論備案審查中聯(lián)合審查方式的實施機制

一、問題的提出

為更加有效發(fā)揮備案審查功能，立足實踐需要，2023年12月，全國人大常委會通過了《關(guān)于完善和加強備案審查制度的決定》（下稱備案審查決定），其中第十條將聯(lián)合審查確定為新增的備案審查方式，“全國人民代表大會常務(wù)委員會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題的，可以與其他機關(guān)備案審查工作機構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議”。聯(lián)合審查屬于新增的備案審查方式，尚未引發(fā)學(xué)界的普遍關(guān)注。在現(xiàn)有研究成果中有學(xué)者分析了聯(lián)合審查對備案審查銜接聯(lián)動機制的延伸與強化作用2；有學(xué)者提出了聯(lián)合審查對司法解釋合憲性審查的作用3；有學(xué)者結(jié)合行政規(guī)范性文件備案審查探討了聯(lián)合審查的優(yōu)勢；有學(xué)者探討了聯(lián)合審查與規(guī)范集中清理的制度關(guān)聯(lián)；還有學(xué)者專門分析了聯(lián)合審查的實踐淵源、生成邏輯、結(jié)構(gòu)屬性與程序結(jié)構(gòu)、機制等問題。諸此研究有效描摹和分析了聯(lián)合審查方式的主要脈絡(luò)。在此基礎(chǔ)上，有鑒于聯(lián)合審查的理論與實踐優(yōu)勢，有必要基于備案審查實踐從理論上總結(jié)和探討聯(lián)合審查被新增為備案審查方式的深層邏輯以及聯(lián)合審查的實施機制等內(nèi)容，推動聯(lián)合審查的實施及其實效化。

二、聯(lián)合審查的淵源與功能

聯(lián)合審查雖然才被確立為新的審查方式，但“聯(lián)合審查”的因素已存在于備案審查制度內(nèi)外的多種場景中，這些場景或淵源是從形式上分析聯(lián)合審查作為備案審查方式的基礎(chǔ)。在已有四種備案審查方式的基礎(chǔ)上，為什么備案審查決定寫入聯(lián)合審查？厘清聯(lián)合審查在備案審查中所發(fā)揮的功能有助于從實質(zhì)層面觀察立法者的意圖。

（一）聯(lián)合審查的多重淵源

新近有學(xué)者對聯(lián)合審查的實踐淵源從要素和類型兩個方面進行了較為全面的梳理，并從中觀察出聯(lián)合審查在各類淵源中呈現(xiàn)出的屬性與結(jié)構(gòu)特征，清晰呈現(xiàn)了聯(lián)合審查的內(nèi)在邏輯與結(jié)構(gòu)。該學(xué)者將聯(lián)合審查的實踐淵源區(qū)分為系統(tǒng)內(nèi)的聯(lián)合審查與跨機關(guān)的聯(lián)合審查，對于梳理聯(lián)合審查的實踐淵源很有幫助。不過，有鑒于作為新增備案審查方式的聯(lián)合審查之“跨機關(guān)”特征及其相對于備案審查的從屬性，有必要從備案審查內(nèi)部與外部兩個角度觀察聯(lián)合審查的淵源。

1.聯(lián)合審查的內(nèi)在淵源

聯(lián)合審查在我國備案審查中并非完全無跡可尋。從規(guī)范上看，立法法在2000年制定時規(guī)定了“聯(lián)合審查會議”作為全國人大常委會開展備案審查的一種方式①，此方式至今被立法法保留并被規(guī)定在《法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法》（下稱備審工作辦法）和備案審查決定中。根據(jù)這些規(guī)范，召開聯(lián)合審查會議的主體為“憲法和法律委員會與有關(guān)的專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)”。需要注意的是，此處的備案審查權(quán)屬于全國人大常委會，專門委員會、常委會工作機構(gòu)只是具體承擔(dān)備案審查職責(zé)的主體，因此，備案審查決定第四條第二款中的“聯(lián)合審查會議\"實際上是單一備案審查主體內(nèi)部諸職責(zé)主體間的協(xié)同與配合。而作為一種新增的備案審查方式，聯(lián)合審查具有特定的概念和場域，其僅限于備案審查決定第十條所規(guī)定的范圍，其前提是“全國人大常委會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題”，具體工作方式是“與其他機關(guān)備案審查工作機構(gòu)開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議”。質(zhì)言之，作為審查方式的聯(lián)合審查，是跨越不同審查主體的審查，涉及各主體間審查職權(quán)的聯(lián)合，這是聯(lián)合審查方式的實質(zhì)要素。若僅是同一審查主體中不同工作機構(gòu)、委員會間的聯(lián)合審查會議、聯(lián)合辦公，則屬于一般工作機制意義上的聯(lián)合審查。當(dāng)然，聯(lián)合審查會議的目的也在于發(fā)揮備案審查合力、提升備案審查效率，其蘊含了聯(lián)合審查的制度因素，體現(xiàn)了聯(lián)合審查在備案審查制度中的固有淵源。

與此同時，聯(lián)合審查的增設(shè)亦得益于實踐中的備案審查探索。2023年，全國人大常委會法工委備案審查室與司法部在對某省有關(guān)物業(yè)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章開展審查過程中，對有關(guān)法規(guī)、規(guī)章中的共性問題加強研究，共同召開座談會深人研究討論，形成共識后分別向該法規(guī)和規(guī)章制定機關(guān)提出審查意見，協(xié)調(diào)和推動解決有關(guān)問題，產(chǎn)生了良好效果。這種跨主體的審查實踐是作為備案審查方式的聯(lián)合審查之實踐淵源。

2.聯(lián)合審查的外在淵源

多元主體共同行權(quán)的聯(lián)合審查常見于備案審查之外，從類型上看，主要集中于以下領(lǐng)域。第一，行政審批領(lǐng)域。如航道管理條例第八條第三款規(guī)定：“跨省、自治區(qū)、直轄市的地方航道的發(fā)展規(guī)劃，由有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市交通主管部門共同編制，報有關(guān)省、自治區(qū)、直轄市人民政府聯(lián)合審查批準(zhǔn)后實施，并抄報交通部備案；必要時報交通部審查批準(zhǔn)后實施。\"第二，監(jiān)督領(lǐng)域。如，《十四屆全國人大常委會關(guān)于國有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督工作的五年規(guī)劃（2023—2027）》提出，加強與監(jiān)察監(jiān)督、財會監(jiān)督的貫通協(xié)同，不斷健全信息共享和工作協(xié)同機制，及時通報人大監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的問題，探索開展聯(lián)合調(diào)研等形式，形成推動整改問責(zé)的合力。深圳市“十四五\"規(guī)劃和2035遠景規(guī)劃綱要提出，“統(tǒng)籌財力優(yōu)先保障義務(wù)教育支出，加強義務(wù)教育學(xué)位規(guī)劃與建設(shè)，提高學(xué)位配置規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)，建立學(xué)位建設(shè)聯(lián)合審查制度，實施原特區(qū)外義務(wù)教育學(xué)校質(zhì)量提升計劃\"。第三，立法領(lǐng)域的聯(lián)合審查。立法草案或立法事項的事前審查對于保證立法質(zhì)量具有重要意義，聯(lián)合審查的方式在其中也發(fā)揮過重要作用。如，早在1950年，全國政協(xié)常務(wù)委員會和政務(wù)院聯(lián)合設(shè)立了政法草案審查會議，推舉董必武為召集人、許德珩為副召集人，并在其下設(shè)了若干法案審查小組。同年9月23日，董必武主持召開政法草案審查會議，審查了城市區(qū)各界人民代表會議和人民政府組織通則]。2023年，最高檢與最高法組成聯(lián)合調(diào)研組就專門立法相關(guān)重點問題進行聯(lián)合調(diào)研，全面梳理匯總公益訴訟檢察實踐和審判實踐中需要通過立法解決的問題[2。諸如此類的還有，長三角生態(tài)綠色一體化發(fā)展示范區(qū)建設(shè)過程中，蘇、浙、滬三地人大常委會多次赴示范區(qū)開展聯(lián)合調(diào)研，了解示范區(qū)的實際情況，使得立法符合地方治理實際[13]。

