論全過程人民民主的比較優勢

[中圖分類號]D612 [文獻標識碼]A[文章編號]1000－4769（2025）04-0110-12

一、問題的提出

當今世界呈現兩種截然不同的發展狀況，“東升西降”的世界格局愈發明顯，其中與“中國之治”呈現明顯對比的是“西方之亂”。特別是從民主的發展表現看，一方面，西方國家的民主表現愈發低下，如有學者認為民主政治雖然內含著的沖突與協作間的精妙融合，但在部分國家這種精妙平衡已經被打破①，甚至有學者認為一些老牌“民主鞏固”國家的民主制已經開始“解固”②，雖然“民主解固”（DemocraticConsolidation）尚存在爭議，但也在一定程度上反映了西方式民主的發展困境。此外，后發國家的民主表現也不盡如人意，如東中歐國家面臨著普遍的民主衰落①，東南亞地區政權轉向不自由方向的現象也越來越常見。 ② 另一方面，中國全過程人民民主的優勢則在不斷凸顯，不僅有效避免了西方式民主的黨派紛爭、利益集團偏私、少數政治“精英”操弄等現象，而且促進了改革發展成果更多、更公平地惠及全體人民，推動了國家的高效治理、社會的和諧穩定以及對公權力的有效制約和監督。這種不同文明之間的“治亂”差異是意識形態之爭的體現，但本質上是國家制度競爭的外化。因為對于任何一個現代國家而言，制度都具有根本性作用，“制度優勢是一個國家的最大優勢，制度競爭是國家間最根本的競爭。制度穩則國家穩”。③民主雖常被視為一種價值、原則抑或實踐方式，但馬克思主義認為民主首先而且主要是一種國家制度，即“民主制是國家制度的類”。④可見，從國家制度層面理解兩種不同民主發展模式，特別是全過程人民民主的比較優勢，具有重要的理論和現實意義。

從已有研究看，學界對兩種民主模式，特別對全過程人民民主比較優勢的討論主要集中在以下方面：一是民主要素視角，佟德志從主體、程序、結果、關系、方式③，陳懷平從主體、實踐、程序與效能⑥，徐偉明從價值、實踐與效能？等維度對全過程人民民主的比較優勢進行了討論。二是民主話語建構視角，郭明飛等認為相對于西方式民主的話語霸權，中國民主話語在民主的本質、效能、包容性等方面優勢顯著③，并在價值取向、民主程序與建設方面完成了對西方自由民主話語的超越③，本質是人民民主話語對自由民主話語的超越。 ⑩ 三是民主文明演進視角，唐亞林基于民主的經濟社會基礎、制度形態構建、運行機制、價值追求等內容，從性質、形態、制度等維度對全過程人民民主的比較優勢進行了探析。①張明軍等基于民主演進形態，從價值、道路、模式等維度對全過程人民民主的比較優勢進行了討論。四是民主特征視角，王宗禮指出全過程人民民主以中國共產黨的領導為根本保障、以人民為本位、以人大制度為根本載體、以人民的有序參與等特征，實現了對資本主義政黨制度、資本主義民主個人本位、代議制民主及精英民主的根本性超越。李笑宇從民主的實質與形式、性質與質量、過程與績效等展開討論。④五是民主制度視角，劉經偉等認為全過程人民民主在民主制度的邏輯、方式、效能與實踐等方面實現了對西方式民主的超越。任鵬認為全過程人民民主制度相較于西方式民主制度，具有制度生成、體系、特性及效能等方面的顯著優勢。@程恩富等聚焦人民代表大會制度，對全過程人民民主的比較優勢進行了探析。①此外，元光等探討了全過程人民民主的意識形態功能。@

總的來看，學界已經從民主的要素、特征、話語等多方面展開討論，為進一步探討全過程人民民主的比較優勢提供了多維認知視角。如前所述，民主首先且主要是一種國家制度，然而既有研究較少關注這一重要議題。盡管有上述制度研究，但其研究范圍也只是局限于民主制度本身。因此，本文擬構建基于國家制度視角的分析框架，以此比較中西方民主差異，進一步揭示全過程人民民主的比較優勢。

二、基于國家制度視角的民主分析框架

從現代國家制度的創制與設計看，民主深植于國家制度設置之中，內嵌于國家制度構建的方方面面。而要理解民主如何統攝國家制度構建，首先必須理解何為國家制度，特別是國家制度的基礎要素和構建邏輯。國家制度是指在特定社會中，統治階級通過組織政權以實現其政治統治原則和方式的總和，它包括一個國家的階級本質、國家政權的組織和管理形式、國家結構形式、公民在國家中的地位。①換言之，“國家制度是一個國家用憲法、法律確認和規定的國家性質和國家形式兩方面的制度的總和”。②其中，國家的階級本質實際指向國家性質，國家政權的組織和管理形式、國家結構形式，可用國家形式予以概括。從上述關于國家制度內涵的討論中可以看到，國家性質、國家形式以及公民在國家中的地位等為國家制度分析框架構建提供了要素基礎。就國家制度的構建邏輯而言，類似政治系統構建過程，其也遵循著輸入、運行、輸出、反饋的構建邏輯。國家制度的基礎構成要素也大致反映了這一邏輯，二者呈現對應關系，如國家性質指向國家制度的價值取向，國家形式指向國家制度的運行結構，公民地位指向國家制度的參與機制。此外，完備的政治系統構建邏輯還應該包括反饋問題，這在國家制度中體現為評價問題，指向國家制度能力。現代國家制度構建的目標是民主化，國家的制度性質、制度結構、制度參與、制度能力構建都深刻反映、體現著民主化進程。因此，本文擬建構基于國家制度視角的分析框架，以此對全過程人民民主比較優勢展開分析。

