯著，穩健性說明模型具有解釋力，但制度認知、制度信任、制度執行與制度結果對容錯機制的激勵效果存在顯著差異。DID中介效應模型的結果如表3所示。

第一，制度認知對干部擔當作為偏好沒有顯著影響，假設1.1未得到實證支持。模型（6）表明制度認知的中介效應不存在，干部對容錯制度認知與擔當作為偏好沒有顯著關系。盡管制度感知作為衡量制度績效的重要維度之一，是人們尊重和服從規范和規則的主要決定因素，但從H市X區容錯制度執行的具體實踐來看，容錯制度認知程度不高是影響容錯機制效能發揮的現實梗阻。一方面，制度認知不容忽視的前置條件在于制度本身能否引起參與者的關注和重視，只有當現存的制度或新出臺的制度信息被行動者充分關注時，才能夠助推行動者采取制度所期待的行為。為落細落實容錯免責機制，H市X區專門出臺了《關于落實支持改革創新建立容錯免責機制的工作指引（試行）》，但在新規試行半年多的時間里，僅20人次咨詢過，這說明容錯機制并未提高X區廣大干部群體主動認知的積極性。另一方面，一項制度設計被參與者充分了解和正確解讀是其有效運行的前提。當前部分地區部分單位基于某種原因，通常將容錯政策文本歸為“涉密文件”，致使干部對容錯機制的認識并不充分，對容錯標準與范疇、容錯制度運行細節缺乏了解。事實上，H市X區出臺的《實施意見》《正面清單》等支撐容錯機制執行的政策文本內容均未對外公布，尚屬于該區內的涉密文件，由各部門紀檢業務部門在組織內傳達。X區干部普遍反映“中央沒有操作細節，地方操作標準不明晰”，當行動者對制度知曉但對其可信承諾沒有信心時，行動者也很難采取制度所激勵的行為。

第二，制度信任對容錯機制效能發揮沒有顯著影響，假設1.2未得到實證支持。模型（6）與模型（7）顯示制度信任的中介效應不存在，說明干部的制度信任與容錯機制的激勵效果之間并不構成直接因果關系。從實然層面來看，干部群體對容錯機制的信任水平主要取決于對其能否受到“公平對待”的觀察和判斷。中央雖然對容錯機制作出了原則性的規范和指導，但地方層面對容錯機制的“錯誤”劃分、行為定性、處理意見、結果應用等問題界定尚處于地方探索與試點階段。相似的探索性失誤，在不同地方、不同部門、不同時間、不同干部之間，可能出現不同處理結果。從容錯機制的具體操作來看，容錯機制啟動與否特別依賴于上級領導與組織對干部的了解、信任，最終是否能夠被容錯也更多取決于干部自身受信任程度、溝通能力。“信任博弈”模型指出，公務員擔當作為與否受三個因素影響：官僚“成本函數”顯露與運用、組織“目標函數”風險分擔以及政策管理“多重均衡”。當前社會環境推動了組織“目標函數”風險分擔向干部個體傾斜，當干部擔當作為觸發問責事項時，民眾會要求政府負責，上級部門有兩個選擇：委托人承擔責任或對基層下級干部問責。如果上級部門與下級干部事前不能建立適當風險分擔機制，那么追責下級干部是委托人卸責與管控政治風險的最好管道。身處地方具體政治環境中的干部個體面對這種不確定的政策環境，可能會對組織與個人、上下級間可信承諾存疑。

第三，制度執行對容錯機制的激勵效果具有顯著影響，假設1.3得到實證支持。制度執行的中介效應為0.018且顯著，這說明干部群體感知到容錯機制的制度執行度越高，越能夠影響干部擔當作為的偏好。政策執行是把政策理想轉變為政策現實的中間環節，其有效與否關系公共政策的最終成敗。從容錯機制的執行情況來看，在《實施辦法》頒布施行不久后，H市紀委監委網站、X區紀委監委網站以及該市日報媒體就同步對外公布了一起有關X區一家國有企業因發生虧損，其經營班子被舉報，但最終予以容錯免責案例。