盡管備案審查決定及其草案說明并未詳細闡述增設(shè)聯(lián)合審查方式的具體背景，但有鑒于聯(lián)合審查在原理和基本規(guī)則上的共通性，前述這些淵源為健全備案審查聯(lián)合審查方式提供有益經(jīng)驗，尤其是立法領(lǐng)域中的聯(lián)合調(diào)研或聯(lián)合審查，與備案審查聯(lián)合審查方式異曲同工（根據(jù)備案審查決定，聯(lián)合調(diào)研與聯(lián)合審查均屬于聯(lián)合審查的工作形式）。上述領(lǐng)域的聯(lián)合審查因此構(gòu)成聯(lián)合審查的外在淵源?？偨Y(jié)這些聯(lián)合審查的類型，其與本文所討論的備案審查中聯(lián)合審查方式之間的共同目標(biāo)在于，將由多元審查主體在程序與職權(quán)聯(lián)合基礎(chǔ)上形成的聯(lián)合審查機制作為一種制度化的審查方式，發(fā)揮同一領(lǐng)域內(nèi)不同主體進行監(jiān)督或決策的共同力量，保證工作目標(biāo)的有效實現(xiàn)。

（二）聯(lián)合審查的功能特征

備案審查決定中關(guān)于聯(lián)合審查方式的具體功能闕如，但制度功能不僅關(guān)乎聯(lián)合審查的入法背景，還影響聯(lián)合審查的制度建構(gòu)與實施。全國人大常委會法工委備案審查室負責(zé)人僅指出，“采取聯(lián)合審查的方式有利于發(fā)揮備案審查工作合力，增強備案審查工作整體成效\"4]。這在規(guī)范上可解讀為聯(lián)合審查可增強審查力度，進而更好實現(xiàn)備案審查的目標(biāo)。如此，既要回答聯(lián)合審查何以增強審查力度，又要在此基礎(chǔ)上分析聯(lián)合審查何以更好實現(xiàn)備案審查的目標(biāo)。

1.聯(lián)合審查增強備案審查力度的多重維度

第一，聯(lián)合審查對備案審查銜接聯(lián)動機制的升級改造。備案審查銜接聯(lián)動機制是統(tǒng)合多元備案審查主體、加強各備案審查系統(tǒng)之間協(xié)調(diào)配合、提高備案審查工作質(zhì)效的工作機制[5。該機制的主要特點是，全國人大常委會與黨中央、國務(wù)院等單位備案審查工作機構(gòu)之間溝通協(xié)作，通過移送審查、征求意見、規(guī)范報備內(nèi)容、協(xié)調(diào)審查標(biāo)準(zhǔn)、開展業(yè)務(wù)交流等方式開展備案審查。經(jīng)過長期實踐，2023年新修正的立法法以法律的形式肯認了銜接聯(lián)動機制在備案審查中的地位與功能。不過，其雖然有助于提升備案審查合力，但在形式上表現(xiàn)為各審查主體單獨進行審查或移送其他主體處理，實質(zhì)上仍屬于各審查主體各負其責(zé)的分別審查機制。與此不同的是，聯(lián)合審查則升級為多個備案審查主體的聯(lián)合調(diào)研或聯(lián)合審查，打破了各審查主體基于自身職責(zé)和審查范圍的局限性，進一步體現(xiàn)了聯(lián)合審查的內(nèi)核是各備案審查主體間的職權(quán)聯(lián)合[7]

第二，聯(lián)合審查推動備案審查標(biāo)準(zhǔn)的全面適用?，F(xiàn)有備案審查標(biāo)準(zhǔn)主要包括合憲性標(biāo)準(zhǔn)、政治性標(biāo)準(zhǔn)、合法性標(biāo)準(zhǔn)、適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，而在分別審查機制下，各主體對于不同規(guī)范的標(biāo)準(zhǔn)適用并不全面。如全國人大常委會一般以規(guī)范性文件的合憲性、合法性為審查重點，國務(wù)院對于地方性法規(guī)的審查側(cè)重于合憲性、合法性標(biāo)準(zhǔn)，對于規(guī)章的審查則兼及適當(dāng)性標(biāo)準(zhǔn)，地方人大常委會對地方政府規(guī)章一般以合憲性、合法性為標(biāo)準(zhǔn)。更為重要的是，國務(wù)院、地方人大常委會等備案審查主體不能就審查中遇到的合憲性、涉憲性問題自行作出解釋，只能向全國人大常委會提出。這意味著分別審查機制下各審查主體對于同一類別或性質(zhì)的規(guī)范性文件可能適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)，那么，審查意見可能面臨不小的差別，而聯(lián)合審查則會使針對同一類別或性質(zhì)的規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)和審查意見更為統(tǒng)一。

第三，聯(lián)合審查促進審查范圍更為全面。分別審查模式下，各備案審查主體通常僅以某一或某幾件具體規(guī)范性文件作為審查對象，而作出的審查意見也僅具有個別效力。在聯(lián)合審查方式下，全國人大常委會若發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題的，“可以與其他備案審查主體開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議”。質(zhì)言之，通過聯(lián)合審查，可以將備案審查的范圍擴展到與原受審查規(guī)范性文件類似、存在共性問題的更多法規(guī)、規(guī)章、司法解釋等規(guī)范性文件，從而提升備案審查的整體性效能。

第四，更好發(fā)揮全國人大常委會在備案審查領(lǐng)域的監(jiān)督力量。從備案審查決定關(guān)于聯(lián)合審查的規(guī)定看，全國人大常委會在聯(lián)合審查中具有主導(dǎo)地位。全國人大常委會作為全國人大的常設(shè)機關(guān)，是最高國家權(quán)力機關(guān)的組成部分，同時擁有憲法解釋權(quán)、最高立法權(quán)與法律解釋權(quán)、終局的合憲性審查權(quán)，其在聯(lián)合審查中的主導(dǎo)地位可以有效彌合多元備案審查主體在規(guī)范性文件內(nèi)涵理解、審查標(biāo)準(zhǔn)適用、審查意見等方面的重要分歧，并可以推動對相關(guān)法律規(guī)范性文件的一體審查。如若相關(guān)規(guī)范性文件存在共性問題，全國人大常委會可以綜合采用要求制定機關(guān)修改、廢止、撤銷、作出法律解釋、開展法律清理等方式對規(guī)范性文件進行集中處理，有效發(fā)揮全國人大常委會對規(guī)范性文件制定主體的監(jiān)督作用。

