關于地方人大深化工作評議的調研和思考

工作評議是地方人大在實踐中探索發展出的一種監督方式，是發揮人大監督在黨和國家監督體系中重要作用的必然要求。黨的二十屆三中全會對健全人大評議等制度提出明確要求。本文在查閱資料、實地調研等基礎上，梳理了地方人大開展工作評議的相關實踐做法，分析存在的問題短板，研究提出深化工作評議的思路建議。

一、地方人大開展工作評議的歷程現狀

工作評議源于20世紀80年代以來開展的述職評議、執法評議，歷經萌芽發、完善發展和調整規范，成為提升地方人大監督工作質量和水平的重要舉措，為各地采用和探索實踐。

（一）評議的緣起脈絡。自1979年地方人大設立常委會以來，各地人大貫徹憲法精神和地方組織法要求，圍繞如何加強對“一府兩院\"有效監督，積極探索創新，涌現出述職評議、工作評議等做法。據記載，最早的述職評議發生在1981年黑龍江省肇源縣，當地人大常委會首創性組織常委會組成人員和部分人大代表對縣人大常委會任命的政府、法院和檢察院工作人員進行評議。這一做法很快被更多地方人大效仿并得到拓展，1982年黑龍江省哈爾濱市南崗區人大常委會對“一府兩院”及街道辦事處、派出所的工作開展評議，開啟了工作評議的先河。20世紀90年代以來，基層人大普遍對“七站八所\"開展評議活動。隨著評議工作大面積鋪開，各地以地方性法規和規范性文件形式對工作評議予以規范，重慶、山西、江西、安徽等省級人大常委會出臺了地方性法規，很多縣級人大常委會制定了規范性文件。浙江省杭州市下城區、寧波市海曙區等地積極探索，相繼開展評議工作2。1993年浙江省八屆人大常委會首次組織人大代表開展評議公安、司法執法工作，1994年首次對省工商管理局局長、省土地管理局局長開展述職評議。1997年浙江省八屆人大常委會主任會議通過《浙江省人大常委會評議工作辦法》，對行政執法評議、述職評議等作出規范。2004年浙江省委出臺的《關于進一步加強人大工作的意見》要求“建立述職與評議相結合的工作機制，有重點地開展對人大及其常委會選舉、任命干部的述職評議，注重評議實效”，同年主任會議出臺《關于對省人大常委會任命干部開展述職工作的意見》。截至2006年底，浙江省人大常委會對29位廳局長進行述職（書面述職）評議，組織人大代表對13個行政執法和司法機關進行評議。這一時期述職評議和行政執法評議、司法評議、工作評議在各地普遍展開，取得了較好成效。

(二)工作評議的延續發展。2006年出臺的監督法對各級人大常委會監督工作作出統一規范，將述職評議、行政執法評議等“兩項評議”規范為聽取和審議專項工作報告。時任全國人大法律委員會副主任委員喬曉陽主編的《監督法學習問答》（中國民主法制出版社，2006年10月出版)認為，“盡管監督法中并沒有出現‘工作評議'字樣，但體現了工作評議的實質精神，兼顧了一般聽取和審議工作報告和工作評議兩方面的特點\"4。一些地方在人大監督中繼續沿用工作評議這一做法，有的還通過地方性法規或規范性文件的形式予以固化。比如，湖北省人大常委會在監督法實施辦法第十一條中明確規定，“常務委員會聽取和審議專項工作報告，可以組織常委會組成人員、人大代表對報告機關的專項工作進行工作評議”。2016年浙江省人大常委會制定的鄉鎮人大工作條例第二十八條明確規定，“代表在聽取和討論專項工作報告時，可以對報告機關的專項工作作出評議”。2019年浙江省人大常委會制定的街道人大工作條例第十條明確要求，“組織對街道辦事處和縣級人民政府有關部門、司法機關派駐街道工作機構的工作進行評議”。同年浙江省委出臺的《關于高水平推進新時代人大工作和建設的意見》要求各級黨委要“支持人大常委會開展工作評議”，象山、路橋、溫嶺、泰順等地人大常委會還專門出臺工作評議辦法。監督法出臺后，不少地方按照監督法精神，通過制定地方性法規或政策性文件，繼續探索深化工作評議，使其進發出活力和生機，成為地方人大監督工作有效管用的\"利器”。