第四，制度結果對容錯機制的激勵效果具有顯著影響，假設1.4得到實證支持。模型（6）與模型（9）顯示，制度結果的中介效應為0.057且顯著，這說明容錯結果對干部的評優、晉升不構成負面影響符合干部期待，而且容錯制度結果越符合干部預期，容錯機制的激勵效果會越好。從制度主義的視角來看，制度的主要目的在于減少人們行為的不確定性。容錯機制通過建立免責預期發揮作用：對因缺乏經驗或改革探索導致的失誤減免問責，使干部形成“風險可控”的穩定預期，從而顯著提升其政策創新意愿。H市X區紀委書記明確表示“紀檢監察機關不會因為改革創新而處分干部，也不會主動去翻舊賬，而是實事求是，為改革者創造寬松環境”。X區提出了將“四種形態”與容錯糾錯機制有機對接的工作思路，制定出臺《X區運用監督執紀“第一種形態”工作指引（試行）》，對改革探索中出現的探索性失誤多采取談話函詢或召開民主生活會的形式，給想干事的黨員干部吃下了一顆“定心丸”，后續部分容錯的干部也順利晉升，激發了干部群體改革創新等擔當作為偏好積極性。

六、結論

本文的理論貢獻在于，在各地容錯政策文本密集出臺的情境下，使用DID和中介效應模型檢驗了H市X區探索性《正面清單》的實際效果，從應然層面回應了當前各界對容錯機制運行效果的質疑。容錯機制在一定程度上是“里子工程”，確實能夠通過容錯機制來激發干部擔當作為、改革創新的熱情和積極性。“眼見”層面的制度執行和制度結果對干部擔當作為的激勵效應較為明顯，而“耳聽”層面制度認知和制度信任對干部擔當作為的行為偏好沒有影響。

本研究發現對繼續深化H市乃至全國的容錯實踐有一定啟發意義。一是從制度認知看，制度績效實現有賴于公開、明確、具體的顯性制度與不完全公開、較為隱晦、較為抽象的隱性制度的配合使用。當前容錯制度在宣傳上存在片面重視顯性制度而忽略隱性制度的做法，未來仍需充分運用專題宣講、培訓等措施強化干部的制度認知，擴大容錯機制的知曉范圍。二是從制度信任層面看，隨著我國法治化進程加快，制度信任將逐漸取代人際信任成為未來信任模式，未來避免容錯機制的良好初衷陷入“人治”“庇護”等爭議陷阱是制度完善的關鍵。三是從制度執行層面看，問責與容錯作為責任政治制度體系中不可分割的兩個組成部分，容錯側重行為層面，從正面強化干部責任意識；問責側重結果層面，從反面矯正干部行為；兩者相互協調和有效銜接，才能保證責任制度的完備性和激勵制度的科學性。四是從制度結果看，容錯制度執行結果與干部預期的契合度既有助于修復組織信任，又能為制度優化提供實證依據。未來可以建立案例數據庫，加強干部容錯案例披露與宣傳，產生口口相傳“擴散效應”，形成“試錯—容錯—糾錯”的正向反饋機制。

本研究還存在四個局限。一是抽樣覆蓋范圍的局限性。本研究主要是H市X區的樣本，為東部發達地區，而不同區域民眾對干部擔當作為與容錯事件態度有差異，抽樣過程沒有做到完全隨機抽樣，樣本的代表性略顯不足，還不能作一般性推論。二是擔當作為行為偏好測量的信度和效度問題。擔當作為是一個本土概念，當前學界對該行為偏好的測量并沒有具有較好信度和效度的測量方式，本研究選擇了情景題來減少這種偏差帶來的影響，但情景題在應用中可能會帶來人為選擇誤差，因此測量題項的信度和效度還有待更大范圍樣本的檢驗。三是缺少民眾的視角。一個有效的容錯機制，不僅從“治官”角度，還需從民眾角度出發，融合“治事”“治員”“治績”，通過容錯激勵干部積極擔當作為，增強民眾獲得感、滿意感才是容錯機制追求的目標。四是質性資料的缺失。本研究沒有開展干部訪談，這可能會影響本文理論解釋深度，未來可以采取座談、深入訪談與頭腦風暴等方式，了解干部群體對容錯機制的困惑疑慮和真實期待，更為精準把握容錯機制有效運作的內在機理。

責任編輯：唐紅玉

作者簡介：段哲哲，男，博士，深圳大學政府管理學院、全球特大型城市治理研究院、廉政研究院長聘副教授，深圳大學新質生產力研究院副院長（廣東深圳，518128）。

項目基金：2021年國家社科基金青年項目“少數基層干部‘空忙’現象及矯治機制研究”（項目編號：21CZZ036）。