地方立法設(shè)定行政處罰芻議

地方立法包括一般地方立法即制定地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)，也包括民族自治地方立法、經(jīng)濟(jì)特區(qū)立法等。地方立法是國(guó)家立法體系的重要組成部分，是深入貫徹依法治國(guó)基本方略、全面推進(jìn)依法治國(guó)的重要內(nèi)容。設(shè)定行政處罰則是地方立法的重點(diǎn)和難點(diǎn)所在。本文擬著重就地方政府規(guī)章和地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的問(wèn)題及對(duì)策談些認(rèn)識(shí)。

一、地方立法設(shè)定行政處罰的主要問(wèn)題

（一）地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的問(wèn)題

行政處罰法第十四條規(guī)定：“地方政府規(guī)章可以在法律、法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)作出具體規(guī)定。\"“尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告、通報(bào)批評(píng)或者一定數(shù)額罰款的行政處罰。罰款的限額由省、自治區(qū)、直轄市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)規(guī)定。”由是觀之，地方政府規(guī)章是可以設(shè)定部分種類(lèi)的行政處罰的，包括一定數(shù)額的罰款。其中的行政處罰，根據(jù)行政處罰法第二條規(guī)定，是指行政機(jī)關(guān)依法對(duì)違反行政管理秩序的公民、法人或者其他組織，以減損權(quán)益或者增加義務(wù)的方式予以懲戒的行為。

但是，立法法第九十三條第六款規(guī)定：“沒(méi)有法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)的依據(jù)，地方政府規(guī)章不得設(shè)定減損公民、法人和其他組織權(quán)利或者增加其義務(wù)的規(guī)范。”

因此，立法法與行政處罰法之間關(guān)于地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰權(quán)限的規(guī)定不夠明晰，導(dǎo)致地方政府規(guī)章與行政規(guī)范性文件無(wú)大異，一些單位傾向于寧愿制定行政規(guī)范性文件，也不大愿意制定地方政府規(guī)章。

此外，行政訴訟法第六十三條規(guī)定：“人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)。地方性法規(guī)適用于本行政區(qū)域內(nèi)發(fā)生的行政案件。”\"人民法院審理行政案件，參照規(guī)章。”一個(gè)是人民法院審理行政案件的“依據(jù)”，一個(gè)是人民法院審理行政案件的“參照”，這直接影響地方政府規(guī)章的效力層級(jí)。

（二）地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的問(wèn)題

行政處罰法第十二條規(guī)定：“地方性法規(guī)可以設(shè)定除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。”“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為已經(jīng)作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)需要作出具體規(guī)定的，必須在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)規(guī)定。”“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。”

立法法對(duì)地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰，并沒(méi)有不得減損權(quán)利或者增加義務(wù)的限制。換言之，地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限比地方政府規(guī)章大多了。學(xué)理上，通常把地方政府規(guī)章的權(quán)限稱(chēng)為“依據(jù)說(shuō)”，即沒(méi)有上位法的依據(jù)，地方政府規(guī)章沒(méi)有權(quán)利義務(wù)設(shè)定權(quán)；對(duì)地方性法規(guī)的權(quán)限稱(chēng)為“不抵觸說(shuō)”，即只要不與上位法抵觸，地方性法規(guī)也可以設(shè)定權(quán)利義務(wù)[2。由此在某種程度上導(dǎo)致制定地方性法規(guī)的積極性較高，制定地方政府規(guī)章的積極性較低。

實(shí)踐中，地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰也存在一些問(wèn)題，比較突出的有以下幾點(diǎn)。

1.潛在部門(mén)利益和地方保護(hù)法制化傾向。由于不少地方性法規(guī)草案系政府部門(mén)起草，因此，一些地方、部門(mén)為便于管理，存在濫設(shè)行政處罰，不適當(dāng)?shù)貜?qiáng)調(diào)地方和部門(mén)利益，不合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的義務(wù)，選擇性立法，“有利即立、不利不立\"等問(wèn)題。這些問(wèn)題嚴(yán)重影響統(tǒng)一開(kāi)放、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)秩序，損害了國(guó)家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威。

2.與上位法抵觸的潛在風(fēng)險(xiǎn)。實(shí)踐中，地方性法規(guī)往往由于時(shí)間差而出現(xiàn)與上位法不一致的問(wèn)題。譬如，某市養(yǎng)犬管理?xiàng)l例于2020年9月30日公布，自2021年6月1日起施行。但是，動(dòng)物防疫法于2021年1月22日修正并自2021年5月1日起施行，二者關(guān)于處罰幅度的規(guī)定不一致。這就出現(xiàn)了公布后施行前的下位法的處罰幅度，與新修正的上位法的處罰幅度不一致的問(wèn)題，故須對(duì)下位法及時(shí)作出修改。

