嚴守耕地紅線 護好沃土良田

耕地是我國最為寶貴的資源。習近平總書記指出，保障國家糧食安全的根本在耕地，耕地是糧食生產的命根子。2025年3月，習近平總書記參加全國兩會江蘇代表團審議時強調，江蘇要在堅守耕地紅線、保障糧食安全、保護生態環境、確保南水北調水源安全等方面盡職盡責。江蘇自古就是“魚米之鄉”，也是傳統的糧食主產區。近年來，省委、省政府高度重視耕地保護工作，毫不動搖堅持最嚴格的耕地保護制度和節約集約用地制度。全省自然資源系統堅決貫徹落實關于嚴格耕地保護的決策部署，始終牢記“國之大者”，牢牢把握新時期耕地保護“量質并重、嚴格執法、系統推進、永續利用”的重大要求，健全耕地數量、質量、生態“三位一體”保護制度體系，構建保護有力、利用高效、監管嚴格的耕地保護新格局，有力支撐保障了國家糧食安全和全省高質量發展。

昆山市張浦鎮加強耕地保護鄉村美景"" 江蘇省自然資源廳耕地保護監督處供圖

錨定總量目標，嚴守耕地保護紅線

習近平總書記強調，要嚴防死守18億畝耕地紅線，采取長牙齒的硬措施，落實最嚴格的耕地保護制度。江蘇堅決守牢耕地保護紅線，堅決穩住耕地總量。在本輪國土空間規劃中，全省共劃定耕地保護目標5990.27萬畝、永久基本農田5345.02萬畝，超額完成國家下達的目標任務，全省耕地面積連續四年穩中有升。

系統謀劃制度設計。率先修訂出臺《江蘇省土地管理條例》，先后印發《關于嚴格耕地保護堅決制止耕地“非農化”行為的通知》《江蘇省防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的實施方案》等政策文件，對新時期耕地保護工作作出制度安排。落實國家耕地占補平衡改革要求，省委辦公廳、省政府辦公廳出臺《關于加強耕地保護提升耕地質量完善占補平衡的實施意見》；省自然資源廳會同省農業農村廳印發《關于改革耕地占補平衡強化以補定占管理的通知》，為進一步嚴格耕地保護、改革完善耕地占補平衡提供制度保障。協同多部門開展《江蘇省耕地保護條例》立法工作，以高水平立法護航耕地高質量保護。

嚴格落實占補平衡。在全國率先并堅持實施“先補后占”，按照“占一補一、占優補優、占水田補水田”的要求，連續26年實現建設占用耕地數量和質量占補平衡。算好“開源賬”，強化補充耕地項目全流程監管，組織地方因地制宜編制年度耕地恢復補充方案，開展沿海未利用鹽堿地綜合利用，有序推動耕地恢復補充。算好“節流賬”，持續開展自然資源節約集約示范縣（市）創建，完善建設用地指標體系，深化工業用地提質增效，以較少耕地資源占用支撐更多優質發展。探索耕地保護監測預警機制，圍繞構建自然資源管理和國土空間規劃“一張圖”，創新建立“形成一套底圖、研發一個平臺、建立一本臺賬、編制一份報告”的“四個一”機制，及時掌握耕地流向，確保耕地總量動態平衡。算好“效益賬”，創新補充耕地指標易地調劑機制，促進資源與資金優勢互補，以市場化手段倒逼不占少占耕地。

持續加強執法監督。構建“大執法、大監管”工作體系，采取“長牙齒”的硬措施，堅決制止耕地“非農化”、防止“非糧化”。建立重點監測和重點管理機制，出臺《對違法用地問題突出地區實施重點監測和重點管理措施的辦法（試行）》，對土地管理秩序混亂、新增非農建設違法占地突出的地區實施重點監管。全省新增違法用地大幅下降，督察反饋“非農化”問題持續減少。全面完成農村亂占耕地建房非住宅類房屋專項整治試點工作，在全國總結會上作經驗交流。

緊盯優質耕地，強化永久基本農田特殊保護

習近平總書記指出，耕地保護要堅持“量質并重”的原則，既要保數量，也要提質量。我們聚焦永久基本農田這一耕地中的“精華”，強化特殊保護，確保永久基本農田實至名歸，讓“糧田”變“良田”。

規范永久基本農田占用、補劃和調整。出臺《江蘇省重大建設項目規劃土地用途調整方案暨占用永久基本農田補劃方案編制及審核監管要點（試行）》，規范重大建設項目占用補劃永久基本農田，不符合條件的一律不得占用。出臺《關于規范做好國土空間全域綜合整治項目涉及永久基本農田調整有關工作的通知》，規范土地綜合整治和高標準農田建設項目涉及永久基本農田調整。強化永久基本農田保護與高標準農田建設銜接，逐步把永久基本農田建成集中連片、高產穩產的高標準農田。

開展永久基本農田儲備區劃定更新。自2023年起，在全國率先建立永久基本農田儲備區劃定更新機制，依據最新年度國土變更調查成果，將可以長期穩定利用的優質耕地，特別是土地綜合整治、高標準農田建設、耕地恢復等新增優質耕地，集中連片劃入永久基本農田儲備區，參照永久基本農田提前嚴格管護，確保數量真實、質量穩定、儲備充足。目前，全省劃定儲備區面積68.87萬畝，占永久基本農田保護目標任務的1.3%；其中已建成高標準農田36.29萬畝，占52.8%。重大建設項目、土地綜合整治涉及補劃永久基本農田時，直接從永久基本農田儲備區中落實補劃地塊，確保補足補優，有力提升了補劃的效能和質量。

