“從群眾中來，到群眾中去”

“從群眾中來，到群眾中去”這個黨的群眾路線的核心方法論，是毛澤東同志在1943年延安整風運動期間正式提出的。1943年6月，毛澤東同志為中共中央起草《關于領導方法的若干問題》的黨內決定，第一次對群眾路線作了全面系統的論述一“在我黨的一切實際工作中，凡屬正確的領導，必須是從群眾中來，到群眾中去。這就是說，將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確。然后再從群眾中集中起來，再到群眾中堅持下去。如此無限循環，一次比一次地更正確、更生動、更豐富。這就是馬克思主義的認識論”。“從群眾中集中起來又到群眾中堅持下去，以形成正確的領導意見，這是基本的領導方法。\"

不難理解，“從群眾中來，到群眾中去\"的直觀含義是：在黨的領導和群眾意見、要求之間實現實時、動態而無阻礙的溝通，這也正是“全過程人民民主”的基本精神和核心要義！對此，毛澤東同志深刻指出：“沒有民主，就不可能正確地總結經驗。沒有民主，意見不是從群眾中來，就不可能制定出好的路線、方針、政策和辦法。我們的領導機關，就制定路線、方針、政策和辦法這一方面說來，只是一個加工工廠。大家知道，工廠沒有原料就不可能進行加工。沒有數量上充分的和質量上適當的原料，就不可能制造出好的成品來。如果沒有民主，不了解下情，情況不明，不充分搜集各方面的意見，不使上下通氣，只由上級領導機關憑著片面的或者不真實的材料決定問題，那就難免不是主觀主義的，也就不可能達到統一認識，統一行動，不可能實現真正的集中\"。這個\"加工工廠\"其實就是一個可信的\"溝通者”—“從群眾中來，到群眾中去\"這個“來去”之間的“船”或“橋”，其任務就是“將群眾的意見（分散的無系統的意見）集中起來（經過研究，化為集中的系統的意見），又到群眾中去作宣傳解釋…”，其工作機制就是民主集中制。在局部執政的“小規模\"環境中，尤其是從陜甘邊革命根據地即南梁革命根據地建設的實踐經驗來看①，當時的人民民主之所以是通暢的、鮮活的和自然的，就是因為那時在人民民主實踐過程中的所謂的“中梗阻”問題或官僚主義還沒有發展成為一個普遍性問題。官僚主義之所以沒有發展成為一個普遍性問題，是因為當時的這個“加工工廠”即政權機關本身還沒有完全科層化或官僚化。

要深刻理解和領悟以上道理，就需要回到當時革命根據地的歷史地理背景之中去。20世紀30年代第二次國內革命戰爭期間，劉志丹、謝子長、習仲勛等革命先輩，在甘陜交界地帶創建了以南梁為中心的陜甘邊革命根據地，這是中國共產黨在土地革命戰爭時期\"碩果僅存\"的一塊革命根據地。它為中央紅軍二萬五千里長征提供了落腳點，也為黨領導的革命武裝奔赴抗日戰場提供了出發點。南梁革命根據地工農兵代表大會和蘇維埃政權建設的偉大實踐和艱辛探索，至今閃耀著灼灼光輝，對于我們今天認真學習和深刻領會習近平總書記在中央人大工作會議上的重要講話精神，深人學習貫徹習近平總書記關于堅持和完善人民代表大會制度的重要思想，牢記初心使命，把黨的領導、人民當家作主、依法治國有機結合起來，堅持和完善人民代表大會制度，加強和改進新時代人大工作，不斷發展全過程人民民主，仍有很重要的歷史現實意義和深刻啟示[]。

一、從陜甘邊革命根據地到陜甘寧邊區時期黨領導法治的具體方式中蘊含著“全過程人民民主\"的經驗和理念？

從陜甘邊革命根據地到陜甘寧邊區時期，黨領導法治的具體方式就是領導立法、保證執法、支持司法和帶頭守法，這些系統性的領導方式真正收緊了根據地法治體系各環節之間的“反饋環”，并使執法和司法成為溝通立法和守法之間的“信使”，從而既實現了法治的全過程性，又保證了法治的人民性，使民主集中制原則與法治原則實現了完美的統一，其歷史意義巨大而深遠。

