公共數據授權運營的壟斷風險及其破解探討

摘要：公共數據授權運營是構建數據基礎制度、推進改革相關要素市場化配置的關鍵環節，但其運行中存在的壟斷風險制約了數據價值釋放，導致消費者權益受損。制度缺陷表現為算法技術的可解釋性不足、公平性缺失、迭代與隱私沖突及技術門檻過高；主體權責在授權邊界、所有權歸屬、資質認定及協作機制上界定模糊；監管機制存在主體定位不清、過程覆蓋不全、框架松散、執行乏力及公眾參與不足等短板。對此，需強化區塊鏈技術應用以保障透明可信，明確授權運營主體行為規范，建立市場化運營與政府動態監管協同機制，破解數據壟斷壁壘。通過平衡數據開放與安全，促進公共數據公平高效利用，實現數據經濟健康發展與價值共享，切實維護多方主體權益。

關鍵詞：公共數據；授權運營；壟斷風險；政府監管

中圖分類號：D9" 文獻標識碼：A""" doi：10.19311/j.cnki.16723198.2025.17.064

0 引言

隨著大數據時代的到來，公共數據正日益成為推動經濟社會發展的重要資源。2015年8月31日施行的《促進大數據發展行動綱要》中指出，在確保安全與隱私的前提下，推進公共數據資源開放。2021年3月11日施行的《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》指出，開展政府授權運營試點，以加強公共數據開放共享。公共數據涵蓋醫療、環保、地理等多領域，是政府制定決策、優化治理的基本依據。公共數據授權運營則是以公共數據為基礎，在各省市區政府的積極引導和大力支持下構建起的一種運營模式，旨在深度挖掘并釋放公共數據價值。然而，授權運營模式在實踐中也暴露出潛在的壟斷風險，其可能會損害市場競爭，影響公共數據價值的充分釋放［1］。

當下，公共數據授權運營在實踐中存在內源性的壟斷風險，這種壟斷風險主要成因有兩個方面。一是公共數據授權運營存在固有的壟斷屬性；二是公平審查在公共數據授權運營中存在適用缺位。公共數據的固有壟斷屬性以及公平競爭審查的缺位，導致公共數據授權運營存在排除限制競爭的可能，最終難以實現公共數據資源的公平分配和有效利用的目的［2］。授權運營作為公共數據開發利用的重要方式頗具中國特色，實際運行中公共數據授權運營存在著壟斷風險，減損公共數據的價值釋放，使得消費者正當利益無法得到保障并成為利益受損的終端對象。本研究通過深入剖析公共數據授權運營的壟斷風險技術來源，包括技術、規范和監管等層面的缺陷，并在此基礎上，提出利用區塊鏈技術、構建全面的行為規范以及實施市場與政府雙重監管的策略，以期保護數據安全、維護數據市場的公平競爭，保障公共數據的合理利用和公眾權益，為公共數據授權運營的制度設計和政策制定提供有益的啟示，填補公共數據授權運營領域在壟斷風險及其應對策略方面的理論空白，推動公共數據授權運營模式的優化和完善。

1 公共數據授權運營的理論基礎

公共數據授權運營的理論基礎主要圍繞公共數據授權運營的概念界定、模式的類型化以及實踐中的具體樣態展開。公共數據運營的概念界定核心在于“授權”與“運營”，其模式呈多樣化。在具體實踐中，我國授權主體存在政府直接授權、政府經由代表機構授權、綜合授權三種模式。授權對象多為國有企業，包含單一與多授權對象模式。授權內容主要是以數據為中心授予特定數據權和以平臺為中心連帶授予多種權利兩種模式，協同構建起我國公共數據授權運營的實踐框架。

1.1 公共數據授權運營的概念界定

公共數據授權運營是一種創新的數據管理策略，是指經公共數據管理部門授權具有專業化運營能力的機構，在構建安全可控開發環境基礎上，按照一定規則，組織產業鏈上下游相關機構圍繞公共數據進行加工處理、價值挖掘等運營活動，產生數據產品和服務的相關行為［3］。在公共數據治理架構中，雖存在多元主體參與應用開發，但其核心管理權與監管職責仍由公共數據行政管理部門集中行使，通過明確權責邊界與使用規范，防止市場主體基于商業目標對公共數據資源進行無序開發利用或不當處置，確保公共數據的公共屬性與安全保障。所以，公共數據授權運營著眼點在于數據價值的挖掘，其依然堅持公共利益導向，而并非商業逐利性導向。

