福音還是詛咒 ：清末海關與中國現代國家構建

一、現代國家構建視角下的清末海關

對于國家的興衰起落，即便是經濟學家也常強調制度和歷史的重要性。比如美國經濟學家德隆·阿西莫格魯和詹姆斯·羅賓遜就在《國家為什么會失敗》中強調包容性政治制度是發展的關鍵，在包容性政治制度基礎上能產生包容性經濟制度，從而助力經濟的長期發展。而包容性制度和與之相反的汲取性制度形成于歷史進程之中，對于很多后發展國家，不同的被殖民歷史造就了不同的制度類型。強調被殖民歷史塑造后續制度的觀點也曾在政治學經典著作《國家引導的發展》中被詳細地闡述過，比如印度繼承了英國的中心化的官僚制，從而能較好地推動經濟的發展，而尼日利亞的發展則受制于英國殖民者依賴當地精英的、非集中化的統治，使得其無法形成中心化的統治以推動經濟發展。

在討論中國現代國家起源時，學術界也有一些類似的討論。其中一些觀點認為清末由外籍總稅務司掌控的海關撬動了中國從王朝向現代國家的轉型。清末海關雖然在名義上隸屬于清政府管轄，但實際運作主要由外籍總稅務司掌控。其間赫德主導中國近代海關事務近半個世紀，使該機構成為晚清最具西方特色的行政系統。

從現代國家構建的角度出發，一些學者對清末海關評價較高。《潮去潮來》的英國作者方德萬認為，近代海關除了收稅之外，還做了很多使中國受益的工作，如建設燈塔、設置航標和信標、管理港口、資助外交使臣出訪、促使中國參與博覽會和世界會議組織、培養人才、通過干預外交避免中國被瓜分等。在他看來，近代海關有利于中國對外貿易的發展，也將中國帶入了主權國家為主體的新世界秩序。還有一些學者強調清末海關內部管理中所蘊含的理性和現代要素。中國海關學會編的《赫德與舊中國海關論文選》中一些研究指出，赫德執掌時期的中國海關建立了一套極具現代性的管理制度體系。該體系具有以下顯著特征"：首先，在行政管理方面實行高度集中統一的垂直管理體制"；其次，在人事管理上建立了規范化的制度框架，包括以考試選拔為基礎的任用機制，并注重學歷要求"；再次，實行專業化的分工體系，通過細致的職位分類實現各司其職"；此外，還建立了系統的考績報告制度，使關員的晉升、獎懲都有明確的標準和周期，并提供了職位保障"；最后，通過高薪養廉政策和養老金制度，確保了關員的廉潔自律和退休保障。這些制度設計被認為保證了海關管理上的高效能，傳播了政府效率的現代意識，引導中國社會走向現代化。何守剛在其《何以帝國》一書中也高度評價了赫德任職期間的清末海關。他指出，在赫德任內，每年海關稅收入從占財政收入不足10%增長到超過30%，為晚清國家運行和洋務運動提供了資金支持，也為中國人樹立了現代財政管理的標桿。他進一步提出，清末海關是塑造國家形態，進而推動國家轉型的力量，中國在財政上轉向了依賴海關稅為代表的工商稅，這有利于突破重農抑商的帝國傳統，推動中國向經濟工業化和社會現代化的國家轉型。簡而言之，清末海關在政治上是現代科層制度的標桿，在經濟上有利于中國的對外貿易和經濟工業化。

但事實真的如此嗎？從不同的視角出發，對這個問題可能有不同的回答。本文將從稅收的角度考察。因為，雖然近代海關確實衍生出諸如統計、航標管理等附加功能，但就其本質屬性而言，稅收征管始終是其核心職能所在。清末不斷攀高的海關稅收收入，常被作為論證清末海關的管理制度高效的一個重要證據，也被認為是促進中國經濟工業化的重要手段。基于此，本文主要聚焦于赫德時期海關的稅收職能，重點探討以下兩個關鍵問題"：其一，赫德時期海關稅收規模的持續增長，是否主要歸因于其高效的財政管理制度？其二，清末海關是否真的有效地促進了中國的對外貿易和經濟工業化？

二、清末海關收入上升的原因

根據方德萬的記錄，清末海關在赫德上任之后，其收入的確有著比較快的增長，從一八六一年的大約五百萬海關兩上升到了十九世紀末的兩千余萬海關兩。增長曲線中存在三個小高峰，分別是十九世紀的六十年代前半期、七十年代中后期以及八十年代后半期之后。但是，這并非單單是因為其清正高效的財政管理手段，而更多是外國勢力的滲透造成的。