其一，領導立法。從陜甘邊革命根據地到陜甘寧邊區時期的法治建設，自始至終堅持了中國共產黨的領導，特別是推進了民主建政、統一戰線、經濟發展、社會治理等多方面立法，取得顯著成績。1934年7月下旬，中共陜甘邊區特委在南梁荔園堡召開會議，制定并發布了《關于陜甘邊區黨的任務的決議》，提出“創造中心蘇區，轉變臨時政權—立即成立革委黨團，以加強革命委員會的領導，整頓各部門的工作，各委員會應該馬上頒布一切法令，規定施政方針，以鞏固蘇區。對于農聯會、赤衛隊、先鋒隊、雇工會、貧農團等群眾組織，也須頒布條例與簡章\"。邊區政權先后制定出《抗戰時期施政綱領》以及《政府組織條例》《選舉條例》《各級參議會組織條例》等一系列法律法令。中共陜甘邊區特委起草了政治、軍事、土地、財經、糧食決議案等文件，明確了根據地政權建設的若干重大問題，制定和實施關于土地、婚姻、水利、墾荒等方面的各項法令以及打擊金融（經濟）犯罪、懲治貪污腐敗的刑事法律，起到了重要的指向定航作用。

具體而言，在民主建政方面，根據黨的新民主主義政治綱領，邊區政府制定頒布了《陜甘寧邊區政紀總則草案》《陜甘寧邊區各級參議會組織條例》《陜甘寧邊區各級參議會選舉條例》，據此在隴東各地推行民主選舉工作，體現出很高的民主素養和法治化水平。在統一戰線方面，按照黨的團結抗日總路線，推行了“三三制\"和精兵簡政的法治實踐，以立法保障統一戰線在參議會、政府的選舉和組織中得到實現。在規范民間借貸方面，1931一1932年陜甘邊蘇維埃頒布《關于經濟政策的決定》，宣布廢止各種類型的高利貸債務；《借貸暫行條例》也明確規定高利貸債務無效，焚毀契約。其后隨著黨的路線方針政策作了適應抗日民族統一戰線和發展經濟、改善民生的重大調整，根據地開始承認民間借貸的合法性，1941年制定的《陜甘寧邊區施政綱領》明確保護債權人的債權利益，相繼頒布的《陜甘寧邊區債務條例》則將利息上限規定為一分五厘或兩分，這一規定成為新中國成立后認定普通借貸與高利貸的基本原則，體現出黨領導立法的實事求是精神。

其二，保證執法。陜甘邊蘇維埃政府在行政管理和執法實踐中，始終堅持人民至上、以人民為中心的理念，把民主建設列為一切工作的核心。具體做法是，第一，在建立普選的民主政府基礎上，提高各級干部對于法令、指示的學習和研究，確保其全面高效的貫徹落實。第二，在縣鄉基層政權中，大力推行民主集中制下的邊區縣政機制。規定任何黨派、團體、階級、個人，只要不賣國、不反共，都可按照自己的意志自由地行使民主權利，自由推薦選舉縣鄉級政權機構的成員，都有權利提出建議、批評和詢問。第三，重視干部選拔和考核的群眾基礎和群眾滿意度。對于干部任用標準，不僅要求具有革命情操和實際經驗，更要求善于團結群眾，得到群眾信任。在管理和執法上要求各級干部要下沉到基層，與人民群眾打成一片，要做親民治事之“官”。第四，創設以人民監督為特色的行政管理及執法監督機制。“放手發動群眾，檢查政府工作和人員”以“發現問題，給以適當的解決，并求得經驗，使工作能更好地向前推進”，這是邊區政府開展群眾監督的基本要求。實踐中，各級各類執法者創造性的執法熱情造就了一大批德才兼備的高素質執法及司法隊伍，成為德法結合執法及司法的典型。

其三，支持司法。司法機關具有相對的獨立性，我們黨一直強調要確保司法機關依法獨立地行使司法權，支持司法成為我們黨基本的法治立場。1934年，陜甘邊蘇維埃政府甫一成立，根據地黨和政府就將司法制度建設置于政權組織建設之中，注重對司法工作的政治領導和具體指導。一方面，人民法院作為革命根據地的政權機關，要始終把維護黨和人民軍隊的利益放在首位，依法嚴懲各類犯罪，切實維護革命政權的安全和發展。另一方面，邊區司法制度的指導思想、制度設計、具體運行都將“為人民服務”“以人民為中心\"和“群眾路線”作為價值追求。“對于違法及民事糾紛問題，雖然當時尚未正式建立人民法院，但是一切案件的處理都是經過各級政府，并按照一定的組織程序進行的。在案件的審理和判決過程中，處處以革命大局和蘇區的鞏固、發展為宗旨，并廣泛聽取群眾的意見和呼聲，維護貧苦農民及當事者的合法權益。\"

在黨支持司法方面，1939年4月4日公布的《陜甘寧邊區高等法院組織條例》第二條規定，“邊區高等法院受中央最高法院管轄，邊區參議會之監督，邊區政府之領導”。不僅以黨的領導為核心建立起一套完整的司法機構和制度體系，而且推廣“馬錫五審判方式”，人民調解制度也逐漸形成，社會糾紛化解途徑便民利民，實現了軍民關系、官民關系的和諧一體。