“公共數據授權運營”的核心在于“授權”和“運營”。“授權”意味著政府在法律框架下，將公共數據的使用、處理和分發的權限授予特定的實體，通常伴隨著明確的條件和限制，確保數據的合法、公正和安全使用。“運營”則涉及授權后數據的商業開發和管理，包括數據的清洗、整理、分析等。簡單概括，公共數據的授權運營是行政主體通過法定程序向合規運營機構授予數據開發利用權限的制度安排，在保障數據安全和維護公眾利益的前提下，實現數據的商業化價值。

1.2 公共數據授權運營模式的類型化

公共數據授權運營模式并非一成不變，而是根據不同的應用場景與政策目標呈現多樣化的形式。通常可以歸納為獨家授權模式、分級授權模式、開源合作模式、數據合作社模式與市場拍賣模式。眾多模式之中，較為常見的為獨家授權模式與分級授權模式兩種授權模式。獨家授權模式指政府部門將公共數據的運營權獨家授予一家企業或機構，這種模式通常被用于大規模、復雜的數據項目，獨家授權可以確保項目的一致性和高效執行，但同時也可能催生市場壟斷，扼殺潛在的競爭與創新。

分級授權模式指政府部門對數據的使用權限進行分級，根據數據敏感性和使用需求分配給不同層級的主體，這種模式旨在平衡數據的透明度與安全，但實施難度較大，需要完善的分級制度和監管機制［4］。上述模式對于公共數據授權運營制度的具體落實具有重要的推動作用，但是也存在著一些潛在風險，如分類分級授權運營的標準不清晰，如何對使用需求進行類型化，一旦數據進行脫敏，具有導致數據降低的風險。此外，分類分級授權運營的監督機制也不健全。有鑒于此，需要通過對公共數據授權運營實際情況予以梳理，進而才能提出更加完善的公共數據授權運營模式。

1.3 公共數據授權運營的實踐樣態

若以授權主體為限制條件，我國目前實踐中，相關授權主體有3種。第一種為“由政府直接授權”，在實踐中，溫州市、青島市等地為此種授權方式。第二種為“政府經由代表機構授權”即“行政委托授權模式”。作為法定授權方式之一，其制度構造主要呈現授權主體的法定性、實施主體的專業化與運行機制的合規性。該模式在杭州市的實踐中形成了“1+N”授權體系，即由市大數據管理局作為主授權方，聯合經信局、市場監管局等N個職能部門共同實施數據授權。第三種是“綜合授權”，即引入行業主管部門，數據提供單位參與公共數據授權運營的具體工作，數據主管部門與行業主管部門，數據提供單位均可進行授權，如北京市、濟南市在授權主體的選擇上更傾向于“綜合授權”。

當前公共數據授權運營模式可從3個維度進行類型化分析，分別為主體維度的授權模式、客體維度的授權模式與內容維度的授權模式。主體維度的授權模式分為由省級以上人民政府設立的大數據管理機構統一行使授權職能的集中授權模式、由行政主管部門與地方政府共同授權的“條塊結合”的分散授權模式。以授權運營的客體為分類角度，可以分為單一主體授權與多主體競爭授權模式。若以內容為限制，則可以分為數據要素型授權與平臺服務型授權。

2 公共數據授權運營的壟斷風險分析

公共數據授權運營的壟斷風險主要在于算法技術不完善、相關主體權責規范模糊與授權運營監管機制缺陷顯著三方面。算法技術現有的諸多局限性、公平性挑戰，授權主體職責與權力的劃分不清、范圍標準缺失，被授權主體資質認定及準入標準含混、運營規范缺失，導致安全與運營的風險攀升，責任追溯艱難，嚴重威脅市場公平交易。監督主體定位不明，責任分配模糊，各環節監管重點與措施未決等等導致壟斷行為難以有效遏制，數據安全、市場公正及公共利益保障堪憂。

