財政監管在地方政府債券管理中的關鍵作用及強化路徑

在證債券融資合規、安全和效率，加強財政監管對債券整個管理過程的影響尤為關鍵。目前，雖然我國債務限額管理和預算公開的制度在不斷健全和完善，但是一些地區仍然存在著債務隱性化、資金使用效率低下和風險處置能力欠缺等問題。財政監管是規范我國地方債券經營行為、防范系統性風險和提高資金使用績效的關鍵，迫切需要從制度建設、技術支撐和責任落實上不斷加強。

一、地方政府債券管理的要求

地方政府債券管理應遵循依法依規和統籌協調相結合、風險可控和績效導向相結合等原則，使債務資金籌集和公共服務供給相結合。債券資金須納入政府預算全過程管理，保證債務限額在財政部批準的限度內，禁正突破赤字率或者以平臺公司的形式變相籌集資金。資金用途應當明確指向具有經濟或者社會效益支持的公益項目，嚴禁用于人員經費和運轉支出等非政府債務償還。與此同時，應當構建一個全面的“借、用、管、述”的閉環管理機制，從項自的啟動、預算的制定、資金的分配、執行的監督到償還債務的安排，都需要按照法律進行備案和持續的監控，以確保債務的產生與償還的能力相匹配。管理制度同時要求加強信息公開及社會監督，對全部專項債券項目必須進行臺賬管理，接受定期審計和績效評價，杜絕債券資金閑置、挪用或者低效配置的現象。此外，應加強地方政府信用管理，推動形成“責任舉債，使用科學化，償還制度化”的現代債務治理格局，確保財政可持續性與政府公信力。

二、財政監管在地方政府債券管理中的作用

（一）規范預算約束機制，防范債務隱性擴張

財政監管對于地方政府債券管理而言，首先擔負著強化預算約束、抑制債務隱性擴張等關鍵性責任。近年來，中央密集發布政策文件重申這一目標，例如《地方政府專項債券發行管理暫行辦法》（2022年修訂版）明確規定，“一律不得以融資平臺、項目公司等形式變相舉借債務”，以及嚴格債務余額、償債來源和預算限額的設置等。財政監管部門采取分級管理、限額管理和審批管理相結合的方式，建立多重約束機制，即地方政府須在年度財政預算中確定債券發行額度，經省級財政部門和財政部共同批準認定，凡有超額舉債的，將凍結額度并追責納人信用黑名單或者征信系統；債券償還來源還需要在債券申報階段就能清楚地了解清楚，以保證每一筆負債都有一個清晰的償付計劃。這種“預算一批準”閉環架構有效壓制了地方政府“借殼融資”“以債務換債務”等變相舉債形式。在實踐中，如江蘇省蘇州市財政局從2024年起，將地方債務審批和公共信用數據聯系在一起，對政府年報進行處理，對舉債行為處理情況、償債情況和其他信息全部納入公共信用系統管理，對債務違規之處實行嚴格額度約束和信用懲戒。一旦不按照預算執行或者債務規模越限，責任人就會納人“一票否決”制度，這就直接關系到財政轉移支付額度的確定。蘇州市財政局在2024年年報中指出，預算控制加信用懲戒的策略產生了明顯的效果，全市的隱性債務已經減少了大約 12% ，債券每年的發行額度都嚴格按照財政部規定的限額執行。