1940年邊區政府和高等法院在給各縣司法工作的指示信中，作出了“在人民群眾中建立司法基礎”的重大決定，標志著司法工作開始向相信群眾、依靠群眾、虛心接受群眾監督的方向轉變。1942年，邊區起草的《陜甘寧邊區刑法總分則草案》《陜甘寧邊區民法條例草案》《陜甘寧邊區刑事訴訟條例草案》和《陜甘寧邊區民事訴訟條例草案》，把相信群眾、依靠群眾的條文納入其中，成為每一個司法工作者必須遵守的法律規范。1944年，習仲勛在綏德地區召開的司法會議上發表了題為《貫徹司法工作的方向》的講話。他告誡各級司法工作者：“司法工作是人民政權中的一項重要建設，和其他行政工作一樣，是替老百姓服務的。這樣，就要一心一意老老實實把屁股放在老百姓這一方面，坐得端端的。”“千百事件整天發生在人民中，最適當的解決辦法，也就在人民中。只有通過人民，才會解決得最快、最正確…新的創造要在老百姓中找尋。\"7]

其四，帶頭守法。1937年10月，黃克功逼婚劉茜未遂而將其射殺，毛澤東在給雷經天的復信中指出：“共產黨與紅軍，對于自己的黨員與紅軍成員不能不執行比一般平民更加嚴格的紀律。\"最終，邊區高等法院宣判黃克功死刑。由此可見，堅持黨的領導地位保證了邊區黨的政法工作牢牢把握著正確的政治方向。

陜甘邊革命根據地時期，明確要求各級黨政軍工作人員嚴于律己、模范守法，對于違法人員，不但嚴厲懲處，還要加重處分、從重定罪，從而牢牢守護了根據地建設的法治初心，高高樹立了根據地施政的法治威信。邊區政府成立初期，軍隊和政府機關經費相當困難，黨政軍的各項開支主要靠打土豪、分浮財解決，不足部分通過市場向農民購買。中共陜甘邊區特委、政府和軍委的工作人員一律實行供給制，從干部到戰士，經濟待遇一律平等，吃飯、穿衣、公文草擬所需筆墨紙張等用品，均由財經委員會統一計劃，統一籌辦，按每人的最低需要發給，干部沒有特權思想和特殊化表現。工農監察委員會作為行政監察機關，行使檢查監督職責，凡是黨政工作人員犯法，不但嚴厲懲處，而且加重處分、從重定罪，有效震懾和杜絕了貪污腐化現象，較好地糾正了革命隊伍中存在的個人主義、享樂主義等非無產階級思想，從而使人民政權在成立之初就形成了艱苦奮斗、勤儉節約的良好風尚。

紅26軍《暫行條令十八條》規定：“繳獲勝利品不交公者，視其情節輕重判勞役或死刑。凡一切黨政軍干部，如有貪污公款10元以上者處以死刑，貪污5元以上者就開除黨籍，貪污5元以下者就開除軍籍。\"陜甘邊根據地還規定軍隊打勝仗后的戰利品和群眾的慰勞品分配，必須經過士兵委員會討論決定，首長不能說了算。習仲勛后來回憶說：“貪污10塊大洋就要槍斃，現在看起來這處分未免太重，但那時因為劉志丹了解群眾的心情，才制定了嚴格的法規，以警戒自已的同志。而且，那時的10元也是一個不小的數目。有了這條法令，在干部中確實沒有發生過貪污事件。對干部，特別是負責干部，要求更嚴格，犯了紀律，犯了嚴重的錯誤，都要處分。\"正因為黨的領導干部、黨員、軍人帶頭守法，維護了人民群眾的根本利益，邊區政府上至主席，下至基層干部，都受到群眾的普遍贊揚和擁護。

二、“從群眾中來，到群眾中去”的法治實踐方法中蘊含著“全過程人民民主”的經驗和理念①

陜甘邊革命根據地黨領導法治的具體方式與法治實踐的群眾路線方針是不可分割密切聯系在一起的。理解了根據地法治實踐中的群眾路線方針，也就理解了根據地黨領導法治的具體方式。“法源在人民\"，正是“從群眾中來，到群眾中去\"的法治實踐方法在理論上的高度凝練，法律來源于群眾，然后再回到群眾之中接受檢驗，這是一個自上而下和自下而上不斷“交通”不斷“通氣”的過程，群眾路線就是這個“交通”過程中的“橋”和“船”，政法機關就是這個過程中的“加工工廠”—“將群眾的分散的無系統的意見集中起來，經過研究，化為集中的系統的意見，然后再到群眾中去作宣傳解釋，化為群眾的意見，使群眾堅持下去，見之于行動，并在群眾行動中考驗這些意見是否正確”2]。“從群眾中來，到群眾中去”的法治實踐方法，具體體現在以下方面。