3.潛在不適當(dāng)?shù)膯?wèn)題。根據(jù)立法技術(shù)規(guī)范，罰款的幅度可以以某一基數(shù)的倍數(shù)或者比例作為上下限，也可以具體金額作為上下限，上限一般不超過(guò)下限的十倍。但是，某地方性法規(guī)草案規(guī)定“處一千元以上二萬(wàn)元以下罰款”，這顯然是不適當(dāng)?shù)摹４送猓鶕?jù)行政處罰法規(guī)定，責(zé)令改正、通報(bào)等并不屬于行政處罰種類(lèi)。因此，諸如“責(zé)令改正，并處罰款”的表述也是不對(duì)的。

4.對(duì)補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的理解和適用不夠精準(zhǔn)。行政處罰法第十二條第三款規(guī)定：“法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律、行政法規(guī)，可以補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。\"這是新修改的規(guī)定，目的是適當(dāng)擴(kuò)大地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的權(quán)限。譬如，《中華人民共和國(guó)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第五條第二款規(guī)定：“禁止以歪曲、貶損等方式使用非物質(zhì)文化遺產(chǎn)。”但是，該法并未對(duì)此禁止性行為規(guī)定相應(yīng)的行政處罰。地方性法規(guī)如果對(duì)此禁止性行為設(shè)定行政處罰，則屬于補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。實(shí)踐中，對(duì)于是否屬于補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，往往把握不準(zhǔn)。

二、地方立法設(shè)定行政處罰的若干建議

（一）關(guān)于地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的建議

1.理順立法法和行政處罰法的關(guān)系。1996年制定行政處罰法的時(shí)候已經(jīng)明確規(guī)定，尚未制定法律、法規(guī)的，地方政府規(guī)章對(duì)違反行政管理秩序的行為，可以設(shè)定警告或者一定數(shù)量的罰款。這個(gè)立法精神歷經(jīng)2009年、2017年二次修正和2021年修訂，保持不變。相對(duì)來(lái)說(shuō)，立法法制定時(shí)間較晚，系2000年制定，而且，當(dāng)時(shí)也沒(méi)有關(guān)于地方政府規(guī)章不得減損權(quán)利或者增加義務(wù)的規(guī)定。直到2015年第一次修正時(shí)，才作出地方政府規(guī)章不得減損權(quán)利或者增加義務(wù)的規(guī)定。2023年第二次修正時(shí)繼續(xù)沿用。就立法領(lǐng)域而言，立法法是一般法，行政處罰法是特別法。但是，回顧歷史，關(guān)于地方政府規(guī)章設(shè)定行政處罰的規(guī)定，行政處罰法在先，是舊法；立法法在后，是新法。這就形成了法律之間對(duì)同一事項(xiàng)的新的一般規(guī)定與舊的特別規(guī)定不一致的情形。根據(jù)立法法，需要及時(shí)裁決理順。

2.明確人民法院審理行政案件依照規(guī)章。行政復(fù)議法第三十七條規(guī)定：“行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照法律、法規(guī)、規(guī)章審理行政復(fù)議案件。”更早的行政復(fù)議條例第四十一條規(guī)定：“復(fù)議機(jī)關(guān)審理復(fù)議案件，以法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、規(guī)章，以及上級(jí)行政機(jī)關(guān)依法制定和發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令為依據(jù)。”但是，1989年制定的行政訴訟法，以及2014年、2017年的二次修正，均規(guī)定：“人民法院審理行政案件，參照規(guī)章”。導(dǎo)致行政復(fù)議與行政訴訟脫節(jié)、矛盾，由此可能出現(xiàn)行政復(fù)議機(jī)關(guān)依照規(guī)章予以維持的案件，在行政訴訟時(shí)卻因人民法院只是參照規(guī)章而被撤銷(xiāo)。再者，規(guī)章具有憲法、地方組織法依據(jù)，法律也并未賦予人民法院對(duì)規(guī)章享有司法審查權(quán)。因此，建議行政訴訟法采用與行政復(fù)議法類(lèi)似的表述，即“人民法院依照法律、法規(guī)、規(guī)章審理行

政案件”。

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，立法法第九十三條第六款規(guī)定的初衷是為了防止規(guī)章違法。行政訴訟法的規(guī)定也是考慮到規(guī)章的制定程序相對(duì)于地方性法規(guī)而言過(guò)于簡(jiǎn)單，容易出現(xiàn)問(wèn)題。因此，為提高規(guī)章的立法質(zhì)量，需要完善規(guī)章的制定程序。一是借鑒設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)需要報(bào)請(qǐng)省級(jí)人大常委會(huì)審批的做法，規(guī)定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章也需要報(bào)請(qǐng)省級(jí)政府審批同意后才能公布施行。二是借鑒設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定設(shè)區(qū)的市政府規(guī)章在制定過(guò)程中也需要召開(kāi)省級(jí)專(zhuān)家論證會(huì)，進(jìn)一步嚴(yán)把質(zhì)量關(guān)。

