設區的市備案審查制度的完善路徑研究

一、問題的提出

新時代新形勢新任務對備案審查工作提出了更高的要求。通過梳理文獻，以2018年1月至2024年6月為時間周期，在知網數據庫輸入主題\"備案審查\"共得到2662條結果，其中學術期刊1268條，學位論文503條，報紙423條。理論界和實務界對備案審查工作的相關問題研究日趨繁榮，特別是黨的十八大以來，各級各地全面推進備案審查的理論研究、制度設計、隊伍建設等方面的工作。截至目前，備案審查制度已被全面激活，影響力日益彰顯，但以設區的市為例，各地自行制定的備案審查制度規范存在一定隱憂，亟待完善與規范。譬如，審查能力不足，備案審查的范圍、審查標準、審查程序不夠明晰等，阻滯了備案審查工作進一步深人開展。為解決橫亙在備案審查工作面前的難題，需要規范備案審查范圍、審查程序、銜接機制，探索契合備案審查工作的切實可行的邏輯進路。

二、設區的市備案審查制度的現實困境

備案審查制度作為一種有力的監督機制，能夠及時發現并糾正規范性文件中存在的問題，阻止違反憲法、法律和不合理的文件繼續實施，對促進法制統一、規范權力的行使、保障公民的權益方面具有獨特優勢。備案審查工作經過多年的發展已取得了顯著的成績，但也存在一些問題，需進一步深入探索。

（一）全面實質審查客觀不能

2015年立法法賦予了所有設區的市立法權，地方立法的主體大幅度擴容，立法的數量規模也隨之呈現高位增長態勢。中央提出要把所有的規范性文件納入備案審查范圍，備案審查的規范性文件數量進入密集增長期。各級政府部門、內設機關等每年制發的文件數量更加龐大，而進行專門的備案審查機構、人員的數量并沒有隨著審查文件數量的增長相應提高，備案審查壓力陡然增大，有件必備、有件必審還需要進一步落實。每年需審查的備案文件數量非常可觀，審查的力度和工作強度與過去相比明顯增加，僅僅進行形式上的抽象審查都存在一定難度，全面審查和實質審查在備案審查運行實踐中出現客觀不能的無奈，實際上產生了“備而不審”的局面，一些省份將大量備案文件轉結到第二年度進行審查，這又會加劇當年備案審查的工作強度。

全面審查要求對備案文件無一遺漏地審查，隨著備案文件數量和范圍逐漸擴大，通過全面審查發現問題的難度較大或者成本較高，現有客觀有限的審查能力難以滿足全面審查的要求，全面審查不具備客觀現實性。法律運行的實際效果也需要一定時間的檢驗，并非僅僅通過抽象的邏輯上審查就可以判定，尤其是涉及合理性的問題。抽象審查一般而言是針對法條條文本身的語句和邏輯進行審查，與實質審查不同，抽象審查未能與法律適用相結合，不可避免存在一定的局限性，這在一定程度上制約了備案審查制度功能的發揮。備案審查力度逐漸擴大，需要警惕和重視為了規避審查而主動降低文件層級的現象。如何在現有條件下提升審查能力，使之能夠與日益提升的審查工作需要相匹配，是各級人大常委會都要面對的現實問題。