強化永久基本農田監測監管。在全國率先研發上線永農“智保在線”系統，實現省、市、縣、鄉數據共享，為永久基本農田保護紅線的劃定、管控、保護、質量建設和布局優化調整，提供了信息化支撐。目前，正在根據國家相關要求，進一步優化升級系統功能，探索永久基本農田布局優化的信息化監管路徑。

聚焦布局優化，促進耕地集中連片

通過規劃、整治、置換的“組合拳”，優化耕地布局，提高耕地整體質量和利用效率，繪出江蘇田美糧安的“新畫卷”。

編制實施耕地保護專項規劃。組織編制省級耕地保護專項規劃，厘清耕地資源基礎，統籌好耕地與林地、園地等其他農用地的空間關系，協同國土綠化空間，系統謀劃、合理優化耕地空間布局，推動解決耕地不穩定利用、零散破碎，以及與建設發展、生態保護矛盾沖突問題，構建更加符合自然地理格局和農業生產規律的農業生產空間，促進耕地和永久基本農田集中連片保護。積極推進市、縣級耕地保護專項規劃編制實施。全省首家市級規劃《常州市耕地保護專項規劃（2021—2035年）》于2024年11月獲批實施，系統構建“五片、兩環、多區、三帶”的耕地保護格局，按“園—草—建設用地—林”優先級排序，劃定耕地戰略儲備區，合理安排占補平衡空間布局。

深入推進全域土地綜合整治。出臺《關于學習運用“千萬工程”經驗深入推進全域土地綜合整治的實施意見》，發布《全域土地綜合整治項目驗收規范》，健全完善全域土地綜合整治工作機制。按照“試點先行、示范引領、逐步推廣”的思路，積極推進國家試點和省級示范項目建設，8個全域土地綜合整治項目入選自然資源部典型案例，數量居全國第一。通過實施全域土地綜合整治，對零星、破碎、散亂、配套設施不完善的、不便耕種的永久基本農田進行優化調整，提高耕地集中連片度。累計完成農用地整治面積46.1萬畝，建成高標準農田20.65萬畝，整治區耕地地塊總數減少10%、平均面積增加17%，100畝以上連片耕地面積由28%提升至38%。

探索推廣耕地集中連片整治。開展“萬畝方、千畝方、百畝方”永久基本農田集中連片保護區規劃建設，通過“化零為整”，形成“聚合效應”，實現“小田并大田、大田變良田”。以無錫宜興為試點，推動徐舍等3個鎮共計6個片區有序實施耕地恢復和集中連片整治，把零散耕地和周邊農用地“縫合”，形成集中連片、設施配套、生態良好、適宜機械化耕作的高效優質農業示范區。已實施總規模達2.17萬畝，恢復耕地總面積5844畝，形成新增耕地指標3247畝，建成3000畝以上示范區1個、千畝以上示范區2個、百畝以上示范區19個。

強化保障激勵，匯聚同保共管合力

開展耕地保護，既要壓實地方黨委政府責任，也要充分調動全社會的參與積極性。我們構建完善“行政+市場、責任+激勵”的耕地保護機制，做到同向發力、形成合力。

壓實耕地保護主體責任。壓實地方黨委政府耕地保護主體責任。2023年以來，認真落實國家耕地保護和糧食安全責任制考核要求，協同省有關部門逐級簽訂耕地保護和糧食安全責任書，圓滿完成耕地保護考核任務。會同省財政廳印發《關于實行耕地保護責任目標考核獎懲的通知》，嚴格實施獎懲機制，推動全省“飯碗一起端、責任一起扛”。

實施耕地保護補償激勵。綜合運用經濟獎勵、耕地保護補貼等手段，加強對實施耕地保護主體的補償激勵。2016年起，每年對全省各市、縣（市、區）進行耕地保護績效評價，對耕地保護成效突出的2個設區市、10個縣（市、區）給予通報表揚，省級層面每年投入1億元對耕地保護成效突出的50個鄉（鎮、街道）給予各200萬元資金獎勵，并規定將不低于50%的獎勵資金用于本轄區內耕地保護成效突出的村級集體經濟組織。省級已連續8年將8.04億獎勵資金投向耕地保護“最前線”，充分激發了地方政府和村級集體經濟組織保護耕地的積極性。

加大耕地保護宣傳力度。結合全國土地日活動，開展“耕地保護進萬村”主題宣傳，編印《耕地保護知識100問》并每年更新。通過解讀政策文件、播放宣傳片、發布宣講典型案例等形式，營造全社會知“耕”知“地”守紅線的用地氛圍，引導全社會共同守好耕地保護的一線陣地。

倉稟實，天下安。面對耕地保護新形勢新要求，江蘇省自然資源廳將站在以新安全格局保障新發展格局的高度，堅決扛穩耕地保護政治責任，認真履行“兩統一”職責，持續健全耕地保護制度體系，嚴守耕地紅線，護好沃土良田，為保障國家糧食安全貢獻江蘇“一域之粟”。

（作者系江蘇省自然資源廳黨組成員、副廳長）

責任編輯：霍宏光