解讀生態(tài)環(huán)境法典編纂的立法背景

2025年4月23日，全國人大常委會(huì)首次審議《中華人民共和國生態(tài)環(huán)境法典（草案）》（以下簡稱“法典草案”），并于4月27日公布法典草案全文，向社會(huì)公開征集意見（截止日期為2025年6月13日）。作為我國繼民法典之后，第二部以“法典”命名的法律，生態(tài)環(huán)境法典的編纂是黨中央部署的重大政治任務(wù)和立法任務(wù)，是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重大法治建設(shè)部署。自古以來，法典都是一個(gè)國家制度文明的重要縮影。因此，生態(tài)環(huán)境法典的出臺(tái)，標(biāo)志著我國生態(tài)文明法治建設(shè)將步入新紀(jì)元，具有重要的制度價(jià)值、政治意義和文化內(nèi)涵。

法典草案的出臺(tái)背景

中共中央的重視與部署為法典草案出臺(tái)提供了政治基礎(chǔ)。2021年《中華人民共和國民法典》的施行，不僅標(biāo)志著我國法治建設(shè)邁入“民法典時(shí)代”，更標(biāo)志著我國邁入了“法典化時(shí)代”。同年，中共中央發(fā)布《法治中國建設(shè)規(guī)劃（2020—2025年）》，為了加強(qiáng)法律規(guī)范體系建設(shè)，提出“對(duì)某一領(lǐng)域有多部法律的，條件成熟時(shí)進(jìn)行法典編纂”。其中，由于與生態(tài)環(huán)境相關(guān)的法律制度相對(duì)完備、法典化理論相對(duì)成熟，生態(tài)環(huán)境法法典化被先行納入立法機(jī)關(guān)的視野。2024年，全國人大常委會(huì)發(fā)布《2024年度立法工作計(jì)劃》，將“生態(tài)環(huán)境法典”列入“初次審議的法律案”中，明確提出“扎實(shí)推進(jìn)生態(tài)環(huán)境法典編纂工作……對(duì)現(xiàn)行生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行系統(tǒng)整合、編訂纂修，形成高質(zhì)量的生態(tài)環(huán)境法典草案，力爭年內(nèi)提請(qǐng)審議”。同年，黨的二十屆三中全會(huì)召開，其通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國式現(xiàn)代化的決定》中明確提出，“完善生態(tài)文明基礎(chǔ)體制……編纂生態(tài)環(huán)境法典”。經(jīng)過緊鑼密鼓地推進(jìn)編纂工作，2025年法典草案面世。

另外，法典草案的出臺(tái)還有著深厚的理論和現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)。首先，我國生態(tài)環(huán)境法學(xué)界自20世紀(jì)80年代起，便開始關(guān)注法典編纂問題。四十年以來，學(xué)界對(duì)我國生態(tài)環(huán)境法法典化的編纂技術(shù)和理論證成進(jìn)行了充分討論，并在2021年就曾以高端智庫委托項(xiàng)目研究成果的方式，向全國人大常委會(huì)法工委提交了《生態(tài)環(huán)境法典專家建議稿（草案）》以及立法說明?？梢哉f，生態(tài)環(huán)境法典編纂有著深厚的理論基礎(chǔ)，凝練了生態(tài)環(huán)境法學(xué)界多年以來的研究成果。其次，法典草案的出臺(tái)，為解決我國當(dāng)下生態(tài)環(huán)境法律體系系統(tǒng)性不足的問題，提供了現(xiàn)實(shí)解決路徑。目前，在習(xí)近平生態(tài)文明思想的指引下，我國初步形成了“1+N+4”的生態(tài)環(huán)境保護(hù)法律格局，即指：1部環(huán)境保護(hù)法，多部環(huán)境保護(hù)單行法，4部針對(duì)特殊地理、特定區(qū)域或流域的專門立法。通過編纂具有邏輯性和系統(tǒng)性的法典，我國生態(tài)環(huán)境法律體系將從多方面得到優(yōu)化。

法典草案的主要亮點(diǎn)

此次公布的法典草案，分為5編，包括總則編、污染防治編、生態(tài)保護(hù)編、綠色低碳發(fā)展編、法律責(zé)任和附則編，共1188條。總體來看，主要有三個(gè)亮點(diǎn)。