圖1民主與國家制度內在邏輯關系圖

國家制度性質與民主。從國家制度構建的一般邏輯可知，確定國家制度的設計原則（國家制度為誰服務）是國家制度構建的首要問題。對任何國家制度而言，其必定存在一定的價值指向。從馬克思主義國家理論看，國家是階級斗爭的產物，是實施階級統治的工具，階級性是國家的本質屬性，而國家制度必然體現一定的階級性，具有特定的價值取向，人類歷史發展進程中出現的奴隸制度、封建制度不可避免地與專制相連。而現代國家構建則呈現出與此完全相反的價值取向。就現代國家制度構建而言，民主化是現代國家制度構建的目標指向，建立一個對人民負責的政府是現代國家制度構建的核心問題，實現高度民主是現代國家制度建設的目標之一。③因此，任何現代國家制度的最初設計都是以民主為原則的。從國家發展程度看，無論是先發國家還是后發國家，都是以民主為國家制度設計的初衷。植根于美國革命和法國革命的第一波民主化長波，開始于第二次世界大戰的第二波民主化短波以及發跡于1974年的第三波民主化浪潮，都以民主為國家制度的構建原則。從國家制度形態看，無論是資本主義制度還是社會主義制度，也都在強調國家制度的民主性。總之，民主已成為現代國家制度構建的價值追求，這也是無論采取何種國體、政體的現代國家都標榜自已是民主國家的原因。

國家制度結構與民主。依照國家制度構建的一般邏輯，在確定國家制度的價值取向后，就要考慮國家制度結構的構建問題，這主要是指國家權力如何分配，涉及國家權力內部的運行與配置。一般而言，國家制度結構包括縱向和橫向兩方面內容，本文主要討論橫向制度結構。在現代國家制度構建中，橫向制度結構主要是指政權組織形式，政權組織形式是一種實現國家權力的形式和機關組織，是在國家機構體系中橫向配置國家權力并規范其運行的制度，強調國家權力機關以及各機關之間的相互關系。①民主是現代國家制度構建的首要價值追求，因而限制國家權力，維護各部分權力的動態結構平衡，保障權力合法規范運行是現代國家制度運行結構安排的應有之義。當然，不同類型、性質的國家對于國家制度結構民主化的理解是不同的，如西方國家，基于“國家是必不可少的惡”“有限政府”等理論，在創制之初就堅持分權制衡的制度結構，采取“三權分立”的政權組織形式。而中國作為社會主義國家則采取的是議行合一的人民代表大會制度。總之，無論采取哪種方式，都是為了彰顯與實踐其民主理念與民主原則。值得注意的是，雖然前現代國家也強調國家制度運行的權力劃分，但并不涉及民主的運作價值，其只是為了政權穩定性的延續。

國家制度參與與民主。從現代國家制度構建的邏輯看，如果制度結構是內部的權力安排，那么制度參與則是外部的權利安排。與前述的國家制度性質和制度運行不同，國家制度參與具有歷史性，即制度參與只存在于現代國家，因為制度參與本身就意味著權力分享，蘊含著民主價值，是普通公民通過合法途徑“參與國家事務，給國家定方向，確定國家活動的形式、任務和內容” ② 的行為，而這只可能發生在現代民主國家。對現代國家而言，制度參與是國家制度設計中必不可少的安排，是國家制度保持動態平衡的重要舉措。有學者指出，“理想的國家制度應該提供一種混合機制，開通不同的管道，滿足國家之內不同群體和階層表達訴求和公共參與的需要。”③從已有實踐經驗來看，政治投票、政治選舉、政治結社、政治表達、政治接觸抑或政治冷漠都體現了民眾與國家權力的有效互動，即制度參與的規范化形式。當然，在不同的國家甚至在同一國家的不同發展階段，這些互動形式可能會有不同的表現。因此，在現代國家制度構建中，制度參與已經是一個無可爭議的事實，即任何類型的國家都提供了制度參與的可能。但是，大部分國家的制度參與是有條件的，或是資格、身份的限制，或是途徑、方式的限制。而要突破制度參與限制，擴大制度參與范圍，規范制度參與途徑，便更加需要強化民主的積極作用。

