公益訴訟助力長江灘涂濕地保護

崇明位于長江與東海的交匯處，有我國規模最大、最為典型的河口型潮汐灘涂濕地。崇明長江灘涂具有重要的生態服務功能，可為亞太候鳥提供中途停歇地和越冬地，是上海寶貴的基礎生態空間，相關濕地資源保護意義重大。

啃下“硬骨頭”

1988年某船廠未依法辦理用地手續，僅憑村委會出具“用地證明”，占據上海崇明三民港河東南側、長江海塘大堤外的部分區域建廠經營。2020年，上海市環保督察將該船廠非法占用灘涂列為具體問題清單，在市、區兩級相關部門多次督辦下，仍有約7.5畝灘涂待清退。因涉歷史遺留問題，行政執法陷入困局，海塘管理部門向法院提起民事訴訟請求判令清退所占灘涂，但因土地租賃關系證據不充分被裁定駁回。此后，灘涂清退整改工作陷入僵局，公共利益處于持續受損狀態。2022年8月，上海市崇明區人民檢察院（以下簡稱“崇明檢察院”）在“四長協同”聯席會議中獲悉該案線索，依法通過行政公益訴訟立案。檢察機關就行政監管職責交叉問題，通過圓桌會議等形式厘清職責、找準癥結，向具有法定職責的行政機關制發檢察建議；因整改難度大，行政機關未能及時履職，遂通過提起行政公益訴訟督促問題解決；訴訟過程中，行政機關履職整改、公益利益得到保護，檢察機關建議法院裁定終結訴訟。

本案辦理過程中，檢察機關還依托“益心為公”志愿者檢察云平臺，邀請具有生態環境、土地規劃等專業背景的“益心為公”志愿者（農工黨黨員）全程協助辦案。“益心為公”志愿者積極參與長江生態保護民主監督，參與檢察機關多個環節的輔助辦案，為檢察機關在認定違法事實、精確確定監督對象、出具生態修復方案等方面提供了重要支持，通過形成監督合力，推動解決了長江灘涂被長期侵占的“硬骨頭”問題，取得了良好的辦案效果。

該案獲評“最高檢檢察公益訴訟研究基地2023年度檢察公益訴訟精品案例”和“最高檢民主黨派‘益心為公’志愿者參與輔助長江生態環境保護檢察公益訴訟辦案典型案例”。

創新具體路徑保護長江灘涂資源

近年來，本市某執法部門在辦理走私、非法采礦等案件時經常扣押船舶并委托第三方公司保管，第三方公司將這些船舶長期停放在長江灘涂上。2022年7月，在落實最高檢部署開展的長江船舶污染治理公益訴訟專案活動中，崇明檢察院從有關部門獲悉案件線索。檢察辦案人員前往現場調查，走訪海事、海警、水務、交通等相關部門了解情況，并通過無人機航拍發現，在上海船廠碼頭東側約1.8公里處的長江灘涂水域上停放有36艘船舶，占地面積80余畝。這些船舶由上海某船務有限公司負責管理，該公司中標執法部門涉案船舶碼頭停靠服務項目后，并未按合同約定將船舶停放于碼頭，而是在未取得“灘涂開發利用許可證”的情況下，擅自將船舶停放在長江灘涂水域。

船舶長期停放灘涂會阻礙濕地植物及棲息于濕地的動物、微生物的生長，影響生態系統功能，破壞灘涂濕地生態環境和資源。崇明檢察院對灘涂管理部門通過行政公益訴訟立案并制發檢察建議的方式，督促其依法查處涉案公司擅自占用長江灘涂停放船舶的違法行為，保護灘涂濕地資源。同時，因長江灘涂停靠涉案船舶有環境污染和影響航行安全的風險隱患，崇明檢察院也督促海事部門依法履職。行政機關及時回函表示會積極履職整改，但灘涂管理部門同時提出，其執法中遇到當事人不配合、執法強制力不足等問題。崇明檢察院跟進調查，并支持行政機關開展執法工作。溝通協調中，上海某執法部門提出其執法辦案面臨扣押船舶停靠難問題，檢察機關遂通過一體化辦案推進工作進展。同時，為充分保護灘涂濕地資源和修復受損的生態環境，崇明檢察院還對涉案公司予以民事公益訴訟立案。在灘涂管理部門、船舶扣押部門和檢察機關的多方督促下，涉案公司最終將涉案船舶全部移到約定碼頭。崇明檢察院與涉案公司經審前磋商達成協議，向上海海事法院申請司法確認后，涉案公司主動修復灘涂資源并以認購碳匯方式承擔灘涂損害至修復期間的生態功能損失。