（二）備案審查銜接機制不完備

備案審查制度是一個系統的有機整體，不同系統或者同一系統不同級別的備案審查機關在審查范圍上有所區別，涉及的權限也不同，這就需要進一步完善備案審查銜接機制，暢通不同審查主體之間的溝通協調機制、移送機制以及審查結果反饋機制，保障審查結果溝通的及時性和有效性。2023年立法法專門規定了要建立健全備案審查銜接聯動機制，目前我國已經建立了多主體備案審查的基本框架，多主體聯合發文的現象在實踐中呈現高發性特征。目前，移送機關對審查建議的移送具有較大的自主選擇權，主要依賴其自覺履行，缺乏明確的制度規范制約。從各地的審查報告可知，跨越不同系統和層級的審查文件主要涉及程序方面的內容，對于實質性的內容，如移送審查的標準、結果等暫不明晰。現階段備案審查銜接工作側重對審查建議的移送，忽視了不同審查主體之間銜接配合以及對審查問題的反饋。這表明備案審查銜接機制尚未成熟，具體規定較為籠統，配套措施還在探索過程中。因此，多元系統聯合發文的審查如何啟動、遵循哪個系統的程序；是否需要設置專門的銜接程序；審查的結果向哪個機關反饋、存在爭議問題應當由哪個機關裁決；如何對違法文件進行追責等方面需要進一步細化，統一適用標準。

（三）撤銷權運行低效剛性不足

《法規、司法解釋備案審查工作辦法》規定了非正式的糾錯環節如協商溝通，也規定了正式的糾錯環節如提交書面審查意見、撤銷或者要求修改廢止。實踐中，我國備案審查制度長期以來主要采用協商的糾錯模式，通過緩和的方式以期達成共識，讓制定機關自行糾正而不啟動撤銷程序，以此來減少制定機關與審查機關之間的對抗與沖突。簡言之，溝通協商作為最緩和的方式符合當前備案審查工作實際需要。但是備案審查的基本的目標包括對制定機關權力監督以及時糾正違法的文件，倘若備案審查機關行使的撤銷權長期缺位，只采用協商溝通的糾錯方式，長此以往，制定機關容易對上位法權威失去畏懼，怠于自行糾正、久拖不決，導致撤銷權流于形式、運行低效，不利于備案審查制度功能的發揮和公民權利的保障，最終形成“審而不糾”的局面。

三、設區的市備案審查制度現實困境的成因探析

通過考察備案審查制度功能的實際發揮情況，探析現有制度設計下難以高效發揮備案審查制度功能的原因，以及探索紓解多主體聯合發文的監督難題的邏輯進路以完善備案審制度。

（一）審查能力不足

1.人員配置少。備案審查文件數量大，人員配置少。以部分設區的市為例，2021年以來，湖南省郴州市、縣兩級人大常委會共收到報備文件806件，組織市、縣、鄉同步對2008年以來出臺的6類文件進行全面徹底清理，累計清理各類文件55584份，其中規范性文件8226份。省九江市人大常委會2023年接收市“一府一委兩院\"和各縣（市、區）人大常委會報送備案的規范性文件116件。依據每年需要審查備案的文件以及清理文件數量，省人大常委會一般至少需要5人、市州一級3人、縣級1～2人從事專職備案審查工作。實踐中，全國各地人大系統備案審查實際工作人員數量比需要的低了很多，省級平均3人；市級平均2人左右；縣級平均1人左右。以山東省濟寧市為例，濟寧市人大常委會法工委承擔備案審查任務的備案審查科現只有1名工作人員，同時負責向省人大常委會報備、審查市政府和各市縣區人大常委會報送的規范性法律文件[4]。

從上述備案文件數量和人員數據對比可以看出，人大備案審查工作機構和人員配備存在事項負擔過重的情形，高質量的全面審查并非有限的資源和能力所能完成，審查能力不足會導致人均審查的文件數量過多，審查工作任務繁重，最終影響備案審查的質量。

2.專業素質缺乏。備案審查的工作人員缺少，不僅需要從數量上進行彌補，還需要重視專業素質培養。備案審查工作要求工作人員具備較強的綜合素質，一般既要掌握法律專業知識和政策理論知識，又要有較好的綜合協調能力，備案審查集法治智慧、政治智慧、協調智慧于一體。目前，備案審查工作隊伍的現狀雖然比前幾年有了明顯的改善，但是仍然難以滿足立法質量不斷提高的工作需求。面對眾多類型和性質的文件，大部分地區的人大常委會尚未在法工委內設備案審查科，也沒有配置專職審查人員，審查人員一般身兼數職，法律相關知識不足，這些因素進一步導致審查能力不足，備案審查容易流于形式。審查人員疲于應對審查，利用形式審查代替實質審查，或者缺乏靈活運用能力，機械適用審查標準，難以提出高質量的審查意見。