總體上講，這四個維度對于打破各審查主體的監(jiān)督與治理壁壘、發(fā)揮主體間的審查合力、增強備案審查質(zhì)效并進而推進備案審查目標(biāo)的更優(yōu)實現(xiàn)具有重要作用。

2.聯(lián)合審查推動備案審查目標(biāo)的更優(yōu)實現(xiàn)

一般而言，備案審查的目標(biāo)可以概括為維護國家法制統(tǒng)一和保障權(quán)利實現(xiàn)兩大目標(biāo)。在全國人大常委會啟動聯(lián)合審查后，可將存在共性問題的規(guī)范性文件一并審查處理，而此審查范圍的擴大、審查標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)一適用并不依賴于審查要求或?qū)彶榻ㄗh的提出，從而更好實現(xiàn)法制統(tǒng)一的目標(biāo)。與此同時，在這些存在共性問題的規(guī)范性文件中存在一些直接損害公民和組織權(quán)益的制度性歧視和規(guī)則性侵權(quán)[18]。前述提及的“審查某省有關(guān)物業(yè)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章”一案即屬此例。該案中，全國人大常委會法工委運用了聯(lián)合審查的方式審查并作出了審查意見，“地方物業(yè)管理條例關(guān)于限制業(yè)主共同管理權(quán)的有關(guān)規(guī)定，一定程度上反映了地方社區(qū)管理的現(xiàn)實需求，但在對公民的民事權(quán)利作出限制時，應(yīng)遵循立法權(quán)限，厘清法律關(guān)系，與《中華人民共和國民法典》、國務(wù)院《物業(yè)管理條例》的相關(guān)規(guī)定和精神保持一致”。值得注意的是，在與相關(guān)地方制定機關(guān)反復(fù)溝通后，后者已同意全國人大常委會法工委提出的審查研究意見，愿意作出修改，并向全國人大常委會法工委提交了修改相關(guān)規(guī)定的工作計劃。這種聯(lián)合審查、集中處理的方式意味著在更廣泛的意義上為公民等權(quán)利主體享有和實現(xiàn)權(quán)利掃除了制度障礙。

三、聯(lián)合審查實施的程序機制

為了使聯(lián)合審查方式發(fā)揮應(yīng)有的功能，實現(xiàn)制度設(shè)定的預(yù)期目標(biāo)，聯(lián)合審查實施的程序機制是應(yīng)探討的核心問題，即作為一種備案審查方式，其自身實施應(yīng)該具備哪些制度化的要素、遵行何種運行邏輯。根據(jù)備案審查決定第十條，該機制主要涉及聯(lián)合審查的啟動、共性問題的識別、聯(lián)合審查的整體工作程序。

（一）聯(lián)合審查的啟動

1.聯(lián)合審查的啟動主體（1）備案審查決定第十條中的聯(lián)合審查啟動主體

關(guān)于聯(lián)合審查的啟動主體，實際上是指誰有權(quán)決定啟動聯(lián)合審查。從備案審查決定第十條的表述看，聯(lián)合審查的啟動主體是全國人大常委會工作機構(gòu)（具體主要指全國人大常委會法工委）。其制度邏輯在于備審工作辦法、備案審查決定規(guī)定的備案審查報告制度，“法制工作委員會應(yīng)當(dāng)每年向全國人大常委會專項報告開展備案審查工作的情況，由常委會會議審議”，“專門委員會、常委會辦公廳向法制工作委員會提供備案審查工作有關(guān)情況和材料，由法制工作委員會匯總草擬工作報告，經(jīng)征詢專門委員會、常委會辦公廳意見后按規(guī)定上報”。質(zhì)言之，全國人大常委會工作機構(gòu)在聯(lián)合審查等備案審查中起著居中組織協(xié)調(diào)的作用，備案審查決定將全國人大常委會工作機構(gòu)作為啟動主體具有一定合理性。但是，尚有兩點需要注意。

第一，全國人大常委會在備案審查權(quán)工作中主導(dǎo)地位是常委會工作機構(gòu)啟動聯(lián)合審查的前提。從憲法關(guān)系上看，全國人大常委會擁有備案審查權(quán)或備案審查的主導(dǎo)地位，“人大常委會統(tǒng)籌協(xié)調(diào)專門委員會和常委會工作機構(gòu)及辦事機構(gòu)的分工負責(zé)和相互配合的工作機制\"[20]?！爱?dāng)制定機關(guān)未按照書面審查意見或者處理計劃對法規(guī)、司法解釋予以修改、廢正的，全國人民代表大會專門委員會、常務(wù)委員會工作機構(gòu)可以提請常務(wù)委員會會議審議并作出糾正和撤銷決定。\"①也就是說，全國人大常委會擁有合憲性審查權(quán)，專門委員會、常委會工作機構(gòu)等是協(xié)助全國人大常委會進行備案審查、具體承擔(dān)備案審查職責(zé)的內(nèi)部機構(gòu)。對于二者的關(guān)系，梁鷹撰文稱，要從“憲法性制度設(shè)計”層面理解和把握備案審查，不能將備案審查簡單理解為是全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室在審查，或僅有全國人大常委會法工委在審查，而應(yīng)該理解為是全國人大及其常委會在審查，是各級人大及其常委會在審查2。當(dāng)常委會工作機構(gòu)發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在共性問題時，可以啟動聯(lián)合審查。同時，根據(jù)立法法第一百一十二條第三款，當(dāng)“全國人大憲法和法律委員會、有關(guān)的專門委員會、常委會工作機構(gòu)經(jīng)審查、研究認為行政法規(guī)、地方性法規(guī)等同憲法或法律相抵觸而制定機關(guān)不予修改，應(yīng)向委員長會議提出予以撤銷的議案、建議，由委員長會議決定提請常委會會議決定”。

第二，聯(lián)合審查的啟動主體在特定情形下還包括全國人大憲法和法律委員會。從前述規(guī)定看，全國人大專門委員會、常委會工作機構(gòu)等均屬于全國人大常委會領(lǐng)導(dǎo)下的承擔(dān)具體備案審查工作的機構(gòu)。從審查職責(zé)上看，常委會工作機構(gòu)主要承擔(dān)有關(guān)規(guī)范性文件的合法性、適當(dāng)性審查，而針對規(guī)范性文件的合憲性審查主要由全國人大憲法和法律委員會承擔(dān)。那么，憲法和法律委員會在合憲性審查中發(fā)現(xiàn)共性問題時，也有權(quán)啟動聯(lián)合審查，而不必經(jīng)由全國人大常委會工作機構(gòu)啟動。

（2）地方性法規(guī)中的聯(lián)合審查啟動主體

隨著備案審查工作的加強，不排除其他備案審查主體將聯(lián)合審查作為備案審查方式之一。備案審查決定出臺后，各級地方人大常委會紛紛新增了“聯(lián)合審查\"方式，備案審查決定第二十二條第二款也為此開放了一定的制度空間。與備案審查決定第十條規(guī)定有所不同的是，諸多地方立法關(guān)于聯(lián)合審查啟動主體存在著多樣態(tài)規(guī)定。其一，一些地方擴大了聯(lián)合審查的內(nèi)涵與適用范圍，將備案審查決定第四條關(guān)于（全國）人大常委會內(nèi)部基于重要問題和重要情況且有必要共同審查啟動的“聯(lián)合審查會議”和第于條基于共性問題的多元備案審查主體參與的“聯(lián)合審查\"均視為聯(lián)合審查，相應(yīng)的啟動主體分別規(guī)定為“備案審查工作機構(gòu)、相關(guān)專工委\"和“人大常委會\"①。如，《吉林省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查條例（2024）》第二十二條前兩款的規(guī)定②。其二，相對明確地規(guī)定了聯(lián)合審查的前提和啟動主體，屬于備案審查決定第十條意義上的“聯(lián)合審查”。如，《陜西省各級人民代表大會常務(wù)委員會規(guī)范性文件備案審查規(guī)定（2024）》第十六條。這種多樣態(tài)規(guī)定是各地根據(jù)實際開展備案審查工作需要而制定的，其背后仍然遵循了人大常委會與專門委員會、常委會工作機構(gòu)間的憲制關(guān)系。質(zhì)言之，地方人大常委會等備案審查主體在整體上行使備案審查權(quán)，而具體（聯(lián)合）備案審查工作由其承擔(dān)備案審查職責(zé)的內(nèi)部機構(gòu)啟動。