（三）工作評議面上開展情況。從全國范圍看，省級層面開展工作評議較少，目前只有江蘇、云南等少數地方圍繞民生實事項目實施、環境保護情況等專項工作開展評議。相較而言，市縣兩級開展工作評議稍多，比如江蘇省無錫市人大常委會出臺文件，常態化對市政府組成部門開展工作評議；甘肅省嘉峪關市、四川省達州市達川區、廣東省始興縣、山東省廣饒縣、河南省新縣、江蘇省啟東市等地開展了政府部門工作情況評議。一些地方在鄉鎮街道層面也開展工作評議，比如福建省安溪縣組織鄉鎮人大代表對基層站所、貴州省貴陽市烏當區人大常委會龍廣路街道工委對街道部門開展工作評議。從浙江省來看，浙江省本級2011年開展審議意見落實情況滿意度測評，沒有開展工作評議。設區的市層面，僅有衢州市開展了專項工作評議，有的也開展了審議意見落實情況滿意度測評。縣級層面，除對審議意見落實情況開展滿意度測評之外，不少地方積極開展工作評議，有的出臺制度機制，比如象山、上城、椒江等地出臺評議工作辦法，瑞安構建部門工作評議“六維畫像”量化指標體系，西湖、鄞州、泰順、安吉、上虞、金東、江山等地對政府部門工作開展評議，桐廬、北侖、東陽、德清等地開展專項工作評議。貫徹浙江省鄉鎮、街道人大工作兩個條例要求，一些鄉鎮街道做深做實部門站所工作評議，比如三門縣健跳鎮人大對鎮域范圍內的35家部門站所工作情況開展評議。

二、工作評議的內涵要求

工作評議是一項自下而上的探索創新，由于缺乏明確的法律依據和統一的制度規范，各地理解把握存在差異，有的思想有所顧慮，有的運行機制不夠完善，有的評議成果運用不足。按照“總結、繼承、完善、提高”的原則，需要進一步廓清工作評議的內涵外延，準確把握與其他監督方式的異同，不斷深化對工作評議的重要性認識。

（一)工作評議的定義內涵。目前實踐中，工作評議主要有三種運行模式。一是專項工作評議。主要是對“一府一委兩院\"專項工作情況開展評議。比如近年來衢州市人大常委會圍繞招投標、“大綜合一體化\"行政執法改革等工作，制定評議實施辦法，召開評議動員會，開展評議調查，組織常委會組成人員和部分代表開展集中評議，形成問題清單反饋給被評議單位。二是政府部門工作評議。主要對政府部門依法行政、公正司法、貫徹執行人大決議決定和審議意見、辦理人大代表意見建議、履行部門法定職責等情況開展評議。比如象山縣人大常委會創新構建1+1+5^′ 運行體系，2020年以來共對33個部門單位開展工作評議，涵蓋政府序列部門、垂直管理單位等對象，形成評議調查和審計報告52份，累計推動整改落實重點問題207個，實現了以評促改、以評促治、以評促干、以評促優的目的。三是“專項審議 + 滿意度測評”。在聽取和審議專項工作報告的同時，增加滿意度測評環節，對專項工作、工作報告或審議意見整改落實情況開展滿意度測評。比如四川省人大常委會把滿意度測評安排在聽取審議專項工作報告之前，主要對政府部門相關工作情況開展測評；江蘇省人大常委會把滿意度測評安排在聽取審議省政府年度民生實事項目實施情況報告之后；重慶市人大常委會則把滿意度測評安排在審議意見整改落實之后，作為監督的有效手段。

根據憲法和監督法精神，綜合以上三種模式，我們認為，工作評議主體分為兩個層面，地方人大常委會開展工作評議的，應當以常委會組成人員為評議主體，可邀請部分人大代表參與。鄉鎮人大應當以人大代表為評議主體。人大街道工委組織居民議事會開展評議活動的，應當以議事員為評議主體。工作評議對象內容應當涵蓋專項工作和部門工作，主要包括“一府兩院”及政府部門開展某項工作或履行工作職責情況，對政府垂直管理部門（派出機構）承擔社會管理職能的事業單位也可視情納入評議對象。對于“專項審議 + 滿意度測評”的做法，雖然增加了滿意度測評的環節，但本質上還是屬于聽取和審議專項工作報告這一監督方式。工作評議一般包括\"準備一調查—評議一整改\"四個基本環節，各地可結合工作需要，因地制宜增加相應環節，突出重點，確保實效。