對于備案審查的文件而言，低層級的文件當然不能違背所有的上位法，法律文件的層級越低需要遵循的上位法就越多。一般而言，層級越低的文件越容易直接影響老百姓行為，這就要求基層人大常委會應當具備更強的審查能力。但是現實情況卻是相反，基層的人員、制度和程序等配套措施更加不完備，有的地區甚至沒有專門的備案審查工作機構，這也是制約地方人大常委會備案審查工作的重要因素。

（二）審查標準不明確

審查標準作為備案審查制度的核心要素，直接影響備案審查制度監督功能的發揮5，我國備案審查制度的審查標準隨著備案審查實踐的發展，在合憲性審查、合法性審查的基礎上增加了三種標準并逐漸制度化，即合理性審查、政治性審查和形式審查。相較于判斷法律是否同憲法、法律相抵觸，政治性審查和合理性審查的判斷在內容、形式和程序的設置上比較抽象，在具體的審查工作中缺乏規范標準。審查機關根據審查標準一般只能對審查文件作出性質的判斷，無法針對不同的情形進行層次分明、寬嚴相濟的運用。

1.政治性審查。備案審查制度承擔著落實中央重大決策部署、保障憲法法律實施、保護公民法人合法權利等多重任務。政治審查包括了黨的理論、路線、方針、政策的多個維度，這些維度的審查一般欠缺可以具體操作的明細規則，標準抽象模糊，缺乏可直接適用或參照的法定標準

2.合理性審查。我國主要通過書面形式進行備案審查，書面審查對文件的合理性進行判斷存在一定困難。通過各地公布出來的備案審查工作案例可知，內容上明顯違背上位法的文件已經大幅度減少，實踐中對于文件重復率過高而導致制發必要性不足、國家政策的法律文件未及時調整、下位法滯后于上位法修改的問題較多，這意味著備案審查的標準需要進一步調試和完善[8]

2024年全國人大常委會法工委公布地方人大常委會的備案審查案例，以期形成了一批體現地方特色，具有較強時效性、針對性的典型案例，對地方立法和備案審查工作具有直接的借鑒意義。譬如，2023年5月，某市人大常委會根據公民的審查建議，認為國家政策背景和房地產市場環境已經發生變化，某市政府繼續對約定期間購買的二手住宅進行限售，違反民法典等相關法律規定，區別對待部分公民在特定期間內進行不動產交易，不當干預了民事主體財產權利的行使，不具有合理性和適當性，為此糾正市政府部門規范性文件。

（三）備案審查機制銜接不暢

1.不同系統的備案困境。目前，我國已經形成黨委系統、人大系統、行政系統、軍事系統等備案審查基本框架，但各系統的立法側重點、審查標準、審查重點以及審查程序都不同。實踐中多主體聯合發文已是普遍現象，有黨政機關聯合發文、最高司法機關與國家部委聯合發文、國家內設機構與具有立法權的主體聯合發文等。多主體聯合發文具有分散多元的特點，各個備案審查系統都可以介人監督，銜接不暢致使對聯合發文監督成為難題，顯然獨立分散的備案系統難以有效解決此類問題。若想進一步提升備案審查的效率和質量，這就需要完備的備案審查銜接聯動機制，各級機關相互協調配合、設置完備的銜接程序，及時將不屬于本系統備案審查范圍的審查建議移送給對應系統的備案審查機關，解決多主體聯合發文向誰備案和如何備案的難題。