2.其他主體可參與啟動聯(lián)合審查

盡管（全國）人大常委會擁有對聯(lián)合審查的主導(dǎo)地位，但不可否認的是其他主體也擁有推動啟動聯(lián)合審查的力量。對于其他可能參與聯(lián)合審查的主體來說，在備案審查中發(fā)現(xiàn)存在共性問題的，可提出聯(lián)合審查要求或建議。這些主體同時屬于規(guī)范性文件執(zhí)行或適用主體，在自身職責(zé)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件執(zhí)行或適用過程中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在共性問題的可能性更高，因此，這些主體向人大常委會提出啟動聯(lián)合審查的要求或建議更具有科學(xué)性。2024年全國人大常委會法工委備案審查工作情況的報告（下稱“全國備審報告”披露，有兩個“督促糾正涉及民生地方性法規(guī)、規(guī)范性文件存在的問題，維護公民、法人合法權(quán)益”的案件即是由有關(guān)部門提出聯(lián)合審查建議而啟動的。

3.聯(lián)合審查的制度基礎(chǔ)與啟動條件

聯(lián)合審查一般具有依附性，與其他備案審查方式關(guān)聯(lián)緊密。考察聯(lián)合審查新增為備案審查方式的背景，主要是在我國業(yè)已形成由黨委、人大、政府、監(jiān)察、法院、檢察院、軍隊等各系統(tǒng)分工負責(zé)、相互銜接的規(guī)范性文件備案審查制度體系之基礎(chǔ)上，探索如何系統(tǒng)整合各備案審查工作機關(guān)合力。近年來，有關(guān)備案審查機關(guān)通過銜接聯(lián)動機制共同推動糾正存在問題的規(guī)范性文件，加強規(guī)范性文件備案審查工作取得了積極成效。但是，對于審查工作中遇到的共性問題，還需進一步探索更加便捷有效的處理方式[22]。有學(xué)者指出，備案審查實踐對審查方式的功能需求或空白在主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查四種審查方式的功能交界地帶不斷呈現(xiàn)。特別是移送審查并不能解決多元審查主體如何在合并時空及同一程序中合并展開審查活動，專項審查并不能有效解決分歧較大的幾件規(guī)范性文件的共性問題。而疊加移送審查之多為審查主體聯(lián)動及專項審查之多為審查對象整合，則可同時應(yīng)對前述審查方式的功能盲區(qū)。由此，聯(lián)合審查應(yīng)運而生[23]。

據(jù)此，可以認為，其一，聯(lián)合審查與其他審查方式特別是專項審查、移送審查存在著緊密的交叉關(guān)聯(lián)；其二，聯(lián)合審查的出發(fā)點是發(fā)揮備案審查主體合力，解決規(guī)范性文件中的共性問題，因此啟動聯(lián)合審查的條件是發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在共性問題。對此，專項審查的啟動條件可資借鑒。根據(jù)備審工作辦法、備案審查決定，專項審查的啟動條件有兩類：第一類是針對特定規(guī)范性文件集中解決某一領(lǐng)域或某一類別法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件中普遍存在的問題，審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)啟動專項審查；第二類是“在開展依申請審查、主動審查、移送審查過程中，發(fā)現(xiàn)其他法規(guī)、司法解釋等規(guī)范性文件存在共性問題的”，可以啟動專項審查。從形式上看，這兩種條件是并列的，前者旨在解決“普遍存在的問題”，后者旨在解決“共性問題”，但實際上均是為了運用專項審查解決規(guī)范性文件中存在的“共性問題”。兩類條件的差別僅在于第一類條件即對存在普遍性問題的特定類型規(guī)范性文件進行專項審查是備案審查機關(guān)的“規(guī)定動作”；第二類條件屬于備案審查機關(guān)的“自選動作”。它們既可作為專項審查的啟動條件，也可作為聯(lián)合審查的啟動條件。與此同時，第二類條件下啟動的專項審查以依申請審查、主動審查、移送審查為基礎(chǔ)，而聯(lián)合審查中共性問題的識別不僅需要借助依申請審查、主動審查、移送審查，還可能依靠專項審查。嚴(yán)格來講，聯(lián)合審查與前四種審查方式在啟動上的時空邏輯關(guān)系上并非完全并列。

（二）聯(lián)合審查中共性問題的識別范圍與方式

聯(lián)合審查實際上是為解決備案審查中規(guī)范性文件存在的共性問題，因此，識別共性問題是啟動聯(lián)合審查的前提。所謂共性問題，即備案審查機關(guān)根據(jù)特定的審查目的分析規(guī)范性文件是否存在不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的普遍性問題，而這就要回溯至備案審查的審查內(nèi)容，即“審查工作的主要開展范圍和判斷情形\"24]。關(guān)于審查內(nèi)容，備案審查決定第十一條作出了規(guī)定①，這可成為識別共性問題所在領(lǐng)域的規(guī)范依據(jù)。當(dāng)然，其分類標(biāo)準(zhǔn)并不周延，甚至可能產(chǎn)生交叉。如，某規(guī)范性文件既可能減損公民權(quán)利，又違反上位法規(guī)定，同時還可能不符合憲法。值得注意的是，實踐中也有備案審查機關(guān)基于審查內(nèi)容識別共性問題的做法②。聯(lián)合審查規(guī)制對象的有限性意味著存在共性問題的受審查規(guī)范性文件之范圍也是有限的。因此，在何種范圍識別、如何初步識別規(guī)范性文件中的共性問題是本文重點回答的問題。

1.識別共性問題的兩類范圍

既有規(guī)范性文件并未明確聯(lián)合審查所涉事項的具體領(lǐng)域與范圍，從法理上講，凡全國人大常委會發(fā)現(xiàn)備案審查范圍內(nèi)的規(guī)范性文件存在某種共性問題的，均可啟動聯(lián)合審查。但是，基于提升備案審查效率、節(jié)約備案審查成本的考慮，應(yīng)對其劃定識別范圍。作為與聯(lián)合審查啟動條件有深度重疊的審查方式，前述分析的專項審查及其啟動條件可為此提供一定的借鑒?；诖?，聯(lián)合審查中共性問題的識別可分為兩類范圍。