(二)需要把握的幾個問題。開展工作評議，要把握好與人大開展履職評議、黨政綜合考核等做法的區別。從評議主體來看，工作評議、履職評議主體是常委會組成人員或人大代表(議事員），黨政綜合考核主體是黨委(黨組)及其組織(人事)部門。從評議對象來看，工作評議對象大多數是人民政府及其部門、人民法院、人民檢察院，也有一些地方還評議企事業單位。履職評議對象是人民政府組成人員和法官、檢察官。黨政綜合考核對象是黨政領導班子和領導干部。從評議內容來看，工作評議內容是人民政府及其部門、人民法院、人民檢察院依法行政、公正司法、貫徹執行人大決議決定和審議意見、辦理人大代表意見建議、履行部門法定職責或開展某項工作情況，履職評議內容是人民政府組成人員和法官、檢察官的個人履職情況，黨政綜合考核內容是黨政領導班子和領導干部的履職情況。從評議方式和結果運用來看，工作評議和履職評議大部分采取民主測評、滿意度測評等方式，評議結果送黨委政府及有關方面作為參考。黨政綜合考核采取平時考核、年度考核、專項考核和任期考核等方式，結果直接用于選拔任用、管理監督、激勵約束、問責追責等。

(三)開展工作評議的基本要求。一是堅持黨的領導。人大是黨領導下的重要政治機關，工作評議必須旗幟鮮明講政治，要把黨的領導貫穿工作評議全過程各方面。二是堅持依法依規。工作評議要依照憲法原則、貫徹法律精神，嚴格執行工作機制和工作流程，確保評議工作規范運行。三是堅持民呼我應。工作評議要踐行和發展全過程人民民主，聽民聲、聚民情、匯民智，切實增強人民群眾的幸福感獲得感。四是堅持對事不對人。工作評議就是評議“一府一委兩院”及政府部門開展某項工作或履行工作職責情況，不評議干部個人履職情況，目的是推動“一府一委兩院\"依法履職、改進工作。

三、加強和改進地方人大工作評議的對策建議

經過40多年的發展，工作評議已被基層實踐證明是行之有效的好做法，有利于推動中央和省委決策部署落地落實，豐富和發展全過程人民民主。新時代新征程，要深入貫徹中央部署精神，總結深化工作評議實踐，加強制度化規范化建設，推動人大監督工作高質量發展。

(一)突出政治性，確保工作評議\"方向不偏”。堅持黨的全面領導是做好工作評議的根本保證。在法律依據還不充分的情況下，要強化政治意識，始終在同級黨委的領導下推進這項工作。一是黨委要重視支持。各級黨委要把工作評議納入總體部署予以推進，通過出臺相關文件、聽取專題匯報、答復問題請示等途徑，加強政策要素保障，支持人大及其常委會開展工作評議，幫助解決工作中遇到的困難問題。二是“一府一委兩院\"要積極配合。要深刻認識工作評議是人大加強監督的有效方式，不是“抬杠”“找茬”，都是為了推進工作、維護人民利益。要配合落實好工作評議各環節的任務要求，認真開展自查，虛心接受評議，清單式落實評議意見，確保整改到位。三是各級人大要主動作為。工作評議選題要緊扣中心大局和群眾關注的熱點難點，緊緊依靠黨委領導支持，評議過程、評議發現問題、評議結果要及時向同級黨委請示報告，有序有力推進工作評議。