首先，法治實踐離不開群眾路線。在陜甘邊根據地的建立和發展過程中，共產黨人堅信只有通過發動群眾、組織群眾、依靠群眾才能取得革命勝利。在法治建設中，邊區共產黨人采取了就地審理、巡回審判、便利訴訟等一系列措施來貫徹群眾路線。1940年5月10日，邊區政府和高等法院在給各縣司法工作的指示信中，作出了“在人民群眾中建立司法基礎”的重大決定，標志著司法工作開始向相信和依靠群眾的方向轉變。1942年整風運動后正式樹立了充分的群眾觀點和群眾路線。同年邊區起草的《陜甘寧邊區刑法總分則草案》《陜甘寧邊區民法條例草案》《陜甘寧邊區刑事訴訟條例草案》和《陜甘寧邊區民事訴訟條例草案》，把相信群眾、依靠群眾的條文納入其中，成為每一個司法工作者必須遵守的法律規范。馬錫五審判方式就是把群眾路線的工作方法和黨的優良傳統運用到司法工作中的新創造。1943年12月20日，邊區參議會副議長謝覺哉贊賞馬錫五說：“你為司法工作創造了好經驗，我們干什么都是離不開群眾路線的”3]。1943年2月3日，毛澤東同志為馬錫五題詞：“一刻也不離開群眾\"4]。馬錫五就是牢記毛澤東同志的教誨，“在工作實踐當中，逐漸摸索創造出來依靠人民、聯系人民、便利人民的群眾路線的審判方式\"5]。雷經天院長在闡發司法工作如何貫徹群眾路線時指出：第一，判決案件應站在群眾的立場上，為群眾謀利益；第二，判決案件應便于大多數群眾，便于窮苦的人民；第三，判決案件要保證群眾的利益，為此，就要注意訴訟當事人的經濟狀況，按照他們的需要加以解決；第四，判決案件要做傾聽群眾意見[]。

其次，相信群眾。謝覺哉曾說，“法源在人民。\"邊區的法律反映和代表了工農大眾的意志和根本利益。1941年5月1日公布的《陜甘寧邊區施政綱領》明確“增進人民福利之目的”“保證一切抗日人民的人權、政權、財權及言論、出版、集會、結社、信仰、居住、遷徙之自由權”。邊區將相信和依靠群眾作為法治路線，在立法和司法中都尊重和聽取群眾意見。邊區黨政相信和依靠群眾的最大特點在于尊重人民的權力機關和人民的立法權。人民群眾及其代表，無所顧忌、不受制約和限制，按照自己的意志和利益制定法律，真正成了立法權的主人。按照法律規定，立法提案權屬于人民群眾及其代表，一人提議，有10～20人聯署，即可成為正式提案。一個法律草案擬出后，代表各抒己見、展開熱烈的討論和爭辯。如有分歧，在施政綱領的基礎上，本著有利團結的原則，民主協商解決[18]

再次，依靠群眾。一是依靠群眾調查案情。為搞清事實真相，邊區司法機關依靠知情群眾進行調查，方式靈活多樣。如邀請群眾共同調查，實地勘驗；把需要弄清的問題，交給群眾進行調查；對于當事人狡猾、又缺乏可靠證據的案件，則采取召開群眾會的方式，大家提線索，分析研究，弄清事實。二是依靠群眾行使審判權。重大疑難案件的審理，都要召開群眾大會，聽取群眾意見。解決民事案件和輕微刑事案件，邀請當地權威人士及調解員做工作。華池縣的封捧兒、張柏兒婚姻案就是輕微的民刑交叉案，在審理過程中，馬錫五注重聽取群眾意見。其中一個勞動模范說：“這封姓屢次賣女兒，搗亂咱們邊區的規矩，應該受到處罰，張家暗夜搶親，又傷風，又妨礙治安，使四鄰害怕，以為是強盜臨門，也是該處罰的。\"大家一致認為封捧兒既然愿意，一對少年夫妻沒有問題，不能給拆散[1。案件的最后結果顯然聽取了群眾意見。馬錫五的實踐體驗是“辦案要走群眾路線，如果離開群眾，任何所謂‘天才家'也不可能把工作做好”①。馬錫五常說：“真正群眾的意見，比法律更厲害。”在馬錫五審判方式的影響下，隴東地方各審判機關從1943年開始在主要用調解手段處理民事案件工作的基礎上，又進一步改坐堂問案，深人實地依靠群眾辦理案件，使審判與調解更為有效地結合起來。僅合水一縣，1944至1945年7月間，審判人員通過深人案發地、依靠群眾判決的民事案件就有7件，占判決案件總數的 25% 。而作為二審機關的隴東分庭，則占了判決和裁定總數21件的42.86%^120] 。三是依靠群眾執行。在刑事案件中，判決徒刑的犯人，符合一定條件的，可以將犯人交予外役單位領導和群眾考察、監督和改造。判決勞役的罪犯，多采取交鄉執行的辦法，由鄉政府及人民群眾對他們進行監督勞動和教育。對于民事案件，如關于婚姻案件的執行，則由村長、家長或親屬協助司法機關辦理，這也是依靠群眾的法律規定[2