第一，有針對性領(lǐng)域的共性問題。參照啟動專項審查的第一類條件，全國人大常委會在對特定類型規(guī)范性文件進行審查時，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件存在涉及其他機關(guān)備案審查工作職責(zé)范圍的共性問題的，原則上應(yīng)啟動聯(lián)合審查，具體范圍包括涉及黨中央決策部署、國家重大改革、重要法律實施、人民群眾切身利益等方面的規(guī)范性文件①。不過，仍有對上述范圍進一步解釋的空間，以避免其過于廣泛的外延對第二類條件的過度包容，必要時也應(yīng)聽取其他備案審查主體的意見?！秎t;法規(guī)、司法解釋備案審查工作辦法gt;導(dǎo)讀》一書就此范圍進行了逐項的示例性列舉，具體包括四種：圍繞貫徹黨中央部署和落實常委會重點工作開展的專項審查，圍繞重大改革和政策調(diào)整開展的專項審查，圍繞法律重要修改開展的專項審查，圍繞備案審查工作共性問題開展的專項審查24。參照此列舉，前三種情形可確定為有針對性的聯(lián)合審查共性問題識別的范圍，在基于這三種目的的規(guī)范性文件審查中，如果發(fā)現(xiàn)存在基于審查內(nèi)容的共性問題，原則上應(yīng)啟動聯(lián)合審查。

第二，一般性審查中的共性問題識別。前述基于特定目的的聯(lián)合審查所能發(fā)現(xiàn)的共性問題是有限的，并不足以充分發(fā)揮聯(lián)合審查基于審查合力推動共性問題解決的制度優(yōu)勢，因此，在依申請、主動審查等前四種審查方式中發(fā)現(xiàn)共性問題顯得至關(guān)重要。需要指出的是，這類共性問題存在的規(guī)范性文件范圍更廣，更具有一般性，但是能夠通過審查受審查規(guī)范性文件的特定化與審查內(nèi)容的適度限縮實現(xiàn)對規(guī)范性文件及其共性問題范圍的限定。結(jié)合既有聯(lián)合審查案例，目前備案審查機關(guān)啟動聯(lián)合審查擬解決的共性問題主要在以下方面。

其一，規(guī)范性文件是否存在“減損公民等權(quán)利主體權(quán)利或增加其義務(wù)\"的共性問題。尊重和保障公民等主體的憲法法律權(quán)利是備案審查理論與實踐的重點，在備案審查中，發(fā)現(xiàn)規(guī)范性文件中是否存在“減損公民等權(quán)利主體權(quán)利或增加其義務(wù)\"的共性問題至關(guān)重要。這些共性問題以一種合法的形式廣泛存在，對公民權(quán)利的實現(xiàn)、保障及救濟都造成明顯的障礙。如前述提及的“審查有關(guān)物業(yè)管理的地方性法規(guī)和政府規(guī)章”一案以及各級人大常委會公布的個別圍繞共性問題展開的聯(lián)合審查、專項審查案例都直接或間接地存在此類共性問題。與此同時，對此類共性問題的聯(lián)合審查會推動其他共性問題的解決，特別是憲法上的比例原則通常是在立法限制基本權(quán)利的案件中被適用的[2。質(zhì)言之，如果規(guī)范性文件存在“減損公民等權(quán)利主體權(quán)利或增加其義務(wù)”的共性問題，就高概率存在違反比例原則之共性問題的可能，兩類問題可在同一聯(lián)合審查中得到合并解決。

其二，規(guī)范性文件是否存在違反上位法規(guī)定的共性問題。“充分發(fā)揮備案審查制度保障憲法和法律實施、維護國家法制統(tǒng)一的重要作用\"被備案審查決定確立為基本目標(biāo)寫在開首，積極糾正違反上位法規(guī)范的下位立法是實現(xiàn)此目標(biāo)的重要路徑。在我國的法律體系中，下位立法特別是地方立法中，實施性立法數(shù)量偏多，違反上位法規(guī)定的可能性會增大，識別此類共性問題并以聯(lián)合審查的方式審查和糾正這類規(guī)范性文件對于更大范圍維護法制統(tǒng)一具有顯著作用。因為，以全國人大常委會為主導(dǎo)的聯(lián)合審查方式，不僅可發(fā)揮全國人大常委會的立法與監(jiān)督之主導(dǎo)作用，還可發(fā)揮上位法規(guī)范制定者基于對上位法規(guī)范之權(quán)威理解對下位法所發(fā)揮的監(jiān)督、審查功能。對此類共性問題的聯(lián)合審查，實踐中多有例證。2022年9月，全國人大常委會法工委法規(guī)備案審查室收到司法部來函，來函指出，司法部在備案審查工作中發(fā)現(xiàn)，某省下轄自治州的地方政府規(guī)章有關(guān)規(guī)定違反上位法，經(jīng)與制定機關(guān)溝通，制定機關(guān)表示相關(guān)規(guī)定的依據(jù)是某省物業(yè)管理條例和某市物業(yè)管理條例兩件地方性法規(guī)中的相關(guān)規(guī)定。司法部就條例有關(guān)規(guī)定是否違反上位法征求意見。制定機關(guān)于2022年10月復(fù)函，認為相關(guān)規(guī)定不存在與上位法相抵觸的問題。收到復(fù)函后，法規(guī)備案審查室進行認真研究，就有關(guān)問題聽取司法部、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部以及委內(nèi)相關(guān)室意見，并多次與制定機關(guān)溝通，了解條例有關(guān)規(guī)定的實施情況。在綜合各方面意見基礎(chǔ)上，法規(guī)備案審查室審查認為，條例中關(guān)于建設(shè)單位向?qū)I(yè)經(jīng)營單位移交專業(yè)經(jīng)營設(shè)施設(shè)備所有權(quán)的規(guī)定、關(guān)于損壞房屋承重結(jié)構(gòu)和主體結(jié)構(gòu)的處罰規(guī)定以及關(guān)于業(yè)主未實際入住使用的物業(yè)費交納比例的規(guī)定與上位法不一致，應(yīng)當(dāng)予以糾正2。2024年全國備審報告披露了兩起被認定為與上位法（有關(guān)規(guī)定精神）不一致的聯(lián)合審查案例①。這既說明\"是否存在違反上位法規(guī)定\"類的共性問題常見多發(fā)，又說明聯(lián)合審查“一攬子\"解決此類共性問題具有明顯優(yōu)勢。

其三，規(guī)范性文件是否存在下位法合憲性方面的共性問題。在主動審查等方式中，如果發(fā)現(xiàn)受審查規(guī)范性文件存在不符合憲法規(guī)定、憲法原則和憲法精神的共性問題，必要時也可啟動聯(lián)合審查。不過，這種聯(lián)合審查的啟動一般需存在以一般規(guī)范性文件解釋填充憲法內(nèi)涵的“以憲就法”之可能。全國人大常委會以外的其他聯(lián)合審查主體一般同時享有保證憲法實施的職責(zé)、制定規(guī)范的權(quán)力、監(jiān)督下位法規(guī)范的職責(zé)，而這三者特別是前兩者常常融合，這意味著對下位法進行的合憲性審查也需要其他審查主體參與特別是受審查的規(guī)范性文件的上位法制定者參與。有學(xué)者指出，憲法與部門法交互影響，一方面憲法約束部門法秩序，而另一方面部門法也反作用于憲法。在對憲法進行解釋時，應(yīng)考量相關(guān)領(lǐng)域立法者的規(guī)范展開，重視部門法的固有學(xué)理和實踐現(xiàn)狀，適當(dāng)?shù)亍耙詰椌头ā薄Ｒ驗榱⒎ㄕ咴诰唧w化憲法時，對憲法意涵的理解往往更貼合生活事實，也更能客觀展現(xiàn)憲法規(guī)范回應(yīng)現(xiàn)實需求的適當(dāng)方向[28]。當(dāng)然，針對此類共性問題的聯(lián)合審查或應(yīng)由全國人大憲法和法律委員會啟動。

