土地督察何以有效？

中圖分類號：F301.21 文獻標志碼：A文章編號：1001-8158（2025）06-0080-10

“有地斯有糧，有糧斯有安。”耕地是決定糧食生產的命根子，也是關乎國家安全發展的關鍵所在。中共二十大報告指出，要“全方位夯實糧食安全根基，牢牢守住十八億畝耕地紅線”。2025年中央一號文件強調要持續“強化耕地保護”。然而，地方政府象征性、替代式、抵制式等執行偏差依然存在。因此，在保護耕地的同時，更要加強對地方政府用地行為監管。2006年我國頒布《關于建立國家土地督察制度有關問題的通知》，宣告土地督察制度建立①，明確由國務院授權原國土資源部，代表中央政府監督審查地方政府的土地利用情況。土地督察不僅加強了中央政府對地方在土地利用和管理方面的監督與約束[2，還有效協調了地方經濟發展與耕地保護的沖突，很大程度上加強了地區耕地保護[3-4]，有力地推動了地區高質量發展5。土地督察實踐背后引發了一個核心問題：即土地督察何以有效？本文試圖找尋影響土地督察實施有效性的關鍵因素，從而更深入地理解土地督察的運行機制，為未來優化土地督察提供經驗借鑒。

土地督察領域的早期研究較多采用規范研究方法，從學理層面剖析土地督察制度的運作機理，分析土地督察中的職能定位[、激勵機制[、績效評價[8]、監督治理[9、信息公開[0]、法治化建設[1]等問題。此外，學者們還著重探討了土地督察中的中央政府與地方政府間關系，如博弈策略選擇[12]、央地關系協調[13、行政層級區劃[14等問題。學者們還從技術層面分析如何構建土地督察信息系統，如基于Android的野外巡查系統[15]、基于GIS的大數據分析系統[]、基于移動端的土地督察解決方案[17等。近年來越來越多的研究開始采用定量研究方法對土地督察的實施效果展開研究。主要做法有三種：第一，多數研究采用案例研究方法介紹不同地區土地督察的做法和成效[18]。第二，不少學者運用面板數據分析了土地督察實施成效，如對土地違法[19-20]、耕地保護[4]、執法力度[2]、土地市場化[22]等方面的影響效用。第三，將準實驗研究方法引入土地督察研究中，采用雙重差分法對土地督察的影響效應展開分析。如分析土地督察的駐地效應[23]、創新效應[24]，以及土地督察對高質量發展[5]、土地出讓行為[2]及土地利用效率[25]等方面的影響。

整體而言，現有土地督察領域的研究頗為豐富，但也存在一些不足。第一，就研究內容而言，現有研究相對集中于對土地督察現實經驗和運行機理的剖析，實施效果探討相對有限。第二，已有效果研究較多把土地督察作為一個整體分析其實施效果，很少有研究剖析土地督察發揮效用的路徑與機理。第三，就研究方法而言，現有實證研究多采用回歸分析和計量模型方法，僅能分析單個變量的影響，難以解決復雜問題的因果路徑與多因素并發的問題。

土地督察何以有效本身是一個極具復雜因果的命題，迫切需要探究多種因素對土地督察有效性的復雜作用機理。定性比較分析方法采取組態分析視角，能夠整合案例研究與變量研究的優勢，有效揭示出多重并發因果復雜關系[2，目前已廣泛應用于分析各類政策有效性的復雜作用機制研究中，如環保督察[7]、安全生產掛牌督辦[28]、垃圾分類[29]、一網通辦[30等。因此，本文選取2019一2021年自然資源部通報的87起耕地保護督察中的違法違規重大典型案例為研究對象，采用模糊集定性比較分析方法（Fuzzy-set Qualitative Comparative Analysis， fsQCA）分析不同影響因素相互組合對土地督察有效性的復雜作用機制，為未來優化土地督察制度提供理論依據。