國家制度能力與民主。依照國家制度構建的邏輯，國家制度能力是對制度表現的評價。一種好的制度應該是滿足適應性、復雜性、自主性和凝聚性的制度④，有效的制度供給能夠克服或避免國家生活出現混亂。③可見，“有效的”“好的”制度更多地指向國家制度能力。國家制度能力是國家制度構建邏輯中最重要的環節。福山對比分析發展中國家的國家治理和社會秩序時發現，弱國家能力是造成發展中國家社會無序與經濟停滯的最終根源，這就要求增強國家能力，而國家能力的核心是國家制度能力。國家制度能力是“國家制定、實施和推動制度變遷的能力” ⑥ ，其與民主密切相關。如我們所知，“國家制度是不同社會力量博弈和妥協的產物”。 ⑦ 換個角度看，這種博弈妥協實際上也可以被視為一種民主的表達。基于此，國家制度能力的彰顯便更需要民主發揮積極作用，因為國家制定、實施和推動制度變遷首先需要處理國家與社會的關系，協調民眾與政府、國家之間的關系，整合不同機構、團體的利益偏好，從而形成相對統一的國家目標偏好。當國家形成統一的目標偏好時，還需要采取適度分（集）權的措施，避免因權力高度集中（分散）導致的結構僵化，并建立高效的政府體制，以保證政策的實施。而不論是協調不同主體間的關系以形成統一目標，還是建立高效政府推動目標實施，從而提升制度治理效能，都需要發揮民主的積極作用。

綜上所述，民主深嵌于制度性質、制度結構、制度參與、制度能力等國家制度構建的重要方面，國家制度構建深刻體現著民主的價值取向。然而，中西方國家在國家制度構建中嵌入了不同的民主觀念和實踐原則，這為深刻理解全過程人民民主比較優勢提供了研究切口。

三、制度性質：資本至上與人民至上

馬克斯·韋伯提出了傳統型、法理型與個人魅力型三種合法性類型，現代民主國家都屬于法理型，以“人民”為權力合法性基礎，人民性是現代國家制度安排最基本的原則。人民性是衡量國家制度現代性的重要原則和標志。①作為一種國家制度，西方式民主雖然也承認民主的本義是“人民政府”或“人民主權”②，并且發展出了以自由民主、精英民主、多元民主、代議制民主等為代表的人民主權實踐樣態。但究其根本，“人民主權”只是其政治合法性構建的裝飾，其本質依舊被資本邏輯所主導。這導致在人類民主發展進程中，西方式民主“資本至上”的本質愈漸彰顯。基于對西方式民主的反思，作為國家制度的全過程人民民主繼承的是馬克思主義的人民價值旨歸，即好的國家制度應該是實現人民自由意志，堅持平等對待國家中的每一位成員，維護人民根本利益，回歸人民本身。③因此，以人民為中心是中國共產黨在各個時期推動國家制度建設的價值理念與根本原則。

（一）西方式民主“資本至上”的制度性質漸趨顯露

近代西方民主首先在英國發軔，是掌握社會財富的貴族與掌握政權的王室之間的政治斗爭工具，以“民主的貴族制”或者“選舉的貴族制”獲得生命力。隨著資本主義在全球的擴張以及資產階級力量的壯大，民主逐漸與貴族制相分離。在法國革命和美國革命后，新興資產階級迅速崛起，獲得了政治權力，建立起了代議制民主，現代民主政治逐步確立。第一波民主化浪潮之后，以資本主義生產關系為基礎的現代西方民主政治在歐洲普遍確立。在建立之初，以資本主義的生產方式和自由主義的意識形態為支柱的西方民主制確實有效保護了資產階級的私有產權，促進了資本主義的迅速發展，但“任何民主，…歸根到底是由該社會中的生產關系決定的”④，“資本主義私有制為基礎的經濟關系決定的核心價值是一種資本至上的價值”。③隨著資本主義由自由競爭進入壟斷階段，私人壟斷資本主義發展為國家壟斷資本主義，西方式民主“資本至上”的本質屬性愈加顯露。對此，列寧曾批評指出，資產階級民主始終具有狹隘性、虛偽性及欺騙性，是對富人的民主，對窮人的欺騙。 ⑥ 在資產階級民主共和國中，“財富是間接地但也是更可靠地運用它的權力的” ⑦ ，“無論人員、無論機構、無論政黨的任何更換，都不會使這個權力動搖”。③

盡管西方國家近年來出現了“協商式民主”“抗衡式民主”“論辯式民主”等旨在張揚民主本來價值、發展民主功能的主張和實踐探索，但這并不能改變作為民主政治表征的選舉與代表機構被資本所俘獲的現實。在《超越資本主義》一書中，大衛·施韋卡特對資本控制民主的內在機制進行了深入分析，指出競選運動的巨大耗資使得資本控制民主成為可能，政治捐贈、私人基金會及其所資助的智囊團、圓桌會議、媒體宣傳等已成為資本影響和控制民主的常見渠道。③如在美國大選中，存在各種與資本關聯甚密但獨立于候選人的超級政治行動委員會（Super PACS），投放競選廣告、宣傳候選人等是其影響選舉的重要表現。當然資本不僅影響選舉，也影響投票及政策的制定。凱文·格里爾等通過對美國制糖保護法案的研究，發現金錢與投票間確實存在因果關系。 ① 馬丁·吉倫斯等考察了美國20多年（1981—2002）的1779項國會政策，就富人、利益團體、普通民眾對政府決策的影響程度進行了評估，發現在收入分布中占 90% 的富人對政府決策的影響力最大，利益集團也有相當的政治影響力，普通民眾對決策的影響微乎其微。②托本·艾弗森等對近40年（1980—2019）美國、英國、芬蘭、瑞典等國家政策制定的考察也證實，民主正在被富人、自由流動的資本或兩者共同破壞，公共政策特別是與稅收、社會支出和再分配有關的政策逐漸被富人或不斷上升的自由資本所支配③，即相較于普通公民政治境遇改善而言，資本主義民主的發展實際上更加強化了資本的影響力與控制力。