此外，對于“違反程序性規(guī)定”這一審查內(nèi)容，盡管存在識別此類共性問題的可能性，但我國各類法規(guī)范的程序性規(guī)范較少，違反程序性規(guī)定是否足以獨立影響規(guī)范性文件效力尚有疑問。如有學(xué)者認為，明顯違反立法程序和司法程序的法律、法規(guī)或判決、裁定，不應(yīng)具有法律效力[2。質(zhì)言之，“違反程序性規(guī)定”的認定存在程度之分，并非存在“違反程序性規(guī)定”共性問題的都有可能需要啟動聯(lián)合審查。當(dāng)然，隨著我國程序法治的不斷加強以及“違反程序性規(guī)定\"對公民合法權(quán)益與法制統(tǒng)一帶來的損害，此類共性問題應(yīng)獲得聯(lián)合審查的關(guān)注。

2.識別共性問題的四種方式

關(guān)于識別規(guī)范性文件中共性問題的方式，即討論在前述兩類范圍中如何識別共性問題，主要可歸結(jié)為四種。其中前兩種分別是：在主動審查、依申請審查、移送審查、專項審查等其他審查方式中發(fā)現(xiàn)；其他備案審查主體發(fā)現(xiàn)存在特定共性問題的規(guī)范性文件，向全國人大常委會提出。但這兩種主要依托于備案審查內(nèi)部，從其全面性看仍有不足，還要借助備案審查以外的其他方式。第三種是在其他監(jiān)督方式中發(fā)現(xiàn)。監(jiān)督法規(guī)定了縣級以上人大常委會對“一府一委兩院\"進行監(jiān)督的七種方式，可以說，除備案審查外的六種方式都直接或間接地涉及對規(guī)范性文件的監(jiān)督，如執(zhí)法檢查。需要注意的是，在特定情形下，備案審查與其他六種監(jiān)督方式應(yīng)當(dāng)有效結(jié)合、建立橫向銜接機制，共同發(fā)揮對規(guī)范性文件的監(jiān)督作用。全國人大常委會法工委副主任許安標(biāo)即認為，“備案審查工作很重要，專門委員會在開展執(zhí)法檢查、聽取和審議專項工作報告、開展專題調(diào)研的時候，可以把相關(guān)領(lǐng)域的規(guī)范性文件作為審查監(jiān)督的重要內(nèi)容，把備案審查和工作監(jiān)督結(jié)合起來，融為一體，形成合力\"30。第四，借助信息化、數(shù)字化、智能化工具推動共性問題的識別。信息技術(shù)可以幫助各審查主體之間實現(xiàn)備案審查系統(tǒng)的數(shù)據(jù)共享、“上下聯(lián)動\"31]。實踐中，人工智能的引人，使得備案審查的工作效率和準(zhǔn)確性得到明顯提高，其能常態(tài)化地進行法規(guī)清理，及時發(fā)現(xiàn)與國家法律行政法規(guī)等不一致、不適應(yīng)的問題，為啟動修改、廢止法規(guī)提供基礎(chǔ)材料[3。當(dāng)然，備案審查的“三化\"建設(shè)還有利于幫助其他備案審查主體、公民等社會主體有效參與備案審查、提供聯(lián)合審查線索。近年來，每年度的全國備審報告、備案審查決定等均強調(diào)加強備案審查的“三化”建設(shè)①。

（三）基于多元審查主體協(xié)商的聯(lián)合審查工作程序

根據(jù)備案審查決定，全國人大常委會主導(dǎo)的聯(lián)合審查之工作機制是“開展聯(lián)合調(diào)研或者聯(lián)合審查，共同研究提出審查意見和建議”，但聯(lián)合審查的具體工作程序闕如。以聯(lián)合審查主體的視角建構(gòu)相對完整、科學(xué)的聯(lián)合審查工作程序?qū)τ谕苿勇?lián)合審查實施、充分發(fā)揮聯(lián)合審查功能具有重要意義。形式上，可依托備審工作辦法中的審查程序并結(jié)合前文提及的備案審查銜接聯(lián)動機制進行建構(gòu)。結(jié)合諸此規(guī)定以及有限的聯(lián)合審查實踐，主要以多方審查主體全過程協(xié)商對話為核心機制建構(gòu)聯(lián)合審查工作程序。這種協(xié)商式審查程序通過各聯(lián)合審查主體的反復(fù)“磨合”，尋求對規(guī)范性文件是否符合審查標(biāo)準(zhǔn)的共識性判斷，既可有效解決分歧，又可實現(xiàn)既定審查目標(biāo)[33]。

1.聯(lián)合審查共性問題識別層面的主體協(xié)商

規(guī)范性文件聯(lián)合審查中共性問題的線索不僅依靠人大常委會（具體工作由內(nèi)部備案審查主體承擔(dān)，其下亦同）的主動發(fā)現(xiàn)，其他備案審查主體在自身的備案審查活動中也可識別本區(qū)域或本職責(zé)范圍規(guī)范性文件中存在的共性問題并通過備案審查信息共享機制向全國人大常委會提出。此時，人大常委會與其他審查主體可就備案審查中的具體共性問題以及是否進行聯(lián)合審查通過會商協(xié)調(diào)、征求意見等機制進行確定。

2.聯(lián)合審查過程中的主體協(xié)調(diào)聯(lián)動

發(fā)揮審查合力是新增聯(lián)合審查的重要考慮，而審查合力的發(fā)揮不僅體現(xiàn)在審查意見的科學(xué)性、準(zhǔn)確性與全面性上，還體現(xiàn)在審查過程上。形式上，聯(lián)合審查以聯(lián)合調(diào)研或聯(lián)合審查的形式有效打破了備案審查主體在空間上的工作程序障礙。聯(lián)合審查相較于傳統(tǒng)以移送為主的銜接聯(lián)動機制，其優(yōu)勢在于能夠?qū)崿F(xiàn)多元審查主體在同一審查活動中的對話，促進審查意見的充分交互。此時，人大常委會與其他審查主體并不僅限于一種監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系格局，而是基于人大常委會主導(dǎo)的所有備案審查主體平等交流。質(zhì)言之，聯(lián)合審查各方主體共同審查、平等協(xié)商。對于分歧的處理，亦應(yīng)堅持協(xié)商優(yōu)先原則，人大常委會作為聯(lián)合審查的主導(dǎo)者，充分尊重其他備案審查主體的意見。具體工作可依托征求意見、會商協(xié)調(diào)等一般銜接聯(lián)動機制和聯(lián)合審查方式特有的聯(lián)合審查、聯(lián)合調(diào)研、聯(lián)合辦公等機制展開。

