關(guān)于地方人大深化工作評議的調(diào)研和思考

工作評議是地方人大在實(shí)踐中探索發(fā)展出的一種監(jiān)督方式，是發(fā)揮人大監(jiān)督在黨和國家監(jiān)督體系中重要作用的必然要求。黨的二十屆三中全會對健全人大評議等制度提出明確要求。本文在查閱資料、實(shí)地調(diào)研等基礎(chǔ)上，梳理了地方人大開展工作評議的相關(guān)實(shí)踐做法，分析存在的問題短板，研究提出深化工作評議的思路建議。

一、地方人大開展工作評議的歷程現(xiàn)狀

工作評議源于20世紀(jì)80年代以來開展的述職評議、執(zhí)法評議，歷經(jīng)萌芽發(fā)、完善發(fā)展和調(diào)整規(guī)范，成為提升地方人大監(jiān)督工作質(zhì)量和水平的重要舉措，為各地采用和探索實(shí)踐。

（一）評議的緣起脈絡(luò)。自1979年地方人大設(shè)立常委會以來，各地人大貫徹憲法精神和地方組織法要求，圍繞如何加強(qiáng)對“一府兩院\"有效監(jiān)督，積極探索創(chuàng)新，涌現(xiàn)出述職評議、工作評議等做法。據(jù)記載，最早的述職評議發(fā)生在1981年黑龍江省肇源縣，當(dāng)?shù)厝舜蟪Ｎ瘯讋?chuàng)性組織常委會組成人員和部分人大代表對縣人大常委會任命的政府、法院和檢察院工作人員進(jìn)行評議。這一做法很快被更多地方人大效仿并得到拓展，1982年黑龍江省哈爾濱市南崗區(qū)人大常委會對“一府兩院”及街道辦事處、派出所的工作開展評議，開啟了工作評議的先河。20世紀(jì)90年代以來，基層人大普遍對“七站八所\"開展評議活動。隨著評議工作大面積鋪開，各地以地方性法規(guī)和規(guī)范性文件形式對工作評議予以規(guī)范，重慶、山西、江西、安徽等省級人大常委會出臺了地方性法規(guī)，很多縣級人大常委會制定了規(guī)范性文件。浙江省杭州市下城區(qū)、寧波市海曙區(qū)等地積極探索，相繼開展評議工作2。1993年浙江省八屆人大常委會首次組織人大代表開展評議公安、司法執(zhí)法工作，1994年首次對省工商管理局局長、省土地管理局局長開展述職評議。1997年浙江省八屆人大常委會主任會議通過《浙江省人大常委會評議工作辦法》，對行政執(zhí)法評議、述職評議等作出規(guī)范。2004年浙江省委出臺的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)人大工作的意見》要求“建立述職與評議相結(jié)合的工作機(jī)制，有重點(diǎn)地開展對人大及其常委會選舉、任命干部的述職評議，注重評議實(shí)效”，同年主任會議出臺《關(guān)于對省人大常委會任命干部開展述職工作的意見》。截至2006年底，浙江省人大常委會對29位廳局長進(jìn)行述職（書面述職）評議，組織人大代表對13個行政執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)進(jìn)行評議。這一時期述職評議和行政執(zhí)法評議、司法評議、工作評議在各地普遍展開，取得了較好成效。