（二）全過程人民民主堅持“人民至上”的制度性質

不同于西方式民主“資本至上”的邏輯，作為一種國家制度，全過程人民民主根植于以“人民主權”為內核的馬克思主義民主理論。馬克思認為民主是不可避免的事實，但“必須具備一定的意義，否則它就不能存在。因此全部問題就在于確定民主的真正意義”。④基于對以君主主權為價值取向的君主制和以資本至上為價值追求的資產階級民主制的分析和思考，他提出了以“人民主權”為導向的民主思想并指出，“‘民主的’這個詞在德語里意思是‘人民當權的’”③，且民主制“是一切國家制度的本質”。③而就國家政治制度而言，“都只是人民的自我規定和人民的特定內容”。 ⑦ 與馬克思類似，列寧認為“民主意味著在形式上承認公民一律平等，承認大家都有決定國家制度和管理國家的平等權利” ⑧ ，人民的自由、需求“只有在國家的全部政權完全地和真正地屬于人民的時候，才能完全地和真正地得到保障”。③由此，只有無產階級民主第一次將民主給了群眾，真正實現了人民主權。上述分析表明，馬克思主義民主理論從其誕生之日起，就確立了“人民主權”的價值理念，其在發展過程中也始終努力探索回歸“民主”本義的實踐方式和有效途徑。

以馬克思主義為指導，中國共產黨在領導中國革命和社會主義建設的過程中，不斷發展和推動著以“人民至上”為原則的民主理念。在新民主主義革命時期，毛澤東便把民主視為跳出“歷史周期率”的新路。他明確指出，“我們已經找到新路，我們能跳出這周期率。這條新路，就是民主”。@并且，闡釋了中國共產黨人的民主觀。毛澤東認為民主是各方面的，在論述政權建設時指出“抗日統一戰線政權的產生，應經過人民選舉”①；在論述中國共產黨的性質時，他指出中國共產黨“應該受人民的監督，而決不應該違背人民的意旨”，并提出“全心全意為人民服務”“人民勤務員”等一系列著名論斷。可以說，從這一時期到中華人民共和國成立初期，人民民主專政的民主理論框架基本成型。在改革開放與社會主義現代化建設時期，中國共產黨對民主問題的認識更加深化。鄧小平首次闡述了民主與法制的關系，指出“為了保障人民民主，必須加強法制。必須使民主制度化、法律化”。這一時期，在黨內民主、基層民主、協商民主等方面形成了豐富的理論成果。與此同時，國家治理與社會治理的各個領域也開展了多樣化的民主實踐探索。隨著中國式現代化的不斷推進，中國共產黨創造性地提出了“過程民主和成果民主、程序民主和實質民主、直接民主和間接民主、人民民主和國家意志相統一”的全過程人民民主①，人民至上獲得了更為豐富的實踐形式。

四、制度結構：內部分權制衡與人民當家作主

國家制度建設是一個更具根本性、全局性的問題。基于“國家是必不可少的惡”、國家并沒有其自身的目的及掌握國家權力的人并不具有超人的智慧與道德等“有限政府理論”，西方式民主在創制之初就否認國家的至上性，堅持資產階級內部分權制衡的運行機制。可以說，在對國家（政府）權力進行限制的前提下，使其盡可能發揮最大效能，是近代以來西方式民主一直努力的方向。雖然這種做法一定程度上限制了權力的濫用，然而在限制權力的實際過程中，權力壟斷的狀況愈發嚴重，對抗逐漸成為西方式民主的主要基調。如馬克思所言，民主作為一種國家制度，“如果不再真正表現人民的意志，那它就變成有名無實的東西了”。②就中國的發展看，“建立什么樣的國家制度，是近代以來中國人民面臨的一個歷史性課題。…我們黨自成立之日起就致力于建設人民當家作主的新社會，提出了關于未來國家制度的主張，并領導人民為之進行斗爭”。③作為一種國家制度，全過程人民民主就是為了保證人民當家作主，并從國體與政體兩方面對人民當家作主予以制度保障和有效落實。

（一）西方式民主堅持資產階級內部分權制衡的制度結構

近代以降，伴隨著工業革命的發展，新興資產階級在與封建王權、教會的斗爭中逐漸占據優勢地位，并建立了資產階級民主制度。從政治文明演進的角度看，資產階級民主代替封建專制是人類社會的一大進步，但資產階級民主無法克服與生俱來的局限性。在英國，無論是《大憲章》的頒布還是“光榮革命”的勝利，在相應的制度變革中，貴族和資產階級都從未打算與平民分享權力。法國大革命對于“人民主權”的倡導也并未能脫離資產階級民主革命的本質，其對“積極公民”與“消極公民”的區分，實際上限制了普通民眾的政治權利。雖然美國《獨立宣言》宣稱“人人生而平等”，但婦女、黑人、印第安人長期被排除在政治生活之外，無緣分享民主權利。20世紀中葉后，伴隨著民權運動以及第二、三波民主化浪潮的影響，以選舉制、代議制、政黨制為核心的資產階級民主大廈不斷得到完善，普通民眾特別是女性、有色人種等群體的民主權利得到了一定程度的重視。