這種滲透首先體現在外國勢力在中國地理區域上的擴張。一八五四至一八六〇年，中國僅有三處海關，即上海的江海關、廣東的粵海關和潮海關。在隨后的三十年間，海關數量迅速增長至二十六個。增設的海關主要增長于兩個時期，分別是十九世紀六十年代前半期以及七十年代后半期，其中一八六一和一八七七年是增設海關最為集中的兩個年份。一八六一年新增五處海關，包括江蘇的鎮江關、天津的津海關、浙江的浙海關、福建的閩海關和江西的九江關。一八七七年增設規模更大，共新增七處海關，分別是浙江的甌海關、湖北的宜昌關、廣西的北海關、安徽的蕪湖關、廣東的九龍關和拱北關，以及廣西的龍州關。這些海關的設立與清朝被迫簽訂的不平等條約有著直接的關系。通過簽訂這些條約，外國勢力以開通通商口岸的方式沿著中國海岸線由南到北滲透，以上海為起點順著長江從沿海深入至內陸，并在內陸和西南等邊境地區進一步擴散。這些通商口岸基本都設立了海關。

第一次鴉片戰爭之后，一八四二年中英簽訂《江寧條約》，其中規定沿海的廣州、福州、廈門、寧波和上海港口貿易通商，英國商民應繳納進出口貨稅和餉費，當英國貨物在某一港口按例納稅之后，“即準由中國商人便運天下，而路所經過稅關不得加重稅例”。一八四三年，中英在虎門簽訂了具體的《五口通商章程"：海關稅則》，規定了海關征稅的一些細則。這是清末海關成立的法約基礎。一八六一年之所以是海關增設的第一個高峰，與第二次鴉片戰爭有關。第二次鴉片戰爭之后，清朝于一八五八年被迫與俄、美、英、法分別簽訂《天津條約》。其中，與俄國的合約增加了臺灣、瓊州為通商口岸，與美國的合約增加了潮州為通商口岸，與英國的合約增加了遼寧牛莊（實為營口）和山東登州，與法國的合約增加了潮州、淡水、江寧為新的通商口岸。一八六一年又與德國簽訂了《通商條約》，芝罘（今煙臺）、天津、鎮江、九江、漢口增加為新的通商口岸。其中一些新開通的通商口岸很快就籌建了海關，比如天津、鎮江、九江。

一八七七年成為海關增設的第二個高峰，其背后原因是一致的"：以英國為代表的外國勢力進一步覬覦中國西南市場，尤其是云南等邊疆地區。一八七五年，英國使館譯員馬嘉里擅引英軍武裝探路隊由緬甸深入云南后被殺。英國借此事件向清政府施壓，最終于一八七六年與清政府簽訂《煙臺條約》。該條約規定五年內由英國定期開辦云南邊境與緬甸的通商，同時增設宜昌、蕪湖、溫州、北海為通商口岸。第二年，這四地都建了海關。一八七七年新設的另外三處海關即九龍關、拱北關、龍州關則分別建在今香港、澳門和中越邊境的廣西地區。其中香港和澳門地區的海關職能是在一八七四年中英簽訂的《輪船往來港澳章程》奠定的，其要求凡通商各國輪船由香港、澳門往來貿易者，都需完納稅餉。

除了外國勢力在中國地理范圍上的擴展，正式與中國通商的外國勢力也變得更多了。根據王鐵崖編著的《中外舊約章匯編》，十九世紀四十年代與清王朝簽訂通商章程的外國政府有英國、美國、法國、瑞典和挪威，五十年代新增俄國，六十年代進一步增加德國、葡萄牙、丹麥、比利時、荷蘭、西班牙、意大利、奧地利，七十年代增有日本、秘魯，八十年代還有巴西和朝鮮。更多的通商口岸疊加更多的通商國家，意味著中國有著更大的商品進出口量，海關稅收自然會隨之增長。英文版的《中國國際貿易統計手冊》顯示，一八六四年，中國凈進出口總量為九千多萬海關兩，到一八九九年增至四億六千萬海關兩，已是五倍"；到了一九一〇年，中國凈進出口總量進一步增長至八億四千萬海關兩。