2.1 算法技術的不完善

算法技術在公共數據授權運營中扮演著核心角色，但當前算法技術仍存在諸多的局限性。算法的學習神經網絡的內部工作機制難以理解與解釋，這種缺乏透明度的特性可能導致數據被錯誤或有偏見地處理，進而影響數據產品的公正性。此外，如果算法技術的所有權與控制權集中掌握在少數幾家科技巨頭手中，那么數據市場的競爭就可能會受到限制，其他企業難以開發出具有競爭力的替代算法。算法決策可能會引入或者放大社會偏見，算法往往基于歷史數據進行學習，而過往的數據本身就包含了一定的社會歧視，算法可能會在不知不覺中加劇這種偏見，導致數據運營中的不平等。

出于數據環境的快速變化，算法需要頻繁的升級與更新，這可能會觸及個人隱私的底線，尤其是在未經充分匿名化處理的情況下，這種矛盾可能導致數據市場的發展受阻，因為企業可能因擔心法律風險而避免進入市場，從而加劇壟斷。算法技術的高門檻也是導致市場集中度上升的一個因素，小型企業和初創企業難以與擁有大量資源和技術優勢的大型科技公司競爭，也會導致市場壟斷的發生。

2.2 相關主體權責規范的不明確

依據《中華人民共和國數據安全法》（以下簡稱《數據安全法》）及《中華人民共和國個人信息保護法》的相關規定，公共數據授權運營體系呈現二元主體結構特征。其中授權主體具有法定性特征，主要包括行政機關及其授權的公共服務組織與專門設立的數據治理機構。被授權主體作為市場主體，需要滿足技術能力要求、合規體系要求與信用資質要求3個準入條件。在授權主體方面，各地對于公共數據授權主體存在多種理解，這些主體之間的具體職責劃分和權力分配缺乏明確界定，導致在實際操作中可能出現職責重疊或者空白的情況。而除此之外，相關的授權范圍也十分不明確，對于哪些公共數據可以被授權運營或不被授權運營，缺乏明確的標準與清單。這樣的主體制度涉及無法清晰地明確主體間的法律關系，進而造成相關主體權責規范不明確的問題［5］，影響公共數據的安全和合理利用。

在被授權主體方面，存在資質認定與準入標準模糊、運營行為規范不清晰兩方面問題。對于什么樣的企業能夠成為被授權主體，缺乏統一明確的資質認定標準。被授權主體在獲得公共數據后，具體可以進行哪些操作、操作的流程和規范均缺乏相應詳細的規定。當公共數據授權運營出現問題時，各主體之間的責任界定不清晰，導致相應的責任追溯困難等。

2.3 授權運營監管機制的不健全

作為公共數據治理體系的核心環節，授權運營監管屬于行政機關的法定職責范疇。依據《數據安全法》及相關行政法規，行政主體作為公共數據的初始收集者與法定授權主體，負有對涉及公共利益的數據資源實施全生命周期管理的法定義務。值得關注的是，現有的授權運營方式中的監管機制的有效性仍然存疑。

從監督主體的角度來看，沒有明確具備行政職能性質的授權主體的監管定位，各監管主體之間的責任分配并不明晰［6］。在法律法規以及各地的實踐中均對各相關主體規定了數據安全保護義務，但具體如何劃分各主體的監管責任仍然缺少明確的規定。從法律與監管的整體框架層面看，法律和監管框架往往滯后于數據技術的發展，對新的數據運營模式和風險點覆蓋不足。

3 公共數據授權運營壟斷風險的破解之道

公共數據授權運營壟斷風險的破解之道集中于強化區塊鏈技術的嵌入、構建授權運營主體行為規范、推動市場化運營與政府監管并行三方面。從技術、規范、政策三方面為抓手，借助去中心化區塊鏈技術確保數據完整，明確授權數據范圍、主體范圍、制度完善，建立公平規范機制，通過市場化運營與政府監管雙軌并行，保障數據安全與公共