以普選權為代表的民主權利的普及，雖然是資產階級民主發展的一個重要里程碑，然而這并未改變資產階級民主在資產階級內部進行權力分配的本質。民主實踐與理論探索表明，“一個人的社會、經濟、文化地位越高，他參與投票的可能性就越高”。 ④ 因此，對普通民眾而言，普選權的效力是有限的，既無法明顯改善自身政治地位，也未能沖擊現有權力分配體制。換言之，西方式民主“資本至上”的邏輯實際上影響了普選權的效能，這就使得無論是國家層次還是地方層次的選舉，非精英階層的普通民眾很難觸及選舉核心。這就導致即使在那些表面上高度民主的社會，絕大多數的政治、經濟和社會決策都由少數精英制定，廣大民眾實際上被排除在具有真實意義的政治生活之外。

與此同時，分權制衡的政權組織形式實際上強化了資產階級內部權力分配的精英政治現狀。在《聯邦黨人文集》中，麥迪遜等描述了派系的危險，認為派系的沖突毫不顧及公共利益。 ⑤ 基于此，美國憲法的制定者肯定了以“自身利益”為基礎的抗衡民主（Adversary Democracy）哲學⑥，形成了以“權力分立與制衡”為核心的一整套抗衡式制度體系：在復合制國家結構統攝之下，聯邦政府與州政府之間的縱向分權，在“三權分立”原則之下，國家權力系統之間橫向分權。這種為避免權力濫用，維護各權力主體相對獨立的制度設計，因資產階級對所代表派別與集團利益的強調，使得“三權分立”下的政治運行逐漸為利益集團所操縱。權力濫用、各自為政、相互掣肘的弊端也逐漸顯現，并隨著政黨極化而愈發嚴重。當前，抗衡式民主導致的巨大政治分歧已成為以美國為代表的西方式民主發展過程難以掩蓋的缺陷。此外，聯邦憲法客觀上也在強化這種不平等，即“聯邦憲法之所以出現那些復雜的制衡機制和分裂主權的設計，部分地是為了保證共和政府在經濟不平等出現后能繼續生存下去”。 ①

（二）全過程人民民主堅持人民當家作主的制度結構

在《新民主主義論》中，毛澤東就對當時已有的國家制度進行了反思，認為“近世各國所謂民權制度，往往為資產階級所專有，適成為壓迫平民之工具”。②基于此，他提出了中國國家構建的理論構想，指出中國革命的目的是要建立一個各革命階級聯合專政的，“為一般平民所共有，非少數人所得而私” ③ ，具有新經濟、政治、文化的共和國。中華人民共和國籌備工作開始后，毛澤東在總結民主革命經驗的基礎上，首次提出并闡述了人民民主專政的思想，明確指出要建立一個“工人階級領導的以工農聯盟為基礎的人民民主專政的國家”④，對中華人民共和國的國家性質、階級構成、各階級在國家政權中的地位及中國的前途命運等問題進行了回答，從理論層面闡述了國家一切權力屬于人民，人民是國家主人的新的國家構想。隨著中華人民共和國成立，人民民主專政的理論構想成為現實，作為具有臨時憲法性質的《中國人民政治協商會議共同綱領》明確指出，“中華人民共和國為新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”。③之后，“五四憲法”“八二憲法”也都對此進行了重申，人民當家作主具有了明確的憲法依據。

如果人民民主專政在國體層面保證了人民當家作主，那么人民代表大會制度則從政體層面上體現和落實了這一原則。建立民主集中制的人民代表大會制度而非資產階級議會制，是中國共產黨為國家政權建設擘畫的藍圖。在《新民主主義論》《論聯合政府》《紀念“五一”勞動節口號》等文章中，毛澤東系統闡述了人民代表大會制度的內容，即建立從中央到地方的五級人民代表大會、由同級代表大會選舉產生各級政府、實施真正普遍平等的選舉制。人民代表大會制度是中國人民當家作主的重要途徑和最高實現形式。1954年第一屆全國人大正式通過的《中華人民共和國憲法》，以國家根本大法的形式確立了人民代表大會制度，成立各級人民代表大會、實行民主集中制、進行普選等具體安排，使人民代表大會制度的理論設計與構想得以付諸實踐。此后陸續通過和修改的《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會代表法》《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》《中華人民共和國全國人民代表大會組織法》，以及印發的《關于完善人大代表聯系人民群眾制度的實施意見》等文件，通過對人大代表的資格、權利、義務、任期、選舉方式等的規定，使人民當家作主獲得了制度上、法律上的保證，真實性、廣泛性、有效性得以凸顯。

五、制度參與：參與的局部性和參與的全過程性

廣泛有效的政治參與是檢驗國家制度是否具有動態穩定性的重要標志。擴大有序政治參與是政治發展的重要目標之一，雖然政治投票、政治選舉、政治結社、政治表達、政治接觸等都是政治參與的途徑，體現了民眾與國家權力的有效互動。而在西方式民主的發展過程中，這些途徑并未能完全向民眾開放，普通民眾的政治參與逐漸被局限于選舉環節，選舉即民主。在中國，習近平總書記指出，“沒有人民支持和參與，任何改革都不可能取得成功”。作為一種國家制度，全過程人民民主堅持“人民是歷史的創造者” ⑦ ，在長期的實踐探索中，不斷拓展民眾實踐參與環節，形成了民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理、民主協商的參與閉環，構建起了全鏈條、全方位、全覆蓋的實踐參與形態。與此同時，民主協商貫穿于民主參與的全過程，充分保證了民主參與的有效性。