(二)工作評議的延續(xù)發(fā)展。2006年出臺的監(jiān)督法對各級人大常委會監(jiān)督工作作出統(tǒng)一規(guī)范，將述職評議、行政執(zhí)法評議等“兩項評議”規(guī)范為聽取和審議專項工作報告。時任全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽主編的《監(jiān)督法學(xué)習(xí)問答》（中國民主法制出版社，2006年10月出版)認(rèn)為，“盡管監(jiān)督法中并沒有出現(xiàn)‘工作評議'字樣，但體現(xiàn)了工作評議的實(shí)質(zhì)精神，兼顧了一般聽取和審議工作報告和工作評議兩方面的特點(diǎn)\"4。一些地方在人大監(jiān)督中繼續(xù)沿用工作評議這一做法，有的還通過地方性法規(guī)或規(guī)范性文件的形式予以固化。比如，湖北省人大常委會在監(jiān)督法實(shí)施辦法第十一條中明確規(guī)定，“常務(wù)委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常委會組成人員、人大代表對報告機(jī)關(guān)的專項工作進(jìn)行工作評議”。2016年浙江省人大常委會制定的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大工作條例第二十八條明確規(guī)定，“代表在聽取和討論專項工作報告時，可以對報告機(jī)關(guān)的專項工作作出評議”。2019年浙江省人大常委會制定的街道人大工作條例第十條明確要求，“組織對街道辦事處和縣級人民政府有關(guān)部門、司法機(jī)關(guān)派駐街道工作機(jī)構(gòu)的工作進(jìn)行評議”。同年浙江省委出臺的《關(guān)于高水平推進(jìn)新時代人大工作和建設(shè)的意見》要求各級黨委要“支持人大常委會開展工作評議”，象山、路橋、溫嶺、泰順等地人大常委會還專門出臺工作評議辦法。監(jiān)督法出臺后，不少地方按照監(jiān)督法精神，通過制定地方性法規(guī)或政策性文件，繼續(xù)探索深化工作評議，使其進(jìn)發(fā)出活力和生機(jī)，成為地方人大監(jiān)督工作有效管用的\"利器”。

（三）工作評議面上開展情況。從全國范圍看，省級層面開展工作評議較少，目前只有江蘇、云南等少數(shù)地方圍繞民生實(shí)事項目實(shí)施、環(huán)境保護(hù)情況等專項工作開展評議。相較而言，市縣兩級開展工作評議稍多，比如江蘇省無錫市人大常委會出臺文件，常態(tài)化對市政府組成部門開展工作評議；甘肅省嘉峪關(guān)市、四川省達(dá)州市達(dá)川區(qū)、廣東省始興縣、山東省廣饒縣、河南省新縣、江蘇省啟東市等地開展了政府部門工作情況評議。一些地方在鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道層面也開展工作評議，比如福建省安溪縣組織鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大代表對基層站所、貴州省貴陽市烏當(dāng)區(qū)人大常委會龍廣路街道工委對街道部門開展工作評議。從浙江省來看，浙江省本級2011年開展審議意見落實(shí)情況滿意度測評，沒有開展工作評議。設(shè)區(qū)的市層面，僅有衢州市開展了專項工作評議，有的也開展了審議意見落實(shí)情況滿意度測評。縣級層面，除對審議意見落實(shí)情況開展?jié)M意度測評之外，不少地方積極開展工作評議，有的出臺制度機(jī)制，比如象山、上城、椒江等地出臺評議工作辦法，瑞安構(gòu)建部門工作評議“六維畫像”量化指標(biāo)體系，西湖、鄞州、泰順、安吉、上虞、金東、江山等地對政府部門工作開展評議，桐廬、北侖、東陽、德清等地開展專項工作評議。貫徹浙江省鄉(xiāng)鎮(zhèn)、街道人大工作兩個條例要求，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道做深做實(shí)部門站所工作評議，比如三門縣健跳鎮(zhèn)人大對鎮(zhèn)域范圍內(nèi)的35家部門站所工作情況開展評議。

二、工作評議的內(nèi)涵要求

工作評議是一項自下而上的探索創(chuàng)新，由于缺乏明確的法律依據(jù)和統(tǒng)一的制度規(guī)范，各地理解把握存在差異，有的思想有所顧慮，有的運(yùn)行機(jī)制不夠完善，有的評議成果運(yùn)用不足。按照“總結(jié)、繼承、完善、提高”的原則，需要進(jìn)一步廓清工作評議的內(nèi)涵外延，準(zhǔn)確把握與其他監(jiān)督方式的異同，不斷深化對工作評議的重要性認(rèn)識。