外部監督的人大系統和內部監督的行政系統之間缺乏完備的銜接聯動機制。備案審查程序方面，關于備案的時間限制、備案文件的內容與格式、制定機關反饋審查意見的時間規定等方面未能形成統一標準，這容易導致審查機關針對同一報備的審查文件進行重復性審查工作，增加了審查機關的工作負擔，影響審查工作的效率。備案審查標準方面，我國備案審查的審查標準多元，對于不同的審查結果的判斷可能存在不同，就審查結果的處理來看，當行政監督與人大監督的審查結果不一致時，實踐中還未形成規范的化解機制，以妥善解決兩個不同系統之間的分歧[]。

2.同一系統不同層級的備案困境。根據2023年修改的立法法第一百零九條可知，設區的市制定的地方性法規需要由省人大常委會報全國人大常委會和國務院備案；設區的市制定的地方政府規章需要向本級人大常委會、省級政府、省人大常委會和國務院進行備案。上述備案審查涉及中央和地方的備案審查，也涉及人大和政府兩個系統。以設區的市地方政府規章為例，跨越不同系統的同時包含設區的市、省、國務院三個層級，備案審查的難度更加凸顯[。因此，在備案審查工作過程中既要遵循法制統一原則，又要協調地方積極性與主動性，在法治軌道上兼顧統一性和特殊性。

（四）審查程序不完善

1.撤銷權虛置。我國備案審查的糾錯程序通常包括溝通協商、提出書面審查意見、作出撤銷或糾正決定三個環節。當備案審查進人第三個環節，一般也是采用柔性處理的方式要求制定機關糾正或者撤銷違法的文件[2]。一方面，實踐中受一以貫之“以和為貴”的理念影響，制定機關往往會尊重審查機關的意見。另一方面，協商溝通的方式有利于促進審查機關與制定機關更好地配合工作。柔性糾錯方式有其特有的優勢，其背后的政治文化和邏輯維護了制定機關立法的自主權，有效緩解了多元審查存在的分歧，尊重了備案審查監督機關的權威性。制定機關在任意一個環節接受備案審查機關的意見并進行修改或者廢止，審查即告結束，協商溝通環節和提出審查意見環節在事實上成為最終環節。慣常采用柔性糾錯方式并不意味著剛性糾錯方式可以缺位，因為溝通協商與提出書面審查意見兩個環節并不具有強制拘束力，在規范效力上存在先天不足，剛性糾錯程序的缺失會導致糾錯程序的強制性不足、審查程序虛置的效果，使備案審查的糾錯功能流于表面[3]。協商與提出書面審查意見只限于審查機關和被審查機關之間，既不會進行公開而受到社會的監督，也不能產生外部效力而具有普遍的約束力[4]。除此之外，審查機關倘若發現違法的文件，一般側重對于違法文件本身的糾錯，督促制定機關自行修改、廢止相關文件，容易忽視對違法文件的制定機關和負責人員的責任追究，這顯然不利于權力運行的監督功能發揮，尤其是嚴重違背上位法的規范性文件。

2.審查內容反饋不全面。規范性法律文件很多內容直接關涉公民、法人及其他組織的權利義務，而規范性文件的公布是其生效的必要條件公開備案審查信息也是對公民權益的保障。目前，查詢地方人大常委會官方網站，僅能夠檢索到備案信息，如地方立法所要求的按季度公開的備案目錄，但審查的進程、結果、制定機關的處理信息均難以獲取，備案審查似乎成為審查機關與制定機關之間的內部事務。實踐中，審查機關在審查過程中，備案審查內容的公開、審查結果的反饋亟待進一步完善。