1理論分析框架

新制度主義認為任何組織都內嵌于特定制度環境中，組織的行為決策必然要遵循特定的制度規則。制度規則會對組織生存和發展提出要求服從的多重壓力，這些壓力將會迫使組織采取相應的應對措施[31]。然而，組織是具有主觀能動性的，其在面對多元制度壓力時，往往會根據自身的戰略需求選擇順從、操縱、否定制度期望等策略。特別是在多重制度壓力的復雜影響下，組織可能會產生不同解讀，從而選擇更適合自己的應對策略[32]，從而導致不同結果。在制度多重壓力的聚合效應下，如果組織具有強烈的回應意愿，其更愿意積極做出響應，進而促進制度有效落地，反之則會導致制度實施的偏差[33]。因此，“制度壓力一政府回應”的兩維分析框架，在揭示多重因素的相互作用關系中具有優勢。該模型目前在環保督察[27.33]、安全生產督察[28.34]等領域廣泛使用。鑒于此，本文基于“制度壓力一政府回應”的分析思路，將制度壓力看作是外部驅動因素，將政府回應看作是政府內在選擇，兩者相互作用和聯動，共同決定了土地督察制度的實施效用（圖1）。

圖1“制度壓力一政府回應\"的兩維分析框架Fig.1 Two-dimensional analytical framework of\"institutional pressure-government response\"

1.1制度壓力

制度壓力的發生機制主要是三種路徑：強制、模仿和規范[35]。對我國地方政府而言，這三種壓力多指來自上級政府的強制性壓力，同級政府的模仿性壓力，以及專業協會及社會輿論帶來的規范性壓力[。然而，在土地督察實施過程中，公眾參與、專業協會合作等比較欠缺[37]。因此，本文從強制性壓力和模仿性壓力分析制度壓力的影響。

1.1.1 強制性壓力

強制性壓力是通過制定獎懲等政策制度來監督和約束組織的行為[3。土地督察制度作為典型的壓力型治理模式，通過中央高位推動的方式，向地方政府施加政治性壓力，以“督察一問責一整改”加以約談的形式，對地方政府的用地行為進行監督[38]。土地約談是土地督察中的重要環節，在土地督察過程中發現違法違規問題突出的地市，其主政官員將會被土地督察部門進行誡勉和警示談話，指出其存在的問題，并提出整改要求，督促其加以整改。如果在規定時間內，被約談地方政府沒有按照約談書面整改意見進行自糾整改，或整改不實、弄虛作假應付的，主政官員將被行政問責，甚至有可能被移送紀檢監察部門。土地約談具有強大的威慢作用，并通過警示談話、監督整改和行政追責等制度化形式不斷向地方政府施加土地治理的強制壓力。地方政府出于應對壓力的需要，可能會積極響應約談提出的意見，落實整改要求。因此，地方政府在土地督察中所面臨的強制性壓力主要來源于土地督察部門的約談壓力。

1.1.2 模仿性壓力

在面對復雜的制度環境時，組織會傾向于觀察其他組織的應對策略，從而選擇自已的行動方案[35]。對地方政府來說，模仿性壓力主要來自同級政府，同級政府間相互競爭和相互學習的壓力普遍存在[36。首先，土地督察主要是針對地方政府土地利用中的違法違規情況展開，一旦督察中發現相關違法違規行為，督察部門會提出相關的糾正整改意見或責令其限期整改。如果發現違法違規情節特別嚴重，將會在整改期間暫停其審批用地申請，并約談相關負責人并通報其違法違規行為。因此，在土地督察實施過程中，地方政府之間呈現“恐后式”的競爭壓力，即某地區土地違法違規情況越嚴重，在同級政府競爭中的劣勢越明顯，其越容易受到土地督察部門的“關注”，在土地督察的過程中越容易被問責。所以，在“恐后式”競爭壓力驅動下，地方政府會為了盡量避免上級問責，傾向于更加積極主動的土地治理。