最后，虛心接受群眾監督。邊區執法和司法，虛心接受群眾監督。為“適應群眾的需要，增進工作效率”，邊區政府繼承和發揚了中央蘇區的優良傳統和工作作風，認真貫徹群眾對政府的檢查制度。各級參議會組成參議員小組，深入群眾，調查研究，反映人民的意見、要求和呼聲。1942年5月9日，謝覺哉在《邊區參議會常駐會報告》中說，“要知道，常常檢查，壞干部可以學好；不常常檢查，好干部也可以學壞\"[22]。

三、南梁革命根據地的\"豆選法\"“三三制”等民主選舉制度中蘊含著“全過程人民民主\"的經驗和理念②

1934年11月7日，陜甘邊區第三次工農兵代表大會在荔園堡隆重召開，100多位工農兵代表參加了選舉，他們用投豆的方式選舉產生了陜甘邊區蘇維埃政府主席習仲勛，以及陜甘邊區革命軍事委員會主席劉志丹和陜甘邊區赤衛軍等領導機構。陜甘邊區蘇維埃政府成立之后，又相繼成立了十大部委，這些部委的成立，為陜甘邊區的法治建設提供了制度基礎和機構保障。參加選舉的100多位工農兵代表本身也是以投豆的方式選舉產生的，他們中有的是農民，有的是工人，有的是游擊隊和赤衛隊隊員，還有的是來自紅26軍的指戰員。從代表選舉開始，考慮大部分農民不識字，可能無法正確表達自己的選舉意愿的事實，根據地的創建者創造性地發明了“投豆法\"等方式參與投票，使廣大人民群眾的利益得以表達。在具體的投票過程中，通常采取的辦法是識字多的選民用票選法，識字不多的選民用畫圈法、畫杠法，完全不識字的選民用投豆法。由于當時廣大基層群眾 90% 以上都是文盲半文盲，“豆選”就成為邊區革命根據地最重要的選舉形式。把豆選在革命根據地大范圍推廣使用的是謝覺哉，1936年他在陜西使用這一辦法，后來大范圍普遍使用是在1941、1942年[23]。工農兵代表的產生，采取了最大范圍意義上的普選，先是鄉上選，完了之后縣上選，最終誕生了100多名工農兵代表。邊區人民采用民主方式選舉產生了23個蘇維埃縣級政權及領導人員，使陜甘邊革命根據地和蘇維埃政府進一步發展壯大。陜甘邊區工農兵代表大會代表的選舉辦法是雇農5人選1名代表，貧農10人選1名代表，中農20人選1名代表，地主富農都沒有選舉權和被選舉權。

在陜甘寧邊區時期，為了建設強大的抗日力量，“豆選制\"在抗日民主根據地大力推行。抗戰時期抗日根據地基層政權的選舉，在當時的條件下，屬于最能反映農民公意的民主實踐。選舉既通過國民黨也無法反對的形式，摧垮了國民黨原有的基層政權，建立了一種合乎中共統一戰線意旨的政權結構，同時又從古代的鄉村自治傳統中汲取資源，實現了部分的文化復歸，在鄉村創造了一種最大限度合乎民意的基層政權。如果說蘇維埃革命根據地時期的“投豆法”具有明顯的“工農民主專政”之階級性和革命性特征的話，那么到了抗日戰爭時期，則演進、轉化為統一戰線指導下的基層民主政權建設—“選好人，辦好事”。豆選由工農專政的手段轉變成了團結基層社會的方法，發掘了歷史智慧，孕育出了根據地的基層治理和法治社會。

華池縣第一科工作報告（節錄）1941年1月20日：1938年前區、鄉都是代表會，至1939年春季將區代表會取消，鄉代表會轉變成為鄉參議會。那時一科制表作了一次整理，把不好的代表用民主方式改選出去了，吸收了70幾名好的，經過民選補進來，正式推選出來議長。還改選了一次鄉政府，選掉3個鄉長，鄉政府作了簡單的工作報告。在整理當中真正地將鄉代會轉變成參議會了，把不好的代表選出去了，鄉政府真正建立在民主的基礎上，鄉長真正是人民推選出來的[24]。