四、設區的市備案審查制度的完善路徑

備案審查方式的不斷完善發展是審查機關意識自覺與組織智慧的生動體現，備案審查工作突破“鴨子鳧水\"境況，備案審查工作進一步提質增效。

（一）采用被動審查為主的審查方式

依申請審查、主動審查、專項審查和移送審查四種審查方式先后寫入立法法，審查方式的不斷豐富優化，滿足備案審查工作的現實需求[15]。備案審查制度包含備案和審查兩個環節，在技術與制度上對所有的規范性文件進行備案，即落實“有件必備”日臻成熟。但是根據現有的審查能力綜合評估，截至目前，對所有規范性文件逐一排查以期實現全面審查、實質審查難度較大，并且法律法規制定的質量，需要時間的檢驗，法律的適用過程更容易發現存在的問題。當前，我國主要采用被動審查既符合備案審查工作的實際需要，也符合備案審查規律[。對此，地方人大常委會應以被動審查為主、主動審查為輔，其他審查方式靈活運用，不斷提高備案審查的發現問題能力和解決問題能力，為備案審查制度注入持久的內驅力]。

被動審查是權利人積極行使對人大常委會備案審查工作的社會監督權利的表現，以公民、組織提出審查建議為典型，能夠督促備案審查制度的良性運轉，審查機關應該進一步提高對審查建議的重視程度。主動審查應當突出審查重點，避免流于形式，人大常委會可以有針對性根據影響公民權利義務的不同程度，劃分相應標準、確定審查的重點領域和事項清單[18。專項審查也由審查機關主動啟動，在本質上也屬于主動審查，是對依職權審查的補充，但是專項審查需要緊緊圍繞議題重點，審查對象涉及多部規范性文件，通過這些規范性文件進行集中的批量審查2，整合層級資源，以重點領域審查的全覆蓋形式實現人大常委會對備案審查工作的主導2]。完善備案審查制度需要靈活利用專項審查，根據法律的立改廢的實際情況，動態開展專業領域的審查工作，提高備案審查的效率和專業性。移送審查依托銜接聯動機制，需要不同系統備案審查機構的協同配合。

（二）加強備案審查的能力建設

打造高質量的備案審查工作隊伍。通過建立常態化業務培訓機制，配備熟悉法律法規又熟悉部門業務的專業人員，提高備案審查能力。備案審查人員數量短缺和專業素養的提高還可以通過引入外部社會力量改善。備案審查機關可以建立規范的備案審查專家咨詢智庫，輔助備案審查工作。每年組織專家學者參與備案審查工作座談會，重點關注備案審查制度建設、文件審查、課題研究。還可以通過探討典型案例，交流創新做法，指導設區的市人大常委會設置符合本地實際的備案審查工作制度，增強備案審查監督整體實效。地方人大常委會可以依托當地高校、律師事務所等合作建立立法研究基地，成立專門的備案審查研究小組，多措并舉充分發揮專家學者的智庫作用。

（三）重視程序的合法性審查

黨的十八屆四中全會提出要健全黨委、人大、政府、軍隊的備案審查銜接聯動機制，加強備案審查制度和能力建設。在我國一元多系統的備案審查制度中，銜接聯動機制發揮樞紐聯結作用，整合分散資源，促進備案審查系統間相互協調配合、分工負責，提升備案審查整體質量和效率，及時將備案審查建議移送對應系統的備案審查機關，避免審查建議錯置而擱置審查。

調動備案審查銜接聯動機制參與主體的積極性和能動性，增強備案審查聯動機制的剛性，避免備案審查銜接聯動機制設置初衷落空和程序空轉，要建立常態化的協商合作機制，優化說理聽證制度，可以通過召開座談會、聽證會、論證會，保障不同系統間溝通的融貫、連續和高效。除此以外，還需要準確定位各個機關的職責，轉變備案審查的管理思維，及時溝通、移送和反饋備案審查情況，嚴格落實備案登記要求。反饋的內容包含審查結論、備案審查評估、備案審查的實施效果。根據反饋情況總結經驗，將有益的經驗推廣適用。程序性合法性審查側重對審查主體權力運行全過程監督而非僅僅局限于備案審查結果的監督，程序的合法性審查覆蓋整個審查過程，這也使得備案審查的監督范圍從“個案糾錯\"擴展至\"整體監督”。