（一）西方式民主強調以選舉為核心的制度參與

回顧歷史可以發現，選舉與民主之間起初并無必然聯系。在西方啟蒙運動之后，社會契約論與人民主權論的興起才為二者耦合確立了邏輯起點。第二次世界大戰以后，以選舉界定民主成為主流方法。約瑟夫·熊彼特率先對選舉與民主的關系進行了系統論述，他指出民主是一種制度安排，“在這種安排中，某些人通過爭取人民選票取得作決定的權力”。①在他之后，塞繆爾·亨廷頓指出，“公開、自由和公平的選舉是民主的實質，而且是不可或缺的必要條件”。 ② 羅伯特·達爾也認為民主的關鍵在于選舉，并將“有效的參與”“投票的平等”“充分的知情”“對議程的最終控制”“成年人的公民資格”視為保障選舉平等的五項標準。③此后，選舉民主成為現代西方民主的主流模式。不可否認，從某種程度而言，選舉是民主的象征和標志，選舉民主是民主的重要形式，但選舉并不是民主的全部和實質，民主并不僅僅意味著選舉，選舉民主僅是一種最低限度的民主（MinimalistDemocracy）。

將民主完全等同于選舉的做法，不僅模糊了選舉與民主的界限，更是對民主的僭越。首先，在選舉民主之下，民主被局限于選舉這一環節，無法充分實現民眾進行民主治理的構想，因為“人民只有在投票時被喚醒、投票后就進入休眠期，只有競選時聆聽天花亂墜的口號、競選后就毫無發言權，只有拉票時受寵、選舉后就被冷落”。④可見，選舉民主是一種參與不足的民主。其次，在選舉民主之下，“選舉不制定政策；選舉只決定由誰來制定政策。選舉不能解決爭端，它只決定由誰來解決爭端”。③這意味著選舉民主實際上完成了從“人民主權”到“人民授權”的轉換，人民由國家的主權者變為授權者，民主的效能再次被擠壓，民主內涵漸趨窄化。

盡管，包括亨廷頓在內的諸多學者也都開始重新思考“選舉是否是民主的全部”這一問題，關注“選舉主義的謬誤”和“自由選舉的陷阱”等議題，并在反思選舉民主的基礎之上提出了協商民主等理論，但這并未撼動選舉民主的地位，以投票為核心的最低限度的民主依舊是西方式民主的主要表現形式。在選舉民主之下，雖然“一人一票”“選票一樣”“結果一樣”“權利一樣”等原則不斷明晰，但仍然無法擺脫“資本至上”的限制。此外，最重要的是，選舉民主之下普遍控制與責任非常微弱，即“被代表的人民對他們的代表實際在他們的名義下的所作所為幾乎驚人的缺乏控制力”。⑥這就導致，在此背景之下民眾的真實意志被掩蓋，選舉結果不能代表公意。久而久之，民眾對選舉民主也失去信任，民眾的低投票率與消極的政治參與，便是選舉民主吸引力逐漸式微的有力佐證。

（二）全過程人民民主強調制度參與的全過程

與西方式民主局限于選舉的參與實踐不同，全過程人民民主強調參與的全過程性。一方面，“全過程”意味著民主參與的全環節。全過程人民民主包括民主選舉、民主協商、民主決策、民主管理、民主監督在內的實踐參與形態，在保證民主參與連續性的同時，也促進了以選舉權、決策權、管理權、監督權等為代表的廣泛民主權利的實現。其中，民主選舉是民主參與實踐的基礎形態。從參與層次看，人民既可以參加基層民主選舉，也可以參加國家機構選舉。從參與內容看，全過程人民民主覆蓋了國家政治生活和社會生活的各方面。從權利保障看，民主選舉的手段與形式也在不斷豐富發展。民主決策是全過程人民民主的重要環節，既通過基層群眾自治制度等制度化設計予以實現，也借助座談會、論證會、聽證會等非制度化形式予以保障。民主管理是人民民主的有效表達。城鄉社區、社會組織等是人民群眾參與各層級、各領域國家政治生活和社會生活的民主管理形態，而基層自治組織則是民主管理的最廣泛形態。民主監督是保證人民當家作主的有效手段，相較于從主體視角出發推進民主實踐的其他環節，民主監督則更側重于從客體視角出發推進民主實踐。民主協商是中國特色社會主義民主政治的特有形式和獨特優勢，其不僅是一個獨立的實踐形態，更貫穿于民主實踐的始終，在實現民主參與的同時，提升了其他實踐環節的民主性、科學性。從靜態維度考察社會主義協商民主可以發現，無論是協商主體的確立、協商渠道的完善還是協商形式的豐富，都以“有事好商量，眾人的事情由眾人商量” ⑦ 為宗旨，努力踐行“有事多商量，遇事多商量，做事多商量”③這一原則。另一方面，“全過程”意味著民主參與的“動態性”。在全過程人民民主實踐中，人民的實踐參與并非“一次性”“單向度”的參與，而具有顯著的“持續性”“互動性”特征。換言之，在民主選舉、民主決策、民主監督、民主管理、民主協商等實踐環節，幾乎都構建起了“利益表達-負責-反饋”的參與閉環，拓寬了民主參與的廣度和深度，“全過程性”更加真切。就民主選舉而言，投票是民主選舉的核心環節，但參與并不局限于投票，還包括在投票結束后對選出的代表進行履職監督。就民主協商而言，于決策前和決策中實施協商是民主協商的慣例，在具體實踐中形成了協商前、協商中與協商后的利益表達、負責、反饋的閉環。在協商前調研環節，民眾可以充分表達訴求，在協商中溝通環節，各方努力達成共識，在協商后實施環節，可以監督協商結果的落實。就民主決策而言，在決策啟動、研究制定、公示、最終確定與評估的各環節中，制度化與非制度化的安排為互動性表達與有效反饋提供了條件。民主管理、民主監督也大體以利益表達、負責與反饋為遵循，不斷拓寬延伸民主參與的范圍。