本案是最高檢掛牌督辦案件，針對涉案公司擅自占用長江灘涂停靠船舶的經營行為，檢察機關通過行政公益訴訟和民事公益訴訟辦案，制止了違法行為，并促其修復生態環境和賠償服務功能損失。通過檢察辦案，防治了長江船舶污染，保護了灘涂濕地資源，推動解決了相關部門執法司法中的實踐難題。該案獲評“2023年上海檢察機關公益訴訟十大典型案例”和“2024年上海法院服務保障現代海洋城市建設典型案例”。

關注法治難題護航生態建設

2021年，上海某海洋工程有限公司自境外采購兩艘千噸級無動力平板駁船擬用于參與國內海上風電項目建設。隨后，因受國內風電項目準入政策變化、船舶檢驗遇到困難等影響，該公司未能開展相關經營活動，遂將該船舶長期停放在上海新華鋼鐵碼頭附近的長江灘涂水域上。2024年，檢察機關發現線索后依法予以行政公益訴訟立案。磋商督促履職不成，檢察機關召開案件聽證會。聽證會上，海事部門表示，上海長江灘涂不屬于海域，船舶停泊長江灘涂不屬于違法行為；水務（海洋）部門表示《上海市灘涂管理條例》已經廢止，其查處擅自占用灘涂行為沒有法律依據，實踐中難以認定船舶停放灘涂為違法利用、占用長江流域河湖岸線；綠化和市容管理部門表示，雖然《中華人民共和國濕地保護法》和《崇明區濕地保護管理辦法（試行）》規定其為濕地保護主管部門，但其對涉案違法行為沒有執法權；規劃和自然資源部門明確表示，崇明長江灘涂不屬于其管轄范圍。

檢察機關辦理灘涂保護公益訴訟案件，需要審查判斷涉案灘涂的屬性問題。2023年12月，上海市人大常委會廢止了1996年起施行的《上海市灘涂管理條例》，這讓檢察辦案面臨新的困難和問題。憲法和民法典規定，灘涂作為自然資源屬于國家所有，法律規定屬于集體所有的除外。關于灘涂管理，目前國家層面沒有法律法規專門規定，只有相關部門規范性文件，學界和實務中對于上海長江灘涂的屬性存在很大爭議。檢察辦案人員認為，在法律上明確長江灘涂的屬性非常必要，若灘涂屬于土地，則其所有權既可以屬于國家，也可以屬于農民集體，灘涂使用要遵守土地用途管制，主管部門是土地管理部門；若灘涂屬于海域，則其只能是國家所有，灘涂使用要符合海洋保護相關規定，主管部門是海洋行政管理部門。灘涂是個地理概念，從自然屬性來看，灘涂的范圍主要在低潮線和高潮線之間的地帶即“潮間帶”，以及向海和岸兩側自然延伸的部分。在法律適用上，對于高潮線以上的部分應當視為陸地，適用《中華人民共和國土地管理法》；對于低潮線以下的部分應當視為海域，適用《中華人民共和國海域使用管理法》。灘涂屬于土地抑或海域的爭論焦點在于潮間帶的屬性問題。檢察機關調查發現，《中華人民共和國土地管理法》在2019年修正時已刪除了“灘涂”的內容，當前認定長江灘涂屬于土地的法律依據不夠充足。因崇明位于長江入海口，根據相關規定，上海市海陸管理分界線以市政府批準的海岸線修測成果為準，崇明區自東風西沙水庫東邊界起，向東南至奚家港水閘，均以一線海塘為海岸線，涉案船舶停泊在一線海塘外，故該位置屬于海域。另外，根據《中華人民共和國濕地保護法》和《中華人民共和國海洋環境保護法》的相關規定，長江灘涂又屬于濕地。檢察機關厘清相關部門職責權限后依法制發檢察建議，其后持續跟進調查，督促行政機關履職整改。相關行政部門認領了各自職責并協同履職，海事部門作出行政處罰后，涉案公司最終將船舶從灘涂移走。

（作者系上海市崇明區人民檢察院黨組成員、副檢察長）