（一)工作評議的定義內(nèi)涵。目前實(shí)踐中，工作評議主要有三種運(yùn)行模式。一是專項工作評議。主要是對“一府一委兩院\"專項工作情況開展評議。比如近年來衢州市人大常委會圍繞招投標(biāo)、“大綜合一體化\"行政執(zhí)法改革等工作，制定評議實(shí)施辦法，召開評議動員會，開展評議調(diào)查，組織常委會組成人員和部分代表開展集中評議，形成問題清單反饋給被評議單位。二是政府部門工作評議。主要對政府部門依法行政、公正司法、貫徹執(zhí)行人大決議決定和審議意見、辦理人大代表意見建議、履行部門法定職責(zé)等情況開展評議。比如象山縣人大常委會創(chuàng)新構(gòu)建1+1+5^′ 運(yùn)行體系，2020年以來共對33個部門單位開展工作評議，涵蓋政府序列部門、垂直管理單位等對象，形成評議調(diào)查和審計報告52份，累計推動整改落實(shí)重點(diǎn)問題207個，實(shí)現(xiàn)了以評促改、以評促治、以評促干、以評促優(yōu)的目的。三是“專項審議 + 滿意度測評”。在聽取和審議專項工作報告的同時，增加滿意度測評環(huán)節(jié)，對專項工作、工作報告或?qū)徸h意見整改落實(shí)情況開展?jié)M意度測評。比如四川省人大常委會把滿意度測評安排在聽取審議專項工作報告之前，主要對政府部門相關(guān)工作情況開展測評；江蘇省人大常委會把滿意度測評安排在聽取審議省政府年度民生實(shí)事項目實(shí)施情況報告之后；重慶市人大常委會則把滿意度測評安排在審議意見整改落實(shí)之后，作為監(jiān)督的有效手段。

根據(jù)憲法和監(jiān)督法精神，綜合以上三種模式，我們認(rèn)為，工作評議主體分為兩個層面，地方人大常委會開展工作評議的，應(yīng)當(dāng)以常委會組成人員為評議主體，可邀請部分人大代表參與。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人大應(yīng)當(dāng)以人大代表為評議主體。人大街道工委組織居民議事會開展評議活動的，應(yīng)當(dāng)以議事員為評議主體。工作評議對象內(nèi)容應(yīng)當(dāng)涵蓋專項工作和部門工作，主要包括“一府兩院”及政府部門開展某項工作或履行工作職責(zé)情況，對政府垂直管理部門（派出機(jī)構(gòu)）承擔(dān)社會管理職能的事業(yè)單位也可視情納入評議對象。對于“專項審議 + 滿意度測評”的做法，雖然增加了滿意度測評的環(huán)節(jié)，但本質(zhì)上還是屬于聽取和審議專項工作報告這一監(jiān)督方式。工作評議一般包括\"準(zhǔn)備一調(diào)查—評議一整改\"四個基本環(huán)節(jié)，各地可結(jié)合工作需要，因地制宜增加相應(yīng)環(huán)節(jié)，突出重點(diǎn)，確保實(shí)效。

(二)需要把握的幾個問題。開展工作評議，要把握好與人大開展履職評議、黨政綜合考核等做法的區(qū)別。從評議主體來看，工作評議、履職評議主體是常委會組成人員或人大代表(議事員），黨政綜合考核主體是黨委(黨組)及其組織(人事)部門。從評議對象來看，工作評議對象大多數(shù)是人民政府及其部門、人民法院、人民檢察院，也有一些地方還評議企事業(yè)單位。履職評議對象是人民政府組成人員和法官、檢察官。黨政綜合考核對象是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部。從評議內(nèi)容來看，工作評議內(nèi)容是人民政府及其部門、人民法院、人民檢察院依法行政、公正司法、貫徹執(zhí)行人大決議決定和審議意見、辦理人大代表意見建議、履行部門法定職責(zé)或開展某項工作情況，履職評議內(nèi)容是人民政府組成人員和法官、檢察官的個人履職情況，黨政綜合考核內(nèi)容是黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的履職情況。從評議方式和結(jié)果運(yùn)用來看，工作評議和履職評議大部分采取民主測評、滿意度測評等方式，評議結(jié)果送黨委政府及有關(guān)方面作為參考。黨政綜合考核采取平時考核、年度考核、專項考核和任期考核等方式，結(jié)果直接用于選拔任用、管理監(jiān)督、激勵約束、問責(zé)追責(zé)等。