其次，地方政府之間也存在著學習模仿效應，當同級政府存在成功或失敗的經驗時，地方政府也會“動員”本組織借鑒學習或直接復制其應對策略。當面對同樣的制度環境時，地方政府會受到同儕政府行為的影響[39]。土地督察采取區域督察方式，中央分別成立了9個國家自然資源督察局，負責駐地周圍若干省區的土地督察工作。同一轄區的地方政府在面對同樣的土地督察壓力時，彼此之間也會互相學習和汲取經驗。此時，當鄰近的同儕政府被通報的次數越多時，越會造成土地督察部門對這一地區土地違法違規問題的關注。這會對周邊政府產生“警示效應”，使得其他政府以此為鑒，積極主動反省自身存在的問題，加大土地治理的力度，以規避被“連坐”問責的風險。

1.2政府回應

1.2.1 政府注意力

政府回應是政府對特定公共問題的反應，其包含了制定政策、發布聲明或采取實質措施等。政府注意力理論認為，政府無法均衡且全面地關注所有公共問題，其必須在眾多議題中做出優先排序。政府注意力的配置會直接影響其回應，政府對某個問題的注意力越強，其越會關注該問題，其回應的速度和力度也會越大[40]。面對中央土地督察的壓力，地方政府往往有“被動反應”和“主動選擇”兩種策略。“被動反應”是在督察威懾壓力下的被動糾正土地違法行為，而“主動選擇”則是地方政府積極配合土地督察，主動提高土地利用效率[41]。在土地督察的過程中，如果地方政府在耕地保護議題上的注意力越強，其越會注重耕地保護，也會更加嚴格地執行土地保護政策，從而更加積極主動地回應中央土地督察。同時，地方政府也會更多地把工作重點放到土地整治上，傾向于投入更多的時間和資源進行土地整改和治理工作，從而促進土地督察實施效果的提升。反之，其會迫于土地督察的高壓而被動整改，進而限制了土地督察效用的發揮。

《國家土地督察限期整改工作規定（試行）》中明確指出：“國家土地總督察發出督察決定書，責令有關省（自治區、直轄市）或計劃單列市人民政府在規定期限內對土地違法違規問題進行糾正整改。”該文件明確指出省級政府在土地督察整改過程中肩負重要責任。此外，在土地約談階段主要有直接約談和間接約談兩類，兩類約談均是約請土地違法違規行為嚴重城市的市長進行誡勉、警示談話。在土地督察約談階段，責任主體主要是地市級政府。綜上所述，在土地督察實施過程中，政府回應主體分為省級政府和市級政府兩個層級。因此，本文將從省級政府注意力和市級政府注意力兩個維度分析地方政府回應情況，

1.2.2 經濟發展狀況

地區經濟發展狀況是影響地方政府注意力的重要因素，地方政府在貫徹執行中央指令的同時，會根據地區經濟發展狀況決定工作重點和注意力指向。地方官員往往會權衡經濟發展和耕地保護所帶來的政績收益和成本付出，不斷平衡地區經濟發展與耕地保護之間的關系，均衡配置經濟發展與土地保護的注意力。對于經濟基礎較好的地區，其發展經濟自標的壓力相對較小，地方政府經濟發展的注意力也會較弱，其越會在土地治理上投人更多注意力[41]。同時，也會更積極配合中央的土地管控，積極回應土地督察的整改要求。經濟發展水平和基礎設施建設通常被認為是衡量一個地區經濟發展狀況的重要指標。因此，本文將選擇經濟水平和基礎設施兩個維度反映地區經濟發展狀況。

2研究設計

2.1研究方法

本文選用fsQCA方法剖析土地督察制度的有效實現機制，原因主要有三：第一，制度壓力和政府響應是相互影響的，其作用機制與效果路徑是復雜多樣的。QCA方法有效識別多重因素并發的協同效果[26]，更好實現研究目的。第二，本文選取耕地保護督察中的87個典型違法違規案例作為分析對象，QCA方法適用于中小規模的多案例研究。第三，本文涉及的所有變量中，除了約談壓力以外均為連續變量，fsQCA可以有效避免數據轉換過程中的信息損失，更契合研究需要。