鑒于備案審查制度涉及不同系統的銜接，需要構建以人大為主導的銜接機制，發揮人大對規范性文件備案審查的主導作用。首先，應當賦予人大對政府工作部門的規范性文件的最終審查權，通過建立常態化、體系化的審查機制，搭建溝通橋梁，完善備案審查信息平臺，當不同的機關對審查結果存在爭議時，人大應當在溝通協調后作出審查決定，政府有關部門應該應當積極協作配合，減少跨不同系統的溝通成本，防止久拖不決，影響備案審查的效率。

（四）增強備案審查制度的剛性

1.行使撤銷權。自行糾正程序不應當成為備案審查制度的必經程序，而應當限制在一個合理的范圍，區分違法或者不合理的程度選擇相應的糾錯方式，或者根據審查對象的類型和規范層級對糾錯程序設置差異化的規定，激活虛置的撤銷權。根據文件違法程度并結合危害程度作出不同的處理，對于在備案審查過程中發現違法問題，可以不予備案。如省廬山市人大常委會對廬山市政府報備的《廬山市企業集群注冊登記暫行辦法》和《關于規范農村宅基地審批和農村住房建設暫行管理辦法》兩個規范性文件進行審查，發現部分內容缺乏上位法依據，不予備案，并要求政府相關部門進行修改完善。在審查過程中發現明顯違反上位法可以行使撤銷權，及時糾正廢止，阻滯違法文件的持續侵害。如2021年某省人大常委會法工委對《供水管理規定》主動審查，發現其與上位法《城市供水條例》有關規定不一致，加重了相關市場主體的經濟負擔。屬于明顯違背上位法且影響的范圍較為廣泛，備案審查機關可以積極行使撤銷權，提高糾錯的效率。

增強備案審查制度剛性并不意味著規范性文件存在問題一經發現立即行使撤銷權，可以綜合文件違法或不適當的程度并結合其影響范圍或危害程度處理。倘若涉及專業性較強的規范性法律文件，地方人大常委會可以在備案審查過程中就具體問題與文件制定機關進行溝通，溝通的過程可以讓制發主體充分認識到文件可能存在的問題，即使是在后續審查過程中依法糾正撤銷違法的規范性文件時亦能提高制發機關對處理結果的認可程度，實現備案審查結果的可接受性和實效性。除此以外，審查機關需要對審查結果加強釋法說理，通過發布備案審查工作案例，重點介紹案例基本情況、審查研究工作情況和審查意見[22，其中對于審查意見進行詳細法律論證，增強備案審查意見的說服力，突破權利救濟的“個案糾錯”邏輯，促進制定機關對立法原意的理解，提高對撤銷結果的接受程度[23]。

2.加強責任的追究。對于不及時報備、選擇性報備沒有合理理由的，可以進行通報批評并責令限期改正。備案審查后，對于違法的規范性文件也不能一撤了之，備案審查之所以能夠及時回應社會的關切，很大程度上源自備案審查意見的專業性和權威性。因此，增強備案審查制度的剛性也需要重視對違法文件制定機關和其負責人員的責任追究，根據不同的情節，建議有關機關給予處分，發揮強制性手段的約束和威慢作用[24]。

五、結語

我國備案審查制度經過四十多年的漸進式發展，通過不斷地調試，擴大審查對象、完善啟動程序、豐富多元審查標準，立足于國家頂層設計的整體框架內，在制度和實踐層面上共同推進備案審查的顯性化、制度化和常態化發展25]。備案審查制度的完善不會一蹴而就，備案審查制度作為中國特色法治監督體系的重要組成部分，其制度優勢并未完全發揮。為此，需要集中有限的審查資源突出重點和針對性；明確各主體職責定位，積極溝通協調，提高不同系統銜接參與主體的積極性，及時移送審查文件和反饋審查結果；充分利用撤銷權和責任追究手段，保障制度剛需；引入外部智力資源彌補備案審查人員短缺現實問題，及時清理不符合新形勢的規范性法律文件，維護憲法、法律的權威地位，全面推進備案審查工作高質量發展。

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