(三)開展工作評議的基本要求。一是堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)。人大是黨領(lǐng)導(dǎo)下的重要政治機(jī)關(guān)，工作評議必須旗幟鮮明講政治，要把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫穿工作評議全過程各方面。二是堅持依法依規(guī)。工作評議要依照憲法原則、貫徹法律精神，嚴(yán)格執(zhí)行工作機(jī)制和工作流程，確保評議工作規(guī)范運(yùn)行。三是堅持民呼我應(yīng)。工作評議要踐行和發(fā)展全過程人民民主，聽民聲、聚民情、匯民智，切實(shí)增強(qiáng)人民群眾的幸福感獲得感。四是堅持對事不對人。工作評議就是評議“一府一委兩院”及政府部門開展某項工作或履行工作職責(zé)情況，不評議干部個人履職情況，目的是推動“一府一委兩院\"依法履職、改進(jìn)工作。

三、加強(qiáng)和改進(jìn)地方人大工作評議的對策建議

經(jīng)過40多年的發(fā)展，工作評議已被基層實(shí)踐證明是行之有效的好做法，有利于推動中央和省委決策部署落地落實(shí)，豐富和發(fā)展全過程人民民主。新時代新征程，要深入貫徹中央部署精神，總結(jié)深化工作評議實(shí)踐，加強(qiáng)制度化規(guī)范化建設(shè)，推動人大監(jiān)督工作高質(zhì)量發(fā)展。

(一)突出政治性，確保工作評議\"方向不偏”。堅持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)是做好工作評議的根本保證。在法律依據(jù)還不充分的情況下，要強(qiáng)化政治意識，始終在同級黨委的領(lǐng)導(dǎo)下推進(jìn)這項工作。一是黨委要重視支持。各級黨委要把工作評議納入總體部署予以推進(jìn)，通過出臺相關(guān)文件、聽取專題匯報、答復(fù)問題請示等途徑，加強(qiáng)政策要素保障，支持人大及其常委會開展工作評議，幫助解決工作中遇到的困難問題。二是“一府一委兩院\"要積極配合。要深刻認(rèn)識工作評議是人大加強(qiáng)監(jiān)督的有效方式，不是“抬杠”“找茬”，都是為了推進(jìn)工作、維護(hù)人民利益。要配合落實(shí)好工作評議各環(huán)節(jié)的任務(wù)要求，認(rèn)真開展自查，虛心接受評議，清單式落實(shí)評議意見，確保整改到位。三是各級人大要主動作為。工作評議選題要緊扣中心大局和群眾關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)，緊緊依靠黨委領(lǐng)導(dǎo)支持，評議過程、評議發(fā)現(xiàn)問題、評議結(jié)果要及時向同級黨委請示報告，有序有力推進(jìn)工作評議。

(二)突出規(guī)范性，確保工作評議\"程序不亂”。要深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，在總結(jié)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，學(xué)習(xí)借鑒湖北等地做法，在修訂浙江省監(jiān)督條例時，把工作評議固化上升為法規(guī)制度。同時，要著重圍繞工作評議“準(zhǔn)備一調(diào)查一評議一整改”四個基本環(huán)節(jié)，建立健全流程機(jī)制，進(jìn)一步明確任務(wù)要求。一是在準(zhǔn)備階段，精心制訂具體實(shí)施方案，對評議對象、評議時間、人員構(gòu)成、職責(zé)任務(wù)、方法步驟等事項作出安排：召開動員會議，明確工作評議的主要內(nèi)容和工作要求，評議對象負(fù)責(zé)人報告本單位工作情況。二是在調(diào)查階段，各評議小組深入開展調(diào)查，組織相關(guān)專業(yè)代表聯(lián)動開展視察，通過制度化吸納代表參與、數(shù)字化賦能民情收集、全域化拓展群眾參與，了解掌握真實(shí)情況，形成調(diào)查報告、評議意見；注重通過統(tǒng)計、審計等部門和第三方開展評估評價，為工作評議提供專業(yè)力量支撐。三是在評議階段，為增強(qiáng)工作評議的嚴(yán)肅性權(quán)威性，將工作評議專題會議宜納入人大常委會會議、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人代會、街道居民議事會會議的日程安排；在聽取工作評議調(diào)查組的評議報告、常委會組成人員和參會相關(guān)代表發(fā)表評議意見之后，對評議對象開展測評，評議對象主要負(fù)責(zé)人作評議整改表態(tài)發(fā)言。四是在整改階段，及時匯總整理工作評議專題會議提出的意見建議，形成評議意見并附帶問題清單，明確整改時限和要求，以面對面等方式交辦。重視對整改落實(shí)情況的回訪、調(diào)查、核實(shí)，提出整改落實(shí)情況評價意見，持續(xù)加強(qiáng)跟蹤監(jiān)督。