（二）優化資金調度效率，保障債券資金的規范使用

財政監管機構不僅要盯住“借出的合規”，更要確保債券資金“使用準確，效率高”。專項債資金一到位就進人了監管的頭等大事一一優化調度效率和規范使用。財政部明確要求，全部專項債務資金須入賬財政專用賬戶，不得入賬地方政府一般賬戶。財政部數據顯示，到2024年末，有 85% 的省份已經設立了專門的債務資金賬戶，并對這些資金進行了閉環的監督管理。以四川省作為案例，從2022年開始，省財政廳與財政中介評估機構攜手合作，全方位推行“財政到賬 + 項目節點 + 資金分配”的運作機制。首先，財政部門、項目單位和第三方評估機構應簽署績效審計協議；項目在關鍵節點結束時，第三方出具審核報告，財政部門按實際核撥經費。無獨有偶，浙江省這一機制也促使專項債資金平均撥付時間由之前的60天縮短到30天內，工程進度也同步加快，資金的閑置狀況有了明顯的下降，到2024年，專項債務的使用率已經達到 94% 。其次，財政監管通過季度和年度績效反饋機制分析資金運用邏輯，如對于資金運用效率不高、工程進度落后或者業績不如預期等情況，要及時下達整改要求甚至對管理層實行追溯問責。此外，一些地方政府已經開始引人第三方評估機構來進行全程的監督，從而形成了一個“事前設計 + 事前實施 + 事中評估”的閉環管理體系。根據上海市財政局統計數據，2024年專項債務資金的第三方評估報告的覆蓋率已經達到 68% ，并計劃在本年度將其納人預算評估指標，以進一步規范和執行。

（三）建立風險預警機制，提升債務治理能力

防范債務風險從來不是事后補救，而是要實現“早期發現，早期干預，早期治療”。財政監管承擔著債務治理“預警中樞”作用。財政部從2023年開始出臺了覆蓋債務余額/GDP（國內生產總值）、債務償還／一般公共預算支出等指標的全國統一債務風險評價指標體系、融資平臺隱性債務比重、地方財政收入波動率等20余項指標。在指標支撐下，全國財政體系季度進行地方債務“紅、橙、黃、綠”風險評級。財政監管機構通過數字平臺自動標定超出臨界值的區域，從而激活了“問責 + 調控 + 限額”的管理機制。在2024年，財政部宣布了首批15個高風險的債務縣（區）名單，這些地區的償債率超過 20% ，債務余額超過萬億元，以及隱性債務的比例超過 30% ，在上述區域內實行臨時融資額度的凍結和財政轉移支付的緩撥以及財政預警與審計機關干預評估的聯動。到年末為止，這些區域的債務增長速度從2023年的 8.5% 降低到了 4.2% 。財政監管也促進了各地區債務應急預案的制定，其中包含財政撥款緩解、項目停支和市場融資替代的多種應對措施。早在2023年年底，廣東省就出臺“治理債務風險的10條舉措”，其中就有管控高風險債券新區、壓縮融資平臺新建項自等凍結一些專項債的用途，通過這一舉措，有效地壓降2024年中期的債務增長率接近5個百分點。

三、財政監管在地方政府債券管理中的路徑

（一）完善監管體系建設，提升全流程約束力

地方政府債券的管理環節繁雜，鏈條漫長，如果沒有體系化的監管框架很容易產生“前松后緊”和“只是借題發揮”的現象。所以，建立全流程和制度化監管體系是加強財政監管能力建設的根本。所謂全流程監督，應該涵蓋從債券立項論證、項目審核、預算編制、資金分配、項目執行到償債管理等整個過程，從制度層面建立節點責任、操作規范和追責機制。財政監管要以系統為綱，把分散于各個部門和環節的監管事項納人一個統一的流程管理鏈中，實現責權明晰和流程閉環。例如，建立地方專項債項目的“準入目錄”，規定各級政府的項目首先要經過財政評審、規劃核準的門檻，確定項目單位、使用主體及還款來源方可進入發債計劃。經批準后，財政部門須對項目進行備案制管理，所有債券信息都要在政府財政監督平臺上進行管理，專人跟蹤項目的發展。在項目執行過程中，監管團隊需要定期檢查資金的發放條件，確保資金的分配與項目的關鍵節點相匹配，以避免資金過早發放或閑置的潛在風險。另外，應加強后評估制度建設，開展項目竣工后資金使用效果第三方績效評價工作，將其作為下年專項債金額配置的依據之一。這一流程化的監管框架不僅提升了政府債券資金的運用效率，同時也有效地限制了不規范債務行為的出現，有助于將財政監管從“事后糾偏”模式轉向“事前管控”和“事中制衡”。