3.備案審查標(biāo)準(zhǔn)與基準(zhǔn)的協(xié)商與統(tǒng)一

采取何種審查標(biāo)準(zhǔn)決定了備案審查意見是否全面、準(zhǔn)確。有學(xué)者認為，聯(lián)合審查在協(xié)同范圍和審查方式上的實質(zhì)改進，目的在于更好解決規(guī)范性文件中存在的“共性問題”，這在客觀上要求不同備案審查主體所采用的審查標(biāo)準(zhǔn)要盡量統(tǒng)一，以使銜接聯(lián)動機制和聯(lián)合審查有效運作，實現(xiàn)“定于一”的總體目標(biāo)34。關(guān)于備案審查標(biāo)準(zhǔn)，備審工作辦法、備案審查決定確立了合憲性、政治性、合法性、適當(dāng)性四重審查標(biāo)準(zhǔn)，而與審查標(biāo)準(zhǔn)密切相關(guān)的是審查基準(zhǔn)問題。不同地域、不同系統(tǒng)的不同備案審查主體基于審查權(quán)限、審查立場的不同對于相同位階或性質(zhì)的規(guī)范性文件可能適用不同的審查標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)，這就會造成同一件或同一類規(guī)范性文件備案審查的全面性與嚴(yán)格程度存在不同。聯(lián)合審查主體在充分的聯(lián)合調(diào)研或聯(lián)合審查后，可以對規(guī)范性文件的審查標(biāo)準(zhǔn)和基準(zhǔn)問題進行充分的討論與協(xié)商并形成更為清晰而統(tǒng)一的認識，從而有效避免上述可能的備案審查標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)的差異甚至排斥問題，保證審查意見的相對統(tǒng)一。

4.規(guī)范性文件審查處理層面的協(xié)商

聯(lián)合審查主體對規(guī)范性文件進行聯(lián)合審查一般旨在對規(guī)范性文件審查意見即是否以及如何運用“限期修改或廢止”“清理”“撤銷”“法律解釋\"等規(guī)范處理方式等方面達成共識，因此，聯(lián)合審查的規(guī)范處理階段也需各審查主體間充分的對話與協(xié)商。理想狀態(tài)下，這種共識主要體現(xiàn)為聯(lián)合審查主體“共同研究提出審查意見和建議”，即共同處理。當(dāng)然，也可由各審查主體分別就自身審查職責(zé)范圍內(nèi)的規(guī)范性文件各自提出審查意見，即分別處理。如前述提及的\"對有關(guān)物業(yè)管理規(guī)范的聯(lián)合審查”即采用了分別處理的模式。當(dāng)然，聯(lián)合審查并非強制要求審查意見共識的達成，也并不一定出現(xiàn)共同處理或分別處理等典型處理模式，但在此過程中仍然發(fā)揮了對話協(xié)商機制對審查意見的影響。

四、聯(lián)合審查實施的實效鞏固機制

需要注意的是，個別的聯(lián)合審查并不能篩查和解決所有現(xiàn)行有效規(guī)范性文件的同一共性問題。因此，可考慮在聯(lián)合審查與其他制度、機制之間建立特定的關(guān)聯(lián)，以鞏固聯(lián)合審查的實施效果。

（一）聯(lián)合審查案例指導(dǎo)制度的建立與完善

備案審查決定第十九條規(guī)定了四種加強工作聯(lián)系指導(dǎo)的方式，其中包括健全備案審查案例指導(dǎo)制度。但備案審查案例指導(dǎo)制度的設(shè)立目的并非僅限于此。2021年全國備審報告首次提及該制度時指出，適時發(fā)布體現(xiàn)地方立法共性問題、具有指導(dǎo)意義的典型事例，探索開展備案審查案例指導(dǎo)工作。因此，健全備案審查案例指導(dǎo)的初衷即包含解決備案審查中的共性問題，這與聯(lián)合審查解決規(guī)范性文件中共性問題的目的不謀而合?；诖耍诼?lián)合審查結(jié)束后，全國人大常委會可發(fā)布一系列體現(xiàn)規(guī)范性文件共性問題的具有指導(dǎo)意義的案例，以此更好解決規(guī)范性文件中存在的共性問題。

1.聯(lián)合審查指導(dǎo)案例的形式要求

我國的案例指導(dǎo)制度與西方的判例制度有相通之處。判例作為一種司法意義上的法律淵源，在本質(zhì)上是一種“權(quán)威理由（authorityreasons）”，即判例對司法裁判產(chǎn)生的拘束效力主要取決于判例形式及這種形式背后的制度安排，而非判例的具體內(nèi)容或這些內(nèi)容的實質(zhì)合理性[35。因此，聯(lián)合審查指導(dǎo)案例具備拘束效力的前提是符合一定的形式要求。

其一，聯(lián)合審查指導(dǎo)案例的結(jié)構(gòu)應(yīng)明確、完整、突出指導(dǎo)意義。從司法實踐看，司法指導(dǎo)案例的基本結(jié)構(gòu)由案件名稱、發(fā)布時間、關(guān)鍵詞、裁判要點、相關(guān)法條、基本案情、裁判結(jié)果、裁判理由等部分構(gòu)成。盡管聯(lián)合審查指導(dǎo)案例在具體結(jié)構(gòu)及名稱上不能完全照搬司法指導(dǎo)案例，但有鑒于聯(lián)合審查指導(dǎo)案例具備對規(guī)范性文件的判斷屬性，前述結(jié)構(gòu)仍有重要借鑒意義。具言之，聯(lián)合審查指導(dǎo)案例的結(jié)構(gòu)可包含案例名稱、發(fā)布時間、關(guān)鍵詞、審查意見要點、審查規(guī)范依據(jù)、審查對象、審查意見、審查理由。其中，指導(dǎo)案例關(guān)鍵詞有利于公眾、立法者及備案審查主體快速明確案例的代表性與針對的共性問題。審查意見要點凝聚著聯(lián)合審查主體對于受審查規(guī)范性文件的態(tài)度，并通過一般性的意見對未來的立法與備案審查工作中共性問題的避免或解決產(chǎn)生重要指導(dǎo)意義，質(zhì)言之，審查意見要點是作為指導(dǎo)案例具備“先例約束力\"的重要基礎(chǔ)。審查規(guī)范依據(jù)明示聯(lián)合審查主體在該（批次）規(guī)范性文件中適用的審查標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范依據(jù)，同樣對以后的立法和備案審查工作具有指導(dǎo)作用。審查意見是聯(lián)合審查主體根據(jù)審查標(biāo)準(zhǔn)、規(guī)范依據(jù)對受審查規(guī)范性文件作出的結(jié)論，對受審查規(guī)范性文件具有個案約束力。審查理由則構(gòu)成審查意見及要點的基礎(chǔ)，其具體包含：規(guī)范性文件中存在的不符合審查標(biāo)準(zhǔn)的問題，審查標(biāo)準(zhǔn)、基準(zhǔn)的確定與適用及理由，審查規(guī)范性文件依據(jù)的內(nèi)涵及其適用于受審查規(guī)范性文件的過程，各審查主體的主要分歧等。從中國人大網(wǎng)中“備案審查工作案例選編”欄目中公布的三批次指導(dǎo)性案例看，這些案例的結(jié)構(gòu)主要包括案例基本情況、審查研究工作情況、審查研究意見。因此，目前的指導(dǎo)案例結(jié)構(gòu)仍需完善。