陜甘邊革命根據地以及隨后陜甘寧邊區政權建設時期的“豆選”，是中國共產黨對“兩個結合”的早期探索與初步實踐，對于中國特色社會主義民主政治制度的生成具有深遠的歷史和現實意義。通過投豆選舉“勞農\"“勞工”而產生的陜甘邊區工農兵代表大會（蘇維埃政府）是人民代表大會制度的雛形。后來通過投豆選舉“好人”“鄉賢\"而產生的陜甘寧邊區時期的“三三制\"抗日民主政權以及中國共產黨關于“統一戰線”的理論與實踐，則是人民政協的歷史源頭①。兩期“豆選\"前后相繼，體現出了從“一個結合\"到\"兩個結合\"的起承轉合，蘊含著重要的民主方法論啟示意義。“豆選”是理解“全過程人民民主\"之本質內涵的一把鑰匙。全過程人民民主之所以能“全過程”，是因為社會主義制度是中國式民主能夠“全過程\"的最佳土壤。全過程人民民主是中國人民高度政治制度自信的根本，因為豆選作為全過程人民民主的源頭活水，它抓住的是最廣大人民的根本利益[25]。

四、南梁革命根據地華池縣人大制度歷史演變的連續性特征中蘊含著“全過程人民民主”的經驗和理念

華池縣為昔日陜甘蘇區最老根據地，1934年11月，陜甘邊區蘇維埃政府在華池縣南梁堡成立，正因為這里是革命策源地，所以遭受了當時反革命力量的幾度摧殘。然而，被殘酷圍剿的革命力量在殘酷斗爭中日益壯大起來，遂成為陜甘寧邊區成立后最有力的革命政權之一部分。王義忠在《波瀾壯闊的民主之旅一人民代表大會制度在華池縣的光輝歷程》一文中，對華池縣人民代表大會的歷史作了詳細梳理，指出華池縣人民代表大會制度經歷了萌芽、創立、鞏固、發展和完善，也見證了新中國的成長和人民當家作主的光輝歷程2]。

華池縣人民代表大會的發展歷史，經歷了華池縣蘇區工農兵（群眾）代表大會、華池縣歷屆參議會、華池縣各界人民代表大會、華池縣人民代表大會等四個階段（見表1）。其共同的特征之一是代表大會選舉產生的政府，始終扮演著黨與群眾之間的“信使”，政府的心中只有黨和人民，而沒有自己的私心，從這個意義上講，南梁革命根據地的人民民主自始至終都具有“全過程\"特性。比如，在華池縣，“1940年秋將鄉議員作了一次整理，缺額者由人民選出補充。以防民意上達的困難，邊區參議會通過，認為區政府僅是呈上啟下的傳達作用，議會不必要而取消\"7]。這可看出，精簡必要性不大的區議會這個民主議事環節，是為了提高民主政治的效率，政府發揮著上傳下達作用，這個“呈上啟下\"用得很傳神，提示著全過程人民民主良好運行的關鍵之一是要有一個起承轉合的中樞系統①。

表1：華池縣人民代表大會發展歷史中的變與不變

從華池縣人民代表大會制度生成演變各階段與“蘇維埃\"（coBeT/soviet）的兩條思想史脈絡的關系來看，華池縣人民代表大會制度生成演變，較好地折中了“蘇維埃\"的兩條思想史脈絡并進行了本土化調適。當然，完整來看，蘇維埃的含義在南梁革命根據地的實踐中，應有四重脈絡，除了俄國“無產階級專政”與西歐“職業代表制\"之外，還有作為“武裝化人群”（“西戎”“部落”“蘇維埃\"或有草原文化底色）和村社自治這兩個脈絡。當年黃炎培眼中的延安，是“地地得人，人人得事”的典范，當時的黃炎培似乎是從鄉村自治或地方自治的視角來看待延安的治理效果的[28]。

從今天來看，“三三制”基礎上的參議會，為政協協商民主與全過程人民民主協同發展提供了歷史經驗。“這個基礎讓執政黨人才、參政黨人才、不同界別政協委員圍繞政協協商民主與全過程人民民主協同發展，實現同頻共振，支撐二者有效銜接的順暢開展。\"2另外，作為政治制度，全過程人民民主塑造了聯結中國特色社會主義執政黨與參政黨兩大政治主體的\"制度結構\"[30。其實，這個人民民主運行機制中的“銜接”“聯結\"功能，正是華池縣歷屆（廣義）人民代表大會及其政府的核心功能。

五、南梁革命根據地的“十大政策\"中蘊含著“全過程人民民主”的經驗和理念

陜甘邊蘇維埃政府“十大政策”是土地革命戰爭時期，中國共產黨在隴東地區進行民主建政的初步嘗試，蘊含著豐富的民主因素，反映了法治的民主性和人民性，集中體現了民主法治精神。從“全過程人民民主\"作為一個系統工程來看3，南梁革命根據地的“十大政策”具有顯著的系統性思維的特征，而系統性正是“全過程人民民主”的應有之義。