2.2案例選擇

自然資源部自2019年開始在全國范圍內開展以耕地保護為核心的土地督察，該項督察著重關注違規占用耕地、破壞耕地和違法批準使用耕地等問題，且自然資源部每年都會公開通報督察中發現的違法違規重大典型問題。因此，本文選取2019一2021年共三年自然資源部公開通報的案例進行研究。同時，在案例整理時，剔除掉以自治州、直轄市、省直轄縣、建設兵團為通報單位的案例，以及通報地市無違規占用耕地面積等數據的案例。最終，本文共提取了87個地市級案例作為研究樣本。從時間上看，2019年案例數最少，約占 20.7% ；2020年案例數最多，約占 43.7% ，2021年案例數略低于2020年，約占 35.6% 。從區域分布上看，東部、西部和中部區域占比較為接近，分別為34.5%.29.9% 以及 35.6% 。

2.3變量測量

2.3.1 結果變量

土地督察效果。2019年開始在全國范圍內開展的以耕地保護為核心的土地督察，其最直接的效果就是對耕地的保護。學界常采用一年期內的耕地減少凈面積作為衡量耕地保護的指標[42]。考慮到土地督察實施效果具有滯后效應，本文在借鑒前人研究基礎上，選擇土地督察后一年耕地減少凈面積這一指標來衡量土地督察的效果，即以土地督察通報后第二年耕地面積減去通報當年耕地面積的值來測量（表1）。相關數據主要來源于國土調查成果共享應用服務平臺。

2.3.2 條件變量

選取約談壓力作為強制性壓力的表征指標。地方政府在土地督察中所面臨的強制性壓力主要來源于土地督察部門的約談壓力。在土地督察過程中發現違法違規問題突出的地市，其主要負責人會被土地督察部門約談，面對面提出嚴肅批評及整改要求。地方政府一旦被約談，意味著其要面臨更大的強制性壓力。因此，本文以約談壓力反映地方政府面臨的強制性壓力。具體做法是采用該地市在通報當年或前兩年是否被自然資源部或九大督察局進行約談為衡量指標。即如存在被約談的情況，則賦值為1，否則賦值為0。耕地保護督查被約談城市名單主要來源于自然資源部及各地方政府網站。

選取競爭壓力和同儕壓力作為模仿性壓力的表征指標。本文中模仿性壓力分為地方政府間的競爭壓力和學習壓力兩種類型。（1）為避免自已成為被追責目標，地方政府在“恐后式”的競爭壓力驅動下會加強土地整改。即某地市土地違法違規情況越嚴重，越可能會受到土地督察部門的問責。因此，本文以“恐后式”的競爭壓力來反映地方政府面臨的競爭壓力。具體做法是采用通報文件中發現的違法占用耕地面積與該城市當年耕地總面積的比值作為衡量指標。需要說明的是，本文為方便觀測與計算，對原有系數進行了乘以10000的處理。數據主要來源于典型案例通報，以及國土調查成果共享應用服務平臺。（2）相同級別城市具有相似性，尤其是毗鄰地區往往會相互模仿和學習。當鄰近轄區的地方政府被通報，就會對周邊地市產生“警示效應”，從而形成同儕壓力。鄰近城市被通報次數越多，地方政府面臨的同儕壓力將會越大。因此，本文以同儕壓力來反映地方政府間的學習壓力。具體做法是采用鄰近省份被通報城市的數量作為同儕壓力的衡量指標。被通報城市名單來源于典型案例通報。

表1變量說明及數據來源

Tab.1Variableexplanationanddatasources

表2變量描述性統計及校準結果

Tab.2Descriptivestatisticsandcalibrationresultsofvariables

選取省級政府注意力和市級政府注意力作為政府注意力的表征指標。本文中政府注意力分為省級政府注意力和市級政府注意力兩個維度。（1）現有研究常用相關政策頒布數量來測量政府注意力[43]。即地方政府頒布的相關政策文件數量越多，表明該政府在此議題上的注意力分配程度越高。因此，本文以省級出臺相關政策來反映省級政府注意力。具體做法是以被通報城市所在省份通報發布當年及前兩年，省級政府出臺的耕地保護相關政策總量進行衡量。數據主要來源于北大法寶以及各省政府網站。 （2）同省級政府注意力類似，本文以地市級出臺相關政策來反映市級政府注意力。具體做法是采用地市被通報發布當年及前兩年出臺的耕地保護相關政策總量作為市級政府注意力的衡量指標。數據主要來源于北大法寶以及各地市政府網站。