六、制度能力：制度效能式微與制度效能顯著

習近平總書記指出，“看一個制度好不好、優越不優越，要從政治上、大的方面去評判和把握。…·國家制度和國家治理體系管不管用、有沒有效，實踐是最好的試金石。”①從西方式民主的發展近況看，作為一種國家制度，西方式民主因無法有效應對國家與社會關系的變化，其局限性逐漸凸顯，先發國家和后發國家普遍面臨著民主效能收縮甚至“民主失靈”的問題。與西方式民主遭遇的治理困境不同，“始終代表最廣大人民根本利益，保證人民當家作主，體現人民共同意志，維護人民合法權益，是我國國家制度和國家治理體系的本質屬性，也是我國國家制度和國家治理體系有效運行、充滿活力的根本所在”。③作為一種國家制度，全過程人民民主有效回應了國家與社會，以及社會內部的諸多問題與矛盾，在推動國家高效治理、社會和諧穩定等方面表現出了顯著成效。

（一）西方式民主制度效能逐漸式微

近幾十年來，在經歷了興起、蓬勃發展后，西方式民主治理困境逐漸顯露，民主衰敗的跡象愈發明顯。在印度尼西亞、烏克蘭等部分大型新興市場國家，民主的質量和穩定性持續下降。 ③ 從選舉民主看，在部分后發國家，民主成為粉飾獨裁、控制人民的手段。 ④ 特別“以近幾十年來發展中國家實現所謂‘民主轉型’的經驗教訓看，西方式民主政體在一定程度上擴大公民權利和個人自由的同時，也帶來了嚴重的經濟社會后果，往往還使國家變得虛弱不堪，使國家治理能力嚴重衰退”。 ⑤ 有研究考察了近30年（1989—2018）西方式民主變革對波蘭、泰國、埃及等123個發展中國家收入分配的影響，結果發現變革導致收人不平等顯著惡化，且相對于低收入群體，中等收入群體受到更為嚴重擠壓。③與此同時，包括美國在內的先發國家的民主效力也不斷式微。拉里·戴蒙德將西方（包括美國）民主的效力、活力和自信的下降視為民主衰退最令人擔憂的方面，他認為美國的民主機制無法有效應對治理面臨的重大挑戰。立法速度減慢、國會通過預算的能力逐漸喪失以及聯邦政府關門只是政治體系（以及更廣泛的政治體）日益兩極分化和僵局的部分跡象。 ⑦ 詹姆斯·艾倫通過考察美、英、澳、加、新五國的民主政治運行發現，作為民主制基本條件的尊重問責制度和在沖突面前達成和解的原則常常被拋棄，黨派斗爭形勢嚴峻，民眾對民主政治的信心也隨之下降。 ⑧ 而之所以會出現治理效能式微，主要是因為西方式民主無法有效應對黨派紛爭、利益集團偏私、少數政治“精英”操弄等結構性困境。

社會對抗和社會撕裂。西方式民主認為只有經過激烈的競爭性選舉，通過政黨之間的政策辯論與民意選擇，才能選出比較好的執政黨和領導人，因而西方式民主實際上是以選舉為核心、以抗衡理念為基礎的競爭性民主，通常表現為不同利益集團、政治團體、政黨之間的博弈。但不同政黨、團體、集團在價值理念、原則規范、政策導向等方面具有差異甚至存在較大分歧，這就使得其政策結果極易引發劇烈沖突，從而導致矛盾不斷，帶來社會撕裂與分化。在美國，由于民主黨與共和黨在“墮胎”“移民”“種族”等議題上存在嚴重分歧，民眾也逐漸被分為兩個相互對立的陣營。相關研究也表明，美國人拒絕與政治立場不同的人交往，并且有意忽視他們所支持政策的不足之處和反對政策的優點。①政治騷亂、政府停擺逐漸發展為西方式民主無法遮掩的面相，民主效度遭受嚴重質疑。