（二）關(guān)于地方性法規(guī)設(shè)定行政處罰的建議

1.防止部門(mén)利益和地方保護(hù)法制化。黨的十八屆四中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》指出：“明確立法權(quán)力邊界，從體制機(jī)制和工作程序上有效防止部門(mén)利益和地方保護(hù)主義法律化。\"因此，一要堅(jiān)持\"黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與\"的立法工作格局，進(jìn)一步發(fā)揮人大主導(dǎo)立法的作用。對(duì)部門(mén)起草的地方性法規(guī)草案，要提前介入，加強(qiáng)協(xié)調(diào)。對(duì)重要的地方性法規(guī)草案，要由人大牽頭起草。嚴(yán)把立項(xiàng)關(guān)、審議關(guān)。二要遵循立法法規(guī)定的基本原則，深入調(diào)查研究，廣開(kāi)言路、開(kāi)門(mén)立法，擴(kuò)大公眾參與，發(fā)揮基層立法聯(lián)系點(diǎn)的“民意直通車(chē)”作用，廣泛征詢各方意見(jiàn)。對(duì)部門(mén)間爭(zhēng)議較大的問(wèn)題，要引入第三方評(píng)估機(jī)制，協(xié)調(diào)決定，不能久拖不決。三要科學(xué)合理地規(guī)定公民、法人和其他組織的權(quán)利與義務(wù)、地方國(guó)家機(jī)關(guān)的權(quán)力與責(zé)任，堅(jiān)持權(quán)利與義務(wù)相一致、權(quán)力與責(zé)任相統(tǒng)一。嚴(yán)格執(zhí)行罰繳分離和收支兩條線，嚴(yán)禁收費(fèi)罰沒(méi)收入同部門(mén)利益掛鉤。

2.確保與上位法不抵觸。合憲性、合法性是地方立法的底線。因此，一要充分發(fā)揮地方性法規(guī)事前審查批準(zhǔn)制度的作用。省級(jí)人大常委會(huì)對(duì)設(shè)區(qū)的市地方性法規(guī)具有審查指導(dǎo)職能，其中，指導(dǎo)是全過(guò)程的，審查則是在報(bào)批后的。在審查批準(zhǔn)環(huán)節(jié)，要緊緊抓住合法性審查這個(gè)核心內(nèi)容。同時(shí)，要加強(qiáng)法規(guī)清理，及時(shí)發(fā)現(xiàn)和糾正不合法的規(guī)定。二要進(jìn)一步發(fā)揮事后備案審查制度的作用。備案審查是保障憲法和法律實(shí)施、維護(hù)國(guó)家法制統(tǒng)一的重要制度。立法法專(zhuān)章規(guī)定了“適用與備案審查”。黨的二十大報(bào)告指出要\"完善和加強(qiáng)備案審查制度\"。黨的二十屆三中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》也指出要“完善合憲性審查、備案審查制度，提高立法質(zhì)量\"。2023年制定的《全國(guó)人大常委會(huì)關(guān)于完善和加強(qiáng)備案審查制度的決定》，對(duì)于提高備案審查能力和質(zhì)量具有重要意義。但是，這畢竟只是一個(gè)立法性決定，內(nèi)容過(guò)于簡(jiǎn)單，作用也有限。有必要盡快制定“備案審查法”，全面系統(tǒng)地規(guī)定備案審查，真正做到完善和加強(qiáng)備案審查制度。

3.準(zhǔn)確理解和適用補(bǔ)充設(shè)定行政處罰規(guī)定。首先，要準(zhǔn)確把握創(chuàng)設(shè)行政處罰和補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的區(qū)別。在沒(méi)有制定法律、行政法規(guī)的情形下，地方性法規(guī)可以創(chuàng)設(shè)除限制人身自由、吊銷(xiāo)營(yíng)業(yè)執(zhí)照以外的行政處罰。但是，如果已經(jīng)有法律、行政法規(guī)規(guī)定了，地方性法規(guī)就只能是補(bǔ)充設(shè)定行政處罰，而不能創(chuàng)設(shè)行政處罰了。其次，要準(zhǔn)確把握補(bǔ)充設(shè)定行政處罰和細(xì)化行政處罰規(guī)定的區(qū)別。補(bǔ)充設(shè)定行政處罰是指法律、行政法規(guī)有規(guī)定違法行為，但未作出行政處罰規(guī)定，地方性法規(guī)為實(shí)施法律和行政法規(guī)，為讓規(guī)定落地，故需要補(bǔ)充設(shè)定行政處罰。但是，如果法律、行政法規(guī)對(duì)違法行為的行政處罰已經(jīng)作出具體規(guī)定，地方性法規(guī)只是在法律、行政法規(guī)規(guī)定的給予行政處罰的行為、種類(lèi)和幅度的范圍內(nèi)予以細(xì)化，就不屬于補(bǔ)充設(shè)定行政處罰了。最后，為了強(qiáng)化監(jiān)督制約，根據(jù)行政處罰法規(guī)定，補(bǔ)充設(shè)定行政處罰需遵守事前、事后的程序要求。一是起草、審議時(shí)，要廣泛聽(tīng)取意見(jiàn)；二是擬補(bǔ)充設(shè)定行政處罰的，應(yīng)當(dāng)向制定機(jī)關(guān)作出書(shū)面說(shuō)明；三是報(bào)送備案時(shí)，應(yīng)當(dāng)說(shuō)明情況。

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