(二)突出規范性，確保工作評議\"程序不亂”。要深入貫徹黨的二十屆三中全會精神，在總結實踐經驗的基礎上，學習借鑒湖北等地做法，在修訂浙江省監督條例時，把工作評議固化上升為法規制度。同時，要著重圍繞工作評議“準備一調查一評議一整改”四個基本環節，建立健全流程機制，進一步明確任務要求。一是在準備階段，精心制訂具體實施方案，對評議對象、評議時間、人員構成、職責任務、方法步驟等事項作出安排：召開動員會議，明確工作評議的主要內容和工作要求，評議對象負責人報告本單位工作情況。二是在調查階段，各評議小組深入開展調查，組織相關專業代表聯動開展視察，通過制度化吸納代表參與、數字化賦能民情收集、全域化拓展群眾參與，了解掌握真實情況，形成調查報告、評議意見；注重通過統計、審計等部門和第三方開展評估評價，為工作評議提供專業力量支撐。三是在評議階段，為增強工作評議的嚴肅性權威性，將工作評議專題會議宜納入人大常委會會議、鄉鎮人代會、街道居民議事會會議的日程安排；在聽取工作評議調查組的評議報告、常委會組成人員和參會相關代表發表評議意見之后，對評議對象開展測評，評議對象主要負責人作評議整改表態發言。四是在整改階段，及時匯總整理工作評議專題會議提出的意見建議，形成評議意見并附帶問題清單，明確整改時限和要求，以面對面等方式交辦。重視對整改落實情況的回訪、調查、核實，提出整改落實情況評價意見，持續加強跟蹤監督。

（三）突出民主性，確保工作評議“民意不虛”。工作評議是踐行全過程人民民主的有效載體，保證人民群眾知情權、參與權、表達權、監督權落到實處。要堅持“線上 + 線下\"“走出去 + 請進來”相結合，廣泛征集、認真研判、及時吸納各方意見建議，形成民情民意收集處理完整閉環，夯實工作評議的民意基礎。一是用好“線下基層單元”。近年來，浙江省人大常委會集成打造了以代表聯絡站、基層立法聯系點、財經工作基層聯系點為主體的全過程人民民主基層單元。要充分發揮基層單元吸納民意、匯集民智的陣地作用，堅持系統集成、融會貫通，通過召開座談會、意見征集、走訪調查等方式，“面對面\"聽取部門及上級主管單位的意見，“背靠背”聽取服務對象和人民群眾的反映，多渠道多層次全方位了解對評議對象的看法和建議。二是走好“網上群眾路線”。走好網上群眾路線是新形勢下夯實工作評議民意基礎的創新路徑。要注重通過網絡走群眾路線，充分運用代表履職、民情民意等數字應用場景，緊扣群眾切身利益問題，精心設計網絡調查問卷，實時了解、精準掌握人大代表和人民群眾對評議對象工作的真實感受和客觀評價，確保民意收集“不打烊”民意反映“不失真”。

（四)突出實效性，確保工作評議“效果不空”。工作評議開展得好不好，關鍵在于有沒有推動“一府一委兩院\"解決問題、改進工作。要緊扣“精準、公開、貫通、運用”四個重點，著力提升工作評議的剛性和實效。一是評議意見要精準。堅持問題導向，充分調查，用事實說話，不能主觀臆斷、捕風捉影，也不能蜻蜓點水、避重就輕，在評議時不說外行話、不提無用招；堅持把代表意見建議辦理滿意率、群眾意見建議采納率、人大審議意見落實率等作為評議的重要依據，建立健全評議指標體系，真正做到客觀公正全面評價，清單式列出問題整改建議。二是信息公開要及時。堅持“開門搞評議”，健全公開機制，及時將評議實施方案、評議對象自查報告、調查報告、評議意見、測評結果、整改落實等情況，通過新聞發布會、人大門戶網站、邀請公民參與等形式和途徑向社會公開，實現工作評議過程和結果公開全覆蓋。三是監督手段要貫通。聚焦評議對象法定職責，找準工作評議與紀檢監察、審計、司法、輿論、社會等監督貫通協調的結合點，適時建立監督內容共商、監督方式銜接、監督資源互補、監督成果共享等機制，形成工作評議的集束效應，增強人大監督的權威性和有效性。四是成果運用要放大。將工作評議報告及評議意見作為跟蹤監督的依據，評議結果要向黨委及紀委監委、組織部門和上級部門通報，與評議對象機關目標管理績效考核相掛鉤，體現到黨委綜合考評中，力求評出壓力、評出動力、評出成效。

參考文獻

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