如果說十九世紀六七十年代海關增設、外國通商勢力增多可解釋前兩次海關收入的增長高峰，那么十九世紀八十年代并沒有海關的大量增設和進入中國外國勢力的急劇增多，為何八十年代后半期之后海關收入亦快速增長呢？這難道不是海關高效管理帶來的嗎？事實上并非如此。這段時期收入的上升主要與洋藥（指進口的鴉片）相關的稅厘征繳變化相關。第二次鴉片戰爭之后，清政府與英、法、美等國于一八五八年簽訂了《通商章程善后條約"：海關稅則》，其中明確了鴉片貿易合法化"：“向來洋藥、銅錢、米谷、豆石、硝磺、白鉛等物，例皆不準通行，現定稍寬其禁，聽商遵行納稅貿易。”這個條約也規定了洋藥在海關時需繳納的稅率，即每百斤納稅銀三十兩"，同時規定當洋藥在海關納稅之后，運銷內地就屬于國內貨物，“其如何征稅，聽憑中國辦理”。事實上，各省洋藥厘捐局都對洋藥實行抽厘，不同地方所征收的稅厘高低有所不同。一八八七年之后，清政府實行洋藥稅厘并征，即洋藥進入海關時，同時被征厘金，各地不再各自征收。正如劉增合指出的那樣，此舉實質是清廷通過各地海關從各省手中收回財權。一八八七年，由海關征收的洋藥厘金就高達四百六十四萬六千海關兩，占當年海關收入的22.62%。也自該年起，洋藥厘金一直是赫德任內海關收入的重要組成部分。

由此可見，赫德期間海關收入的快速增長主要是由兩方面原因帶來的"：主要方面是在外國的威逼下，中國的市場日益和國際市場相連，期望從中國謀取利益的外國勢力不斷增多，因此，進出口量大為增加"；次要方面是清廷利用海關與地方政府競爭財權。赫德主導的海關固然有著韋伯官僚制的一些特征，但是海關收入的上升并不主要是海關內部管理的高效帶來的。或許有人會認為，暫且不管這些收入的來源，只要有了一定規模的財政收入在手，清廷就可以推動近代中國的經濟現代化。但事實并非如此。

三、清末海關收入上升的背后

一八六一至一九一〇年的五十年中，清末海關稅收分配的總數達到九億一千多萬兩。這的確是一筆巨款，但關鍵還要看這些收入的具體使用方向以及發揮作用的時間長短。湯象龍在其《中國近代海關稅收和分配統計》中做了詳細的統計，他發現在海關稅收的分配中，由戶部指撥的和供清王室的經費是最大的支出，占海關稅收的"76.28%。其中，軍餉、賠款和外債占大宗，軍餉（京餉未計入）占37%，賠款、外債占23%，三項共占60%。海關稅收分配中的第二項支出是各關稅務司和海關監督衙門運行的行政費用，占海關稅收的"14%。這項中稅務司經費最多，為63.2%，稅務司中的外籍高級員工獲得了遠超常規的收入回報。占海關稅收分配中的最小的是解交省用的行政費、軍政費、民政費和軍餉等費，占分配總數的7.94%。換句話說，海關收入的大部分都用在了軍餉、對外賠款、償還外債、支付行政和人員費用之中，而直接用于洋務運動、推動中國經濟工業化的收入比例實則占了小頭。同時，湯象龍也在其另一篇文章《民國以前的賠款是如何賠付的》中提到，在中日甲午戰爭之前，清廷所負外債不多，由于關稅和厘金的增加，每年政府財政平衡有余，諸如鐵路建設、船廠設立在內的很多新事業得以起步。但好景不長，甲午戰爭之后，尤其后受庚子賠款影響，清政府無法維持財政平衡，只有沉重的負擔了。

有人仍會指出，雖然時間和規模有限，但海關稅收還是在一定程度上促進了中國經濟工業化。但需注意的是，這種收益的獲得付出了巨大的代價。這主要是因為清末海關所實施的商品稅率是由英國為代表的外國勢力來決定的，是自由貿易經濟秩序下中國被強加的稅率。張夏準在其《富國陷阱》中指出，關稅是當時很多落后國家保護國內工業發展的重要政策工具。事實上，即便是英國，它從工業革命開始到十九世紀二十年代一直對工業品保持了非常高的關稅水平。當其取得無可比擬的經濟優勢之后，英國于一八四六年以廢除《谷物法》為象征轉向自由貿易。但一直到一八六〇年之后，英國才取消了大部分關稅。七十年代后，隨著歐洲主要工業國家開始趕超英國，歐洲各國關稅普遍提高。英國商界為彌補由于稅墻高筑帶來的歐洲市場損失，愈加狂熱地支持在亞非地區擴張殖民版圖，意圖阻撓法德兩國在這些最具經濟潛力的地區建立貿易保護體系。因此，英國政府日益在國際上推行自由貿易主義政策"：不僅強迫印度等殖民地接受自由貿易，更動用海軍力量脅迫歐洲以外弱小國家簽訂不平等貿易條約。這種不平等條約常常規定了極低的稅率，剝奪這些弱小國家的關稅自主權。而清末時的中國便是其中之一。