選取經濟水平和基礎設施作為經濟發展狀況的表征指標。本文中經濟發展狀況分為經濟水平和基礎設施兩個維度。（1）本文以被通報城市當年的GDP作為經濟水平的衡量指標。數據主要來源于城市統計年鑒。（2）本文以被通報城市當年的固定資產投資規模作為基礎設施的衡量指標。數據主要來源于各省《統計年鑒》。

2.4變量校準

本文選擇直接校準方式，采用學界常用的 95% 、50% ） 5% 三個校準點，將連續數值轉換為0～1之間的隸屬度。對于賦值為0或1的二元變量不額外校準。變量描述性統計及校準結果見表2。可以看出各通報城市土地督察效果存在較大差異，有利于本文剖析產生高土地督察效果的生成路徑。

3研究結果

3.1單變量必要性分析

本文使用fsQCA3.0軟件對條件變量進行必要性分析，得到7個條件變量及其“非集”對結果的一致性和覆蓋度結果。由表3可看出，各個單項前因條件變量及其“非集”的一致性均未達到0.9，這說明土地督察有效與否并不是由單個條件所致，需要進一步探究各變量間的聯動組合效應。

3.2條件組態的充分性分析

參考以往研究，本文將原始一致性閾值、案例頻數閥值和PRI一致性閾值分別設置為0.80、1和 0.65 。分析結果如表4所示，每個組態以及解的一致性均高于0.8，整體在0.9左右，說明組態與結果較為可靠。根據表4的組態分析結果可以看出，存在7種可以產生高土地督察效果的組態，其對于土地督察有效性均有較好的解釋力。根據核心條件，將這7個組態歸納為三種典型模式，即“以儆效尤”威慢型、“負重致遠”問責型和“盡心竭力”回應型。

表3單變量必要性檢驗結果

Tab.3Resultsofthenecessitytestforsinglevariable

注：“～”表示邏輯運算的“非”。

3.2.1 “以做效尤”威懾型

該路徑中包含組態1、組態2和組態3。組態1中同濟壓力、經濟水平、省級政府注意力缺失、市級政府注意力缺失是核心條件，基礎設施、約談壓力缺失是輔助條件。組態2中同儕壓力、競爭壓力缺失、省級政府注意力缺失是核心條件，約談壓力缺失、經濟水平、基礎設施是輔助條件。這兩個組態間雖然存在一定的差異性，但是其共同之處在于，均是強調了同儕壓力的重要性。“以儆效尤”威懾型是指同儕壓力在土地督察效力釋放過程中發揮著主導作用，即由于鄰近城市被通報，地市出于學習借鑒，避免“連坐”的警示壓力作用下會積極主動整改，從而提升土地督察有效性。同時，這兩個組態也進一步說明，即便約談沒有發揮有效的壓力作用，地方政府也缺乏積極響應土地督察整改要求的意愿，但土地督察依然具有很強的威慢作用，違法違規問題的公開通報能夠給地方政府形成一種警示壓力，起到“殺一儆百、以儆效尤”的作用，通過案例示范效應來預防類似行為的發生，從而對地方政府的土地利用行為產生約束作用。