政治分裂與代表性危機。在西方社會，政治分裂與代表性危機深刻塑造著公眾滿意度。政治分裂是指政治權力分散到諸多不同的人和權力中心手中，以至于很難調動足夠的政治權力和權威來使政府有效運作。當民主政府無法解決其人民最關心的問題時，便會帶來巨大危險，至少它會導致許多公民的疏遠、不信任和退縮。在更極端的情況下，它會導致人們質疑民主本身的效力，并對反民主的政府制度持開放態度，以至于有研究將政治分裂視為近年來西方式民主政府面臨的最深刻、最持久的挑戰。②此外，當越來越多的公民訴求沒有得到政黨充分地代表后，他們會對本國的民主運作方式感到不滿。

（二）全過程人民民主制度效能顯著

作為一種國家制度，全過程人民民主以人民為中心，有效回應了國家與社會以及社會內部的諸多問題，黨的十九屆四中全會對中華人民共和國成立以來所形成和運行的國家制度與國家治理體系進行了全面總結，將“堅持人民當家作主，發展人民民主，密切聯系群眾，緊緊依靠人民推動國家發展”③確定為中國國家制度和治理體系的顯著優勢之一。

全過程人民民主是實現國家治理現代化的重要動力。民主以治理主體的多元化、權力來源的公共化及運作方式的扁平化等成為現代國家治理的內驅力，而全過程人民民主之所以能夠賦能國家治理現代化是基于二者間的相通相融性，即全過程人民民主在民主性、程序性、法治性、科學性等方面的特征與國家治理現代化所要求的民主化、有序化、法治化、制度化等屬性高度契合。從已有實踐看，全過程人民民主不僅切實維護了人民的民主權利，保證了人民當家作主，而且還真實改善了人民生活水平，增進了人民福利。中華人民共和國成立以來，中國的經濟實力、綜合國力與人民生活水平顯著提升，不僅完成了世界上最大規模貧困人口的脫貧工作，而且全面建成了小康社會，更建立了世界上最大規模的社會保障體系、基礎教育體系，人民群眾的獲得感、幸福感、安全感日益增強。

全過程人民民主是社會穩定發展的重要保障。“好的民主，應凝聚社會共識，而不是造成社會撕裂和沖突” ④ ，人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體以及中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、基層群眾自治制度等制度安排，能夠“有效調節國家政治關系，發展充滿活力的政黨關系、民族關系、宗教關系、階層關系、海內外同胞關系，增強民族凝聚力”。 ⑤ 與此同時，選舉民主與協商民主的充分發展、對選舉民主與協商民主相結合的合作式程序原則的強調，以及協商民主廣泛多層制度化的發展，確實起到了緩和分歧、增進共識、維護穩定的作用。正如有學者指出，“以公共協商為維度，建構主體間的基礎對話平臺，配合以地方選舉與社區自治”③，這是實現社會穩定的重要保障。

全過程人民民主是保證權力正確行使的根本途徑。能否有效制約和監督權力行使是衡量國家制度是否民主有效的重要標準。全過程人民民主對權力的制約、監督以民主化為著力點。一方面，全過程人民民主以人民代表大會制度為根本載體，建立起了完整的人民當家作主制度體系，通過充分保證人民群眾的知情權、參與權、表達權與監督權，為實現以權利制約權力提供了制度支撐。另一方面，全過程人民民主構建起了一套以人大監督、行政監督、監察監督、司法監督、審計監督、財會監督、統計監督等為主要渠道的有機貫通、相互協調的監督體系，最大限度地實現了以權力制約權力。

結語

制度競爭是國家間最根本的競爭，中西方民主差異化的治亂格局也是制度競爭的表現。基于國家制度視角，中西方民主模式在制度性質、制度結構、制度參與、制度能力等方面呈現出了顯著差異：以“資本至上”為價值取向，以資產階級內部分權制衡為運行結構，以民主選舉為主要參與機制的西方式民主的國家制度治理效能逐漸式微。而與此形成鮮明對比的是，堅持“人民至上”的價值原則、人民當家作主的運行結構以及全過程政治參與機制的全過程人民民主，作為一種國家制度，其彰顯了顯著的制度優勢。總之，中西方民主的差異化表現是由于中西方國家在其國家制度構建過程中對于民主的理解與認識不同。

上述討論表明，制度供給決定國家治理的績效，良好的制度建設是國家長治久安的保障。因此，當前推動全過程人民民主的發展，提升民主治理效能優勢要注重制度建設。《中國的民主》白皮書指出，全過程人民民主具有包括人民民主專政的國體、人民代表大會制度的政體、中國共產黨領導的多黨合作和政治協商制度、最廣泛的愛國統一戰線、民族區域自治制度和基層群眾自治制度等在內的科學有效的制度安排。習近平總書記指出，“我們的國家治理體系和治理能力總體上是好的，是適應我國國情和發展要求的。同時，我們也要看到，相比我國經濟社會發展要求，相比人民群眾期待，相比當今世界日趨激烈的國際競爭，相比實現國家長治久安，我們在國家治理體系和治理能力方面還有許多不足，有許多亟待改進的地方”。①可見，作為國家制度，全過程人民民主仍處于不斷發展完善階段，加強全過程人民民主的制度體系保障，提高全過程人民民主制度化、規范化、程序化水平，是激發全過程人民民主生命力，保證人民當家作主，實現中國式現代化的必由之路。

（責任編輯：陳果）