（三）突出民主性，確保工作評議“民意不虛”。工作評議是踐行全過程人民民主的有效載體，保證人民群眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)落到實(shí)處。要堅持“線上 + 線下\"“走出去 + 請進(jìn)來”相結(jié)合，廣泛征集、認(rèn)真研判、及時吸納各方意見建議，形成民情民意收集處理完整閉環(huán)，夯實(shí)工作評議的民意基礎(chǔ)。一是用好“線下基層單元”。近年來，浙江省人大常委會集成打造了以代表聯(lián)絡(luò)站、基層立法聯(lián)系點(diǎn)、財經(jīng)工作基層聯(lián)系點(diǎn)為主體的全過程人民民主基層單元。要充分發(fā)揮基層單元吸納民意、匯集民智的陣地作用，堅持系統(tǒng)集成、融會貫通，通過召開座談會、意見征集、走訪調(diào)查等方式，“面對面\"聽取部門及上級主管單位的意見，“背靠背”聽取服務(wù)對象和人民群眾的反映，多渠道多層次全方位了解對評議對象的看法和建議。二是走好“網(wǎng)上群眾路線”。走好網(wǎng)上群眾路線是新形勢下夯實(shí)工作評議民意基礎(chǔ)的創(chuàng)新路徑。要注重通過網(wǎng)絡(luò)走群眾路線，充分運(yùn)用代表履職、民情民意等數(shù)字應(yīng)用場景，緊扣群眾切身利益問題，精心設(shè)計網(wǎng)絡(luò)調(diào)查問卷，實(shí)時了解、精準(zhǔn)掌握人大代表和人民群眾對評議對象工作的真實(shí)感受和客觀評價，確保民意收集“不打烊”民意反映“不失真”。

（四)突出實(shí)效性，確保工作評議“效果不空”。工作評議開展得好不好，關(guān)鍵在于有沒有推動“一府一委兩院\"解決問題、改進(jìn)工作。要緊扣“精準(zhǔn)、公開、貫通、運(yùn)用”四個重點(diǎn)，著力提升工作評議的剛性和實(shí)效。一是評議意見要精準(zhǔn)。堅持問題導(dǎo)向，充分調(diào)查，用事實(shí)說話，不能主觀臆斷、捕風(fēng)捉影，也不能蜻蜓點(diǎn)水、避重就輕，在評議時不說外行話、不提無用招；堅持把代表意見建議辦理滿意率、群眾意見建議采納率、人大審議意見落實(shí)率等作為評議的重要依據(jù)，建立健全評議指標(biāo)體系，真正做到客觀公正全面評價，清單式列出問題整改建議。二是信息公開要及時。堅持“開門搞評議”，健全公開機(jī)制，及時將評議實(shí)施方案、評議對象自查報告、調(diào)查報告、評議意見、測評結(jié)果、整改落實(shí)等情況，通過新聞發(fā)布會、人大門戶網(wǎng)站、邀請公民參與等形式和途徑向社會公開，實(shí)現(xiàn)工作評議過程和結(jié)果公開全覆蓋。三是監(jiān)督手段要貫通。聚焦評議對象法定職責(zé)，找準(zhǔn)工作評議與紀(jì)檢監(jiān)察、審計、司法、輿論、社會等監(jiān)督貫通協(xié)調(diào)的結(jié)合點(diǎn)，適時建立監(jiān)督內(nèi)容共商、監(jiān)督方式銜接、監(jiān)督資源互補(bǔ)、監(jiān)督成果共享等機(jī)制，形成工作評議的集束效應(yīng)，增強(qiáng)人大監(jiān)督的權(quán)威性和有效性。四是成果運(yùn)用要放大。將工作評議報告及評議意見作為跟蹤監(jiān)督的依據(jù)，評議結(jié)果要向黨委及紀(jì)委監(jiān)委、組織部門和上級部門通報，與評議對象機(jī)關(guān)目標(biāo)管理績效考核相掛鉤，體現(xiàn)到黨委綜合考評中，力求評出壓力、評出動力、評出成效。

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