但僅靠同儕壓力是不夠的，需要其他因素的聯動才能發揮作用。從組態1和組態2可以發現，經濟發展狀況與同儕壓力共同聯動發揮作用。這是因為在經濟發展狀況較差的地區，為了獲取政治普升機會，地方政府依然會大力發展地方經濟以博得較多政治機會。即便看到周邊城市因為耕地保護不力被通報，但是在強經濟激勵作用下，依然會為了發展而擴張[39]。在經濟發展狀況較好的地區因為GDP考核壓力較小，其可能會更重視因違規所帶來的負面懲罰。所以當周邊城市被通報時，其會更加警醒和反思自身土地利用行為。如組態1對應案例城市常德市，組態2對應案例城市南陽市，均屬于經濟水平較好的城市。以常德市為例，該城市在2021年被通報，其所屬湖南省鄰近省份同年被通報共7個城市。常德市被通報后積極整改，次年就實現了耕地總量約 5114hm² 的增長。

組態3中同儕壓力、約談壓力缺失、省級政府注意力缺失、經濟水平缺失是核心條件，競爭壓力、市級政府注意力、基礎設施缺失是輔助條件。這說明在缺

表4組態分析結果

Tab.4Configurational analysis results

注：表示核心條件存在， ? 表示核心條件缺失，表示輔助條件存在， $＼textcircled { ＼times }$ 表示輔助條件缺失。

乏經濟條件保障時，競爭壓力與市級注意力共同與同濟壓力聯動發揮作用。這表明如果被通報城市土地違法違規情況較嚴重時，其往往面臨著更強的“恐后式”競爭壓力。如其周邊城市又多被通報，會使其未來被追責的壓力和風險陡增。此時，市級政府會顯著提升對耕地保護的注意力，積極響應土地督察整改要求。如組態3對應的案例城市泰安市，其周邊被通報城市數量為8。2021年泰安市被通報的違法耕地面積高達 54hm² ，泰安面臨巨大整改壓力。在通報當年泰安市積極整改，次年就實現了耕地總量約 2756hm² 的增長。

3.2.2“負重致遠”問責型

該路徑中包含組態4、組態5和組態6。在這三個組態中，核心變量均一致，分別為約談壓力、同儕壓力、省級注意力以及市級注意力缺失。“負重致遠”問責型是指在約談和同儕雙重壓力共同作用下，省級政府非常重視耕地保護議題，通過發揮制度壓力和省級響應的聯動作用，形成土地治理合力，進而提升土地督察效用。在中國土地督察始終帶有明顯的壓力型體制特征，土地約談作為土地督察中的關鍵問責機制，其實施后會使地方政府面臨的問責壓力和問責風險陡增。尤其是約談背后連帶的追責問責和可能的行政處分，使得地方政府為避責必須高度重視土地約談，積極落實土地整改要求。此時，如果周邊地市又被問責較多，會加大地方政府的風險意識，勢必使其更積極主動地采取強有力的耕地保護舉措。在制度壓力驅動下，作為土地督察整改的主體之一，省級政府高度重視耕地保護，更會率先積極響應督察整改要求，從而有力地推動了土地督察取得積極成效。

組態5中競爭壓力、經濟水平、基礎設施是輔助條件，組態6中競爭壓力、經濟水平缺失、基礎設施缺失是輔助條件。這說明不論地區經濟發展狀況如何，競爭壓力與約談壓力、同儕壓力具有聯合效應，多重壓力之間彼此嵌套且相互助推，從而對省級政府形成強有力的壓力場，促使省級政府積極回應整改要求。如案例平頂山市2018年受到濟南局約談，且鄰近城市被通報數量為8。同時，河南省政府一直非常重視耕地保護，將耕地保護情況與政府領導干部績效考核掛鉤。此外，河南省與濟南局聯合召開了約談會，對土地督察發現問題突出的11個市縣開展了集體約談。同年11月，專門召開土地利用管理重點監控和問題突出地區整改工作推進會，加快推進土地督察中發現違法違規問題的整改工作。在河南省政府的大力推動下，平頂山市第二年耕地總量就增加了約3 281hm² 。組態4中基礎設施、競爭壓力缺失及經濟水平缺失是輔助條件，這說明競爭壓力和基礎設施具有替代效應，良好的基礎設施也能保障制度壓力和省級響應的聯動作用發揮。