其二，完善聯(lián)合審查指導(dǎo)案例的發(fā)布主體與載體。備案審查決定將備案審查指導(dǎo)案例確立為一項制度，但對其發(fā)布主體、載體等未作明確規(guī)定。從實踐上看，指導(dǎo)案例的發(fā)布主體是全國人大常委會法工委，主要載于全國人大常委會官網(wǎng)。依前所述，全國人大常委會是聯(lián)合審查的主導(dǎo)者，應(yīng)完善（聯(lián)合）備案審查指導(dǎo)案例的審議批準(zhǔn)程序，由全國人大常委會批準(zhǔn)發(fā)布，指導(dǎo)案例將具有更強效力。中國人大網(wǎng)是全國人大常委會的官方網(wǎng)站，將備案審查案例發(fā)布于此是增強其權(quán)威和公信力的有效舉措。同時，《全國人民代表大會常務(wù)委員會公報》是全國人大常委會正式出版刊物，是國家頒布法律標(biāo)準(zhǔn)文本的途徑，將審查指導(dǎo)案例發(fā)布于此，能更為有力地增強其權(quán)威性。當(dāng)然，參照立法法第六十二條，還可將其刊載于全國范圍內(nèi)發(fā)行的報紙，如《人民日報》《法制日報》。

2.強化聯(lián)合審查指導(dǎo)案例的說理

來自權(quán)力和制度賦予的基于形式的權(quán)威的確能夠強化備案審查指導(dǎo)案例的拘束力，但未必能保證其在備案審查實踐中的良好實效，后者主要依賴于“共識（consensus）\"因素。這種共識的形成需要強化聯(lián)合審查指導(dǎo)案例中的說理。有學(xué)者認為“法律解釋與法律論證不僅需要權(quán)威理由的支持，而且也需要對實質(zhì)理由的運用，充分的實質(zhì)理由則有助于穩(wěn)定共識的實現(xiàn)\"3。我國備案審查工作逐漸走向公開化，加強聯(lián)合審查指導(dǎo)案例說理是增強案例說服力、增強聯(lián)合審查實效的關(guān)鍵。指導(dǎo)案例說理主要集中于審查理由部分，其內(nèi)容主要包括三個方面。第一，確定審查標(biāo)準(zhǔn)。備案審查機關(guān)應(yīng)當(dāng)確定規(guī)范性文件所適用的審查標(biāo)準(zhǔn)并說明理由。如，在合憲性審查中，為何不對規(guī)范性文件適用憲法規(guī)定進行審查而適用憲法原則、精神;在合法性審查中，如果同時存在多個上位法規(guī)范可作為審查標(biāo)準(zhǔn)進行審查時，選擇哪個上位法規(guī)范作為標(biāo)準(zhǔn)。第二，當(dāng)作為審查標(biāo)準(zhǔn)的憲法規(guī)定、原則、精神、黨中央重大決策部署、上位法規(guī)范等內(nèi)涵不清或存在進一步解釋的需要，需要對其充分闡釋。如在論證過程中應(yīng)把黨中央的重大方針政策、決策部署轉(zhuǎn)化為審查標(biāo)準(zhǔn)。第三，將審查標(biāo)準(zhǔn)適用于備案審查的過程與理由。在此環(huán)節(jié)中，審查主體應(yīng)熟練展示其如何運用涵射、權(quán)衡等多種論證方法將審查標(biāo)準(zhǔn)適用到具體審查對象并得出審查意見。如對于限制公民權(quán)利規(guī)范性文件的審查，需要重點分析其是否違反比例原則。

（二）聯(lián)合審查與規(guī)范性文件集中清理制度的關(guān)聯(lián)

法律清理是指有權(quán)國家機關(guān)對現(xiàn)行有效的法律文件進行審查，確定它是否繼續(xù)適用或是否需要加以變動的立法活動?；陟柟毯蛿U大聯(lián)合審查實效、更好實現(xiàn)備案審查目標(biāo)的考慮，可將聯(lián)合審查與規(guī)范性文件集中清理制度進行關(guān)聯(lián)，在聯(lián)合審查結(jié)束后，可視情況開展規(guī)范性文件的集中清理。有學(xué)者亦指出了兩者結(jié)合的必要[38]。

第一，關(guān)于集中清理的決定與實施主體。備案審查決定第十二條將集中清理的決定主體規(guī)定為全國人大常委會及其工作機構(gòu)。具言之，全國人大常委會是作出集中清理決定的主體，規(guī)范性文件清理的研究、清理計劃擬定、清理意見、清理程序與責(zé)任的撰寫等組織工作，由常委會工作機構(gòu)（法工委）來完成[39]。具體的清理工作原則上應(yīng)遵循\"誰制定誰清理”的原則，由規(guī)范性文件制定主體負責(zé)清理，聯(lián)合審查主體在各自職責(zé)范圍內(nèi)監(jiān)督清理工作的實施。實踐中，集中清理與專項審查常結(jié)對出現(xiàn)[40]。這種集中清理模式對于聯(lián)合審查后集中清理的決定與實施之具體展開具有重要借鑒意義。

第二，關(guān)于集中清理的范圍。盡管備案審查決定將集中清理的事項范圍限于“涉及重要法律制定或者修改、社會公共利益等方面”，但如果從“集中清理”條款的體系位置看，全國人大常委會在針對所有范圍的規(guī)范性文件作出審查意見后，均可進行規(guī)范性文件集中清理，聯(lián)合審查還意味著所審查或可能覆蓋的規(guī)范性文件數(shù)量較多，因此，一般來說，如在聯(lián)合審查時發(fā)現(xiàn)其他規(guī)范性文件存在共性問題，都有必要啟動集中清理機制。如若任由類似的共性問題繼續(xù)存在，有關(guān)的規(guī)范性文件實施和權(quán)利救濟問題仍將頻繁發(fā)生，明顯浪費制度資源。

第三，關(guān)于集中清理決定的效力。我國既有備案審查對被審查對象采取了相對審慎溫和的態(tài)度，建立了“限期修改或者廢止一要求制定機關(guān)自行修改完善或清理一依法予以撤銷一依法作出法律解釋”的分層處理模式。這意味著：其一，對于處于聯(lián)合審查范圍內(nèi)的法規(guī)、司法解釋等大部分規(guī)范性文件，大多在審查意見作出前即可能由制定機關(guān)修改或廢止，全國人大常委會的集中清理決定一般約束未及時對存在問題的規(guī)范性文件作出修改或廢止的制定機關(guān)。其二，由全國人大常委會制定的集中清理決定在性質(zhì)上屬于“有關(guān)法律問題的決定\"41]，位階一般低于憲法和法律4，因此，基于“有件必備、有備必審、有錯必糾\"的備案審查原則，集中清理決定對聯(lián)合審查范圍外存在相應(yīng)共性問題的規(guī)范都有約束力，規(guī)范制定機關(guān)應(yīng)依清理決定對規(guī)范作出處理

五、結(jié)語

聯(lián)合審查是基于備案審查實踐與監(jiān)督理論的制度創(chuàng)新，為有效發(fā)揮其積極作用，立法者將其進行及時的制度化確認具有重要意義。作為一種制度，應(yīng)具備相對明確的制度構(gòu)成與實施機制。本文依據(jù)既有實踐，結(jié)合備案審查原理，對聯(lián)合審查的淵源與功能、聯(lián)合審查實施的程序機制與實效鞏固機制進行了初步探索。關(guān)于該主題，還有很多需要進一步研究的地方。如，如何更加精準(zhǔn)地識別共性問題；在理論和實踐的雙重視角下，如何使聯(lián)合審查的具體工作程序更為有效、科學(xué)。可以期待的是，隨著聯(lián)合審查實踐的不斷豐富和理論探索的持續(xù)深人，這些問題或能得到良好的解決。

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