首先，從編纂技術(shù)來看，此次法典編纂選取了“適度法典化”模式，以更靈活和開放的姿態(tài)擁抱了當(dāng)下多變的生態(tài)環(huán)境治理需求。適度法典化，指的是法典編纂以法典與單行法并存的體系模式為目標(biāo)，而非以一部法典涵蓋所有立法內(nèi)容。與追求穩(wěn)定秩序的民事法律不同，生態(tài)環(huán)境立法面對(duì)著復(fù)雜的環(huán)境治理需求，一直以來是我國立法修訂活動(dòng)最頻繁的立法領(lǐng)域之一。因此，生態(tài)環(huán)境法典的編纂需要兼顧靈活應(yīng)對(duì)現(xiàn)實(shí)和技術(shù)迭代問題的需求，通過吸收主要法律制度、保留部分單行法的模式，令未來法律修訂活動(dòng)更加靈活。當(dāng)下，法典草案的適度法典化主要體現(xiàn)在：其一，吸收了環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法等10部法律的全部內(nèi)容，并計(jì)劃在法典出臺(tái)后廢止這10部法律；其二，納入有關(guān)流域、區(qū)域、自然資源、生物多樣性等其他法律制度規(guī)范的要旨要?jiǎng)t，在法典出臺(tái)后繼續(xù)保留這些單行法，作為法典內(nèi)容的補(bǔ)充；其三，在法典中對(duì)尚未有詳細(xì)法律制度設(shè)計(jì)的氣候變化等領(lǐng)域進(jìn)行原則性、引領(lǐng)性規(guī)定，為未來這些領(lǐng)域出臺(tái)單行法留下空間。法典草案通過采用適度法典化立法模式，大大增加了法典的開放性和靈活性。

其次，從立法體系來看，法典草案對(duì)現(xiàn)行的生態(tài)環(huán)境法律制度規(guī)范進(jìn)行了系統(tǒng)性整合，刪除了部分矛盾和重復(fù)的條款，通過嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)增強(qiáng)了法律制度的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)調(diào)性。以與污染防治相關(guān)的法律為例，我國原本以各個(gè)“環(huán)境要素”為中心，出臺(tái)了一系列立法，包括大氣污染防治法、水污染防治法、土壤污染防治法、固體廢物污染環(huán)境防治法、噪聲污染防治法、放射性污染防治法等，由于都是污染防治立法，這些法律法規(guī)中難免有內(nèi)容重復(fù)之處。此次法典草案對(duì)相關(guān)內(nèi)容進(jìn)行了分類和整合，在編訂纂修后將主要制度內(nèi)容納入污染防治編中，將法律責(zé)任相關(guān)的規(guī)定整合后納入法律責(zé)任和附則編中，大大提升了立法的集約性。

最后，從具體規(guī)定來看，法典草案回應(yīng)了許多亟須解決的現(xiàn)實(shí)問題并將部分最新改革成果上升為法律制度，具有一定的現(xiàn)實(shí)性、創(chuàng)新性和前瞻性。一方面，法典草案針對(duì)生態(tài)環(huán)境治理實(shí)踐中的痛點(diǎn)難點(diǎn)問題做出了回應(yīng)。以生態(tài)環(huán)境執(zhí)法權(quán)為例，針對(duì)縣級(jí)生態(tài)環(huán)境分局沒有獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)、針對(duì)基層環(huán)境問題難以及時(shí)采取行動(dòng)的問題，法典在總則編第二章監(jiān)督管理部分明確，“設(shè)區(qū)的市級(jí)人民政府生態(tài)環(huán)境主管部門設(shè)立的派出機(jī)構(gòu)，可以以自己的名義實(shí)施現(xiàn)場檢查、查封、扣押、代履行和行政處罰”，賦予了派出機(jī)構(gòu)獨(dú)立的執(zhí)法權(quán)以提升基層執(zhí)法效能。另一方面，針對(duì)較為成熟的制度改革成果，法典草案對(duì)這些制度首次進(jìn)行了立法規(guī)定，以固定和鞏固相關(guān)改革成果，這些制度改革主要包括中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察、生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控和生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)?，體現(xiàn)了法典草案的創(chuàng)新性。另外，法典草案中還對(duì)于氣候變化等新興的生態(tài)環(huán)境治理問題作出了響應(yīng)，具有一定的前瞻性。以氣候變化為例，目前我國還沒有專門針對(duì)氣候變化的單行法規(guī)定，在一定程度上存在立法空白。而法典草案不僅專門設(shè)置了綠色低碳發(fā)展編，將現(xiàn)有立法規(guī)定中與綠色低碳發(fā)展相關(guān)的內(nèi)容進(jìn)行整合，還對(duì)傳統(tǒng)的制度規(guī)定進(jìn)行了更新（如在總則編的第五章生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)中，提出加強(qiáng)溫室氣體排放的生態(tài)環(huán)境影響評(píng)價(jià)），力圖以現(xiàn)有的制度資源實(shí)現(xiàn)社會(huì)綠色低碳轉(zhuǎn)型、減緩氣候變化的效果，同時(shí)還為未來氣候變化相關(guān)單行法的出臺(tái)留下空間，具有重要的前瞻意義。

（作者系復(fù)旦大學(xué)環(huán)境資源與能源法研究中心研究員）