3.2.3“盡心竭力”回應型

該路徑僅包含組態7，其中約談壓力、省級注意力、市級注意力和基礎設施為核心條件，經濟水平、競爭壓力缺失是輔助條件。相較前兩個路徑，在該路徑中政府內在回應四個維度的三個變量均為核心存在變量。“盡心竭力”回應型是指在約談壓力驅動下，具有較好經濟基礎的地市會積極響應省級政府號召，與省級政府共同響應土地督察的整改要求，省市上下聯動積極整改，有效發揮了土地督察效用。這表明土地督察通過高壓的約談機制向地方政府施加壓力以倒逼其對于中央目標的遵循，具有典型的壓力型治理模式特征。而當省級政府和市級政府都具有耕地保護的強烈意愿時，其更愿意配合督察積極進行整改，從而發揮政府間的聯動效應，有效促進土地督察作用的發揮。但需要注意的是，該模式需要有經濟條件支撐，其僅發生在經濟發展狀況較好的地市。當地區經濟發展狀況較好，市級政府才能從經濟發展的目標約束下走出來，進而將更多注意力分配到耕地保護這種非經濟性目標上，更好地與省級政府聯合推動土地督察整改要求的落實。以典型案例鹽城市為例，其2020年被南京局約談后，江蘇省和鹽城市采取省市聯動模式積極整改，通過建立上下聯動、分級負責的工作機制，有效推進整改落實，鹽城次年耕地總量就增加了約 3272hm² 。

4結論與政策啟示

4.1研究結論

土地督察已成功建立起具有中國特色的監督制度和運行機制，在推動國家高質量發展和治理現代化中發揮了不可替代的作用。本文采取模糊集定性比較分析方法，選擇2019一2021年自然資源部公開通報的87起耕地保護督察中發現的違法違規重大典型案例為樣本，構建了“制度壓力一政府回應”的兩維分析框架，探究了7個條件因素的聯動效應，揭示了影響土地督察制度有效性的核心條件及其復雜因果機制。研究發現：（1）任何單一因素均無法構成土地督察有效性的必要條件，土地督察有效實施是約談壓力、競爭壓力、同濟壓力、省級注意力、市級注意力、經濟水平和基礎設施七個因素協同作用的結果。多因素并發協同形成了多樣化組態，具體可以歸結為三種模式，分別為“以儆效尤”威懾型、“負重致遠”問責型和“盡心竭力”回應型。（2）土地督察制度主要借助壓力型體制的作用機制來實現，通過高壓的政治機制向地方政府施加壓力以倒逼其對于中央督察目標的遵循，具有較強的運動式治理特征。其中，威懾型模式主要通過公開通報對地方政府形成警示壓力，回應型模式主要通過高強度的約談問責給地方政府施壓，問責型模式則是通過警示壓力、問責壓力和競爭壓力的聚合效應倒逼地方政府積極整改，從而迅速達到土地督察的治理成效。 （3）從威懾型模式到回應型模式的轉變，進一步說明土地督察有效性的驅動機制已逐漸由強制性壓力引領向“外部壓力一內在響應”聯動轉變。我國始終貫徹的耕地保護戰略和持續實施的土地督察制度，有效地推動了地方政府將政策注意力更多放在耕地保護議題上。在此背景下，面對制度所帶來多重壓力，地方政府不再簡單的被動應對，而是主動地參與整改，積極回應土地督察要求，從而有效確保了土地督察效力的持續發揮。 （4）省級政府現階段是土地督察回應的主體，整改責任主要落到了省級政府身上。市級政府回應的程度有限，其整改積極性并未有效調動。不同層級政府間實現通力合作，才能更好地回應土地督察的要求，發揮土地督察的效用。地方政府上下聯動，才能更有效確保土地督察長效作用的發揮。（5）土地督察作用的發揮一定程度上受到了地區經濟發展狀況的制約。經濟發展狀況較好的地區往往更重視土地資源的合理利用，土地督察的效果也會更明顯。欠發達地區可能因為經濟發展壓力，存在整改不到位的情況，從而影響督察效果。

4.2政策啟示

強化土地約談問責機制。制度壓力是土地督察作用發揮的重要驅動力，地方政府的土地利用行為主要受上級土地督察機構約談所帶來的問責壓力影響。因此，要強化土地約談剛性約束，對于未完全履行、不履行或不當履行整改要求的地市領導，應根據情況采取誡勉談話、通報批評、停職檢查、免職等方式問責。此外，建議考慮將土地約談后的整改情況納入官員績效考評體系中，使其與官員職位晉升掛鉤，以強化土地約談的制度效力。

加強信息披露公開機制。即使地方政府缺乏積極響應土地督察整改要求的意愿，依靠土地督察的威懾作用和警示效應依然可以實現土地督察的高效運行。因此，應強化土地督察違法案件通報的公開機制，加大案件公開的力度和范圍。除了官方網站之外，可以適度利用網絡新媒體建立信息公開平臺，及時、主動向社會公開違法違規案例，以及案例城市具體整改信息等，強化案件的警示作用，加大地方政府之間的同儕壓力，以此來倒逼地方政府更好地履行職責。

建立土地督察回訪機制。設立土地督察回頭看機制，通過回頭看地方政府土地整改的落實情況，鞏固土地督察整改效果，持續促進地方政府按照整改要求落實整改方案。同時，在督察整改過程中，加大利用大數據對土地整改和利用情況進行分析和預判，對相關風險提前采取手段加以干預。將土地整改數據及時上傳至大數據平臺，通過實時更新，保證土地督察工作的及時有效開展。

構建耕地保護協同共治機制。經濟基礎較好的地區，應充分調動省市二級政府協調聯動，全面提升土地督察效能。因此，應構建跨層級政府的耕地保護協同共治機制，加強地方政府耕地保護及合作共識理念的培養，扭轉地方政府以往“單兵作戰”的思維，培養“組合作戰”的意識，更好地運用地方政府政策“組合拳”。同時，應充分發揮經濟優勢地區的帶頭示范作用，提煉并推廣已有省市聯動的成功經驗，在全國范圍內復制推廣。

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How is Land Inspection Effective？： Based on the Cases of Cultivated Land Protection Inspection through fsQCA

LIU Jia ， KANG Qiming （School of National Security（SchoolofPolitics，Lawand Public Administration），Shaanxi Normal University，Xi’an 710119， China）

Abstract： The purpose of this study is toconstruct atwo-dimensional analytical framework of“institutional pressure一 governmentresponse”froma configurational perspective to analyze the complex mechanisms bywhich diferent factors interactand combine toafect the effectiveness of land inspection，therebyproviding references foroptimizing the land inspection system.The research method involves fuzzy-set qualitative comparative analysis （fsQCA） based on 87 major illgal nd non-compliantcases identifiedduring cultivatedland protection inspections，todissct thecore influencing factors and their complexcausal mechanisms that contribute to the effectiveness of land inspection.The research result shows that：1）the effctivenessofland inspection is theresultofthesynergyofseven factors，i.e.，regulatory talk pressure，competition pressure，peer pressure，provincial atention， municipal attntion，economic level，and infrastructure.2）These sevenconfigurations canbesummarized into three pattrns，i.e.，deterrence type，accountability type，and responsivenesstype.3）The achievement of land inspection effectiveness primarily relies on the mechanisms of a pressure-driven system，exhibiting strong characteristics of campaign-style governance.4）The driving mechanism of land inspection efectivenesshas gradually shifted from being led bycoercive pressure to the mechanism of“external pressure-internalresponse\"，while this transformation depends onthe support of the regional economic foundation.In conclusion，tooptimizethelandinspectionsystem，itisnecessary toeinforce theaccountabilitymechanism，improve the information transparency mechanism，implement an inspectionand revisit mechanism，and foster a collaborative co一 governance.

Key words： land inspection; government response; institutional pressure; qualitative comparative analysis

（本文責編：張冰松）