從1933年11月起，陜甘邊革命根據地進入以南梁為中心的發展階段。整整一年后，陜甘邊工農兵代表大會選舉產生了邊區蘇維埃政府和革命軍事委員會，習仲勛當選政府主席，劉志丹當選軍委主席。這一階段陜甘蘇區參照中央蘇區的政策法令，總結汲取以往的經驗教訓，頒布實施了一系列卓有成效的政策措施。20世紀80年代，習仲勛在《陜甘高原革命征程》一文中將這些政策歸納為土地、財經糧食、軍事、對民團、對土匪、社會、肅反、知識分子、對白軍俘虜、文化教育等十個方面。隨后，“十大政策”的提法被一些黨史研究部門采納[2，還有人對歸類方法略做調整，用“統一戰線政策\"概括了一些具體措施，另外劃分出民政、廉政等類別。

陜甘邊根據地“十大政策”涉及政治、經濟、文化、社會等各個方面，這些政策的出臺，促進了邊區政治、經濟、軍事、文化等事業的全面建設，使根據地成了人民自己的根據地，使革命政權由小到大，使紅軍由弱到強，最終使根據地成為黨中央和紅軍長征的落腳點，這也正是陜甘根據地在土地革命后期\"碩果僅存\"的主要原因之所在[33]。“十大政策\"符合毛澤東關于武裝斗爭和政權建設的思想，是中國共產黨在新民主主義革命時期探索適合中國國情的法治建設道路的重要嘗試，是馬克思主義民主觀和法治理論中國化的重要實踐成果，其蘊含的民主法治思想對新時代全面推進依法治國具有重要借鑒和啟示意義。

從“十大政策\"的制定來看，第一階段是由村為單位選舉的農民代表大會及其選舉成立的陜甘邊革命委員會發布實施的，第二階段是由工人、農民和紅軍指戰員代表組成的陜甘邊工農兵代表大會經過認真討論并通過的，這充分體現了立法的人民性、民主性。聽取人民意見、接受人民監督是民主法治的基本要求。在宣傳和發動群眾分配土地的過程中，陜甘邊黨政軍領導人深入調查，熱情接待來訪群眾，傾聽他們的意見和呼聲，及時糾正劃定成分及分配土地中的偏差①，從而保證了土地政策的合理性，實現了良法善治。從內容和形式上看來，“十大政策”與現在的法律相去甚遠，但在陜甘革命運動和根據地鞏固和建設中卻發揮了“定規矩”“定方圓”的重要作用，凝聚著高超的政治智慧，體現了偉大的民主法治精神。這對于運用系統思維推進科學立法、民主立法，實現良法善治，具有一定的借鑒意義。

（丙）工作制度的建立與方法。各級政府建立了日常工作制度，并且由下而上建立了會議制度...縣區鄉一致地建立了政務會議、黨團會議、辦公會議，政府各科建立了科務會議，每月工作都有指示，有步驟地推動由上而下地建立了日常檢查制度，縣每個月檢查各區一次，每月召開區長會議一次，區十天檢查一次，每個月召開鄉長會議一次。鄉五天檢查村一次，每十天召開村長會議一次，且各科每月檢查召開他的所屬上級的會議，另外，各級無黨派干部到下級幫助工作方法主要是采取了民主靈活的方法推動工作....②

這項會議制度，把人民民主活靈活現的動態特征完整地呈現出來了。“人民權利的高質量實現：作為動態性而不是靜滯性存在的人民民主，不僅以其經濟基礎、權威執政黨、閉環性特征保障了人民權利的真實性和全面性，還以民意的動態生成過程保障了人民權利的高質量實現。\"34人民民主，只有從規定在紙面上的靜滯性民主，走向日常生活中的動態性民主的時候，才算真正符合了全過程的要求。實行由下而上的日常工作會議與由上而下的日常檢查制度相結合的會議制度，才能真正克服議而不行的會議形式主義，讓會議真正回歸議行合一的初心。

另外，從南梁革命根據地的會議紀要制度中，也可以發現蘊含其中的“全過程人民民主”的理念。比如，在華池縣政府的一個詳細的會議紀要中，每個參會者都有發表意見，體現出充分討論、民主協商的良好氛圍。會議的批評和自我批評是充分的、真實的、全面的。這里可以發現“羅伯特議事規則”的精神，以及“微觀民主\"“具體法治\"的鮮活實踐。

六、南梁革命根據地政府的日常會議制度中蘊含著“全過程人民民主”的經驗和理念

在有關華池縣參議會的檔案資料中，我們發現了一項特別重要的會議制度，這是一項由下而上的日常工作會議與由上而下的日常檢查制度相結合的工作規范機制，規定得特別詳細。抄錄全文如下：