（二）推動數字化監管平臺建設，提升動態監控能力

財政監管須借助信息化手段，構建一個高效、智能化的地方債務事項動態監測和實時預警數字化監管平臺。數字化平臺的核心架構應當是“一庫、一圖、一網、一頭”，其中“一庫”指的是債券項目的數據庫，它負責統一錄入各級債券項自的基本信息、執行進度、資金流動和績效指標；“一圖”是以可視化地圖的形式呈現項目的區域分布、規模及風險等級等信息，從而在地理維度上進行直觀監管；“一網”意味著所有相關部門的信息系統都是互聯的，涵蓋財政、發改、住建、交通和水利等領域，以確保監管數據能夠橫向連接并實現信息的實時共享；“一端”是為財政監管人員、審計機構及政府負責人等提供統一的訪問入口，以達到跨級協同，遠程監管的目的。從操作機制來看，平臺要構建預警指標模型如設定債務率、償債比和資金撥付率的紅線指標等，當某個項目或者區域發生數據異常情況時，立即引發提示推送給責任單位。與此同時，該平臺要整合電子檔案管理、數據采集自動化和人工智能分析模塊，以提高審核效率和查找問題精準性。例如，在專項債資金的發放環節上，系統會自動將項目進度與撥款計劃進行匹配，以保證超額申請不被批準。

（三）強化績效導向機制，推動債券效益最大化

績效導向管理不是單純的事后評價，要基于“目標一進程一成果”閉環設計，促進財政監管由“管理項目”走向“管理產出”。一是債券申報階段要制定明確績效目標，項目單位需填寫包含成本預算、預期成效和服務對象在內的各項指標，同時在平臺系統中進行備案；財政監管部門根據這些情況制定績效指標清單，以保證后續跟蹤評價有依據。二是項目執行過程中要開展階段性的績效跟蹤工作，項目單位按季度提交績效執行報告，并接受財政部門抽查復核。對長期不開工建設或者業績嚴重背離的工程，可以停止撥款或者責令改正。另外，在財政監管中還應建立績效結果和資源配置相掛鉤的機制，并以績效表現為關鍵依據進行后續債券額度配置和財政資金獎補等。例如，績效連續兩年優秀的單位可獲得下年度專項債優先申報資格，而績效不達標的項目單位則列入“負面清單”，限制債務增量或調減額度。進一步地，要推進社會參與機制的建立，引進第三方機構，并把群眾滿意度和民生獲得感作為主觀評價指標列入評價，形成“政府引導一市場評價一公眾監督”多元評價體系。

（四）建立問責追責機制，壓實政府管理責任

地方政府債券管理屬于高責任、強約束的公共財務行為，如果沒有明確問責機制，再嚴格的監管都有可能成為空轉。為此，財政監管真正落地需要與之相配套的責權清晰、落實有力的問責追責機制，迫使各級政府主體遵守規則、恪盡職守。問責機制建設要從明晰責任邊界開始，財政監管部門需要督促地方政府對債務管理全流程責任清單進行梳理，明確財政部門和項目單位、資金主管單位等在發債、用款、監督、償還等各環節的責任內容，做到“凡事都是人管理、人負責”。出現債務風險事件或者資金使用不規范等情況時，財政監管部門應當按照規定啟動問責程序，問責要以“過程加結果”為雙重導向，不僅要問責單位在項目選擇、資金撥付和管理流程等方面的不規范行為，更要問責目標最終未能實現和效益缺失等問題。比如一個項目發生預算超支、進度嚴重落后的情況，經過監管審查屬于前一階段論證松懈、管理不善造成的，那么就要對項自單位的主要領導、財政審批人員開始紀律問責；情節較重的，也可以移送審計和紀檢部門繼續處理。

四、結語

綜上所述，對地方政府債券進行有效管理，不僅影響財政資金使用效益，而且也影響國家財政安全和宏觀經濟穩定。以財政監管為核心支撐力量的債券管理要在預算約束、資金調度、風險預警和績效評價上不斷努力，以制度優化和技術創新齊頭并進，打造全周期、穿透式監管體系。因此，我們必須強化各方的責任，加強動態的管理策略，為高品質的發展和財政治理的現代化打下堅實的基礎。圖

作者單位：山西省臨汾市大寧縣財政事務服務中心