那么，清末海關征收稅收的平均稅率有多低呢？鄭觀應曾在《盛世危言》中感嘆道"：“自道光二十二年大開海禁，與各國立約通商，洋人各貨進口納稅后，即準由華商販運各地，過關只按估價，每百兩加稅不得過于五兩。維時，當事不知中國稅額輕于各國四五倍或七八倍，故立約甚輕也。”張實在記述張之洞開創中國鋼鐵事業的《蒼涼的背影》一書中也提道"：西方列強“把中國的進出口海關稅則釘死在世界罕見的極低水平，而且迫使中國接受協定關稅制度，即中國要改變稅例，必須得到列強的認可，結果造成了罕見的奇異現象"：進口稅率低于出口稅率，對外貿易稅低于國內貿易稅，洋貨稅負低于土貨，洋商稅負低于華商”。不僅如此，清末海關針對進口商品征收的稅率還在不斷下降。以英國重要的出口商品棉紡織品為例，一八四三年中英簽訂的《五口通商章程"：海關稅則》規定，由英國生產、中國進口的棉紗稅率是每百斤一兩。而到了一八五八年的《通商章程善后條約"：海關稅則》中，進口棉紗的稅率變為每百斤七錢。與之形成對比，由中國生產、出口英國的布衣服稅率在一八四三年為每百斤五錢，到了一八五八年上升為每百斤一兩五錢。

外國商品除了享受低稅率關稅之外，還比中國本土商品少承擔國內各地方政府額外征稅帶來的負擔。一八五八年，清廷與英國簽訂的《天津條約》規定英國商人已經在內地購買貨物，想要運到口岸卸貨，或者在口岸有洋貨想要運到內地銷售，可一次性繳納稅款，免去在各個子口征收時的繁雜程序。稅率是每一百兩貨物價值征收二兩五錢銀子。這種子口稅的安排導致華商遭受了稅收和運輸上的雙重歧視。一九〇三年，戴振等人奏請皇帝推行保護商業政策的奏折曾精辟地總結了這雙重歧視"：洋商運輸土貨只需繳納一次子口稅，憑海關三聯單即可通行全國，不再重復征稅"；而華商運貨卻要層層繳納關稅和厘金，負擔更重，甚至遭遇官吏額外勒索，導致土貨出口難以發展。此外，貨物運輸貴在快捷，但關卡官員對懸掛洋旗的商船快速放行，而對華商船只故意拖延刁難，甚至民船、小艇更受欺凌，華商蒙受損失卻無可奈何。

在進口低稅率、洋商獲利的情況下，外國商品開始席卷中國市場。清末《皇朝經濟文編》清晰地表明了當時洋貨對土貨的擠壓情況：“近來民間日用，無一不用洋貨，只就極賤極繁者言之：洋火柴、縫衣針、洋皂、洋燭、洋線等，幾乎無人不用。一人所用雖微，而合總數亦頗可觀。洋火柴、洋燭，現在滬上亦有制造，然銷路未暢，外洋之貨，仍源源而來，可見本國之貨，只居十之二三。”清末海關的進出口數據也能表明這種趨勢。《中國國際貿易統計手冊》顯示，從一八七七年開始一直到清朝滅亡，中國的進口就一直大于出口，且很多年里貿易逆差快速上升，并在一九〇五年達到頂峰，逆差達到了二億多海關兩。同時，清末經濟也在不斷下滑。《世界經濟千年統計》顯示，一八二〇年中國人均國內生產總值為六百國際元，而西歐為一千二百零四國際元"；一九一三年中國人均國內生產總值下降為五百五十二國際元，而西歐上升為三千四百五十八國際元。一八二〇年中國國內生產總值為二千二百八十六億國際元，西歐為一千六百零一億國際元"；一九一三年中國為二千四百一十三億國際元，西歐上升為九千零二十三億國際元。

綜合這些證據，可以看到，清末海關收入上升，雖確實有一小部分在一定的時間里用于以振興中國為目的的洋務運動，但這付出了極大的成本。中國失去了關稅的自主權，被迫承擔極低的稅率，使得外國商品能夠長驅直入，搶占國內市場，扼殺了中國本土工業的發展機會。從總體說來，清末海關實在談不上推動了中國對外貿易的發展和經濟工業化。

考察清末海關，是為了審視以下觀點"：有些后發展國家發展得好是因為繼承了殖民者在殖民時期所塑造的“理性科層制”。然而，需要看到的是，這些形成于殖民時期的制度深度嵌入于全球資本主義經濟體系之中，殖民國家施加的科層制主要服務的是殖民者的經濟利益。后發展國家要發展起來，需要改造和重塑這些科層制。在一定意義上，現代國家的本質特征不在于其制度形式，而在于能否有效維護和發展本國經濟利益。現代民族國家的崛起與一國經濟發展始終同頻共振，就像一對孿生子。即便其官僚體系再精密高效，一旦背離了守護國家經濟利益的天職，這樣的政治組織只是一國經濟發展的詛咒，而非福音。