會議紀要是一種記載、傳達會議情況及議定事項的紀實性公文，它用于黨政機關、社會團體、企事業單位召開的工作會議、座談會、研討會等重要會議。南梁革命根據地的會議紀要，具有紀實性、概括性、指導性特征，體現著歷史上的史官實錄精神。南梁革命根據地的會議紀要制，確實蘊含著“全過程人民民主”的因子。

在南梁革命根據地的會議中，體現著濃厚的批評與自我批評制的精神。比如，一則記錄中，敢于反映并記錄真實情況：“備荒中政府勒令殺狗。結果狗少了，防不了狼，狗卻被狼吃了許多”①。這是對政府行為的嚴厲問責。

另一則問責記錄中是：（乙）與人民關系方面。各級政府各級行政長官都由人民自選的，當然在一般說來政府與人民關系是親密的，政府經常幫助人民享受民主權利，一切工作都是站在人民利益立場上執行工作。但是存在個別行政長官有時發生脫離群眾現象....經過群眾意見，將這些份子....撤職另選了好的份子當鄉長..②

第三則問責記錄，直接是針對議員的：將工農民主制度轉向到普遍民主制度更進行了進一步的發揚民主精神，保持了我們過去的民主傳統好作風，華池縣區鄉一直至農村中，在一九三六年八月份，由下而上，進行了普選...仍然存在著很大的弱點在下面埋藏...議員及代表認識自己責任還不夠，在開會時不說話...無意見并說：“我們老百姓懂得什么，還不是上司說什么就是什么”.

在華池縣第一屆參議會有關資料中，有一個政府幫助群眾改善生活狀況的例子：白馬一區劉家坪居民常元祥他原籍是榆林人，因生活不能維持，所以在一九一九年連家逃到該區，真是“家貧如洗”，每年男女老少幫人家做工，每年各人各顧不處各人。自從革命后給分配了土地牲畜等，所以到現在土地有百十珦、牛驢有五頭，馬一頭，羊子八十多只，糧食每年除吃以外并有儲存，他的兒子入校讀書。由此證明我們是真正改善了人民的生活了③。

另外，華池縣革命根據地時期的檔案資料中，記載了很多起“勸農”的事例，問題都是針對有難民不愿耕種莊稼，于是，政府便想辦法幫助其自力更生。在歐陽堅主編的《南梁革命根據地史》一書中，總結概括出了南梁革命根據地的寶貴經驗，以群眾為天，創造性地開展群眾工作；“既斗爭又聯合”，根據需要開展統一戰線工作；制定“十大政策”，探索黨局部執政的新路徑；不“左\"不“右”，確定符合實際的思路戰線；黨政軍民同甘共苦，形成革命的最大合力。在這些寶貴的經驗中，其實都蘊含著“全過程人民民主”的理念。民主要體現在“全過程”，是因為共產黨人有實行“真民主\"的堅定信仰。真民主”與“全過程\"是相輔相成、互為成就的。

綜上所述可知，南梁革命根據地的民主法治實踐清晰地反映了中國共產黨從局部執政走向全國執政的脈絡，為黨實現全國范圍全面執政奠定了基礎[35]。在局部執政的\"小規模\"環境中，南梁革命根據地的人民民主是通暢的、鮮活的、自然的，因為那時的人民民主實踐過程中所謂“中梗阻”問題或官僚主義還沒有發展成為一個普遍性問題。相較于革命根據地局部執政時期的“短距離”科層制和民主參與相輔相成、相互兼容的優勢而言，在當下“超大規模國家治理”時期，“長距離\"科層制和有效民主參與之間確實出現了一些銜接不暢的問題④。但是，我們今天已經具備了信息技術方面的優勢，從而使國家治理體系現代化成為可能。“科層制和民主參與兩方面現代性的建構推動了全過程人民民主的進一步發展\"3，“全過程人民民主作為一種新型的治理理念，結合了科層制的組織優勢和參與式民主的廣泛參與特性，為實現有效的民主治理提供了新的路徑\"[37]。由此可見，將根據地的“社會整合”的民主理念與信息化時代的科層制結合起來，便有可能找出一條解決當代中國超大規模國家治理難題的道路。

總之，系統發掘和整理南梁革命根據地法治實踐中“全過程人民民主”的初始經驗、制度雛形和基本理念，從根據地全過程人民民主的“實然\"規律中找出當代全過程人民民主的“應然”道理及其創造性轉化的智慧，對于構建起上下左右貫通的意見溝通機制，塑造一種整體、貫通、協調的以人大制度為樞紐的國家治理新格局[38，無疑具有重要的理論價值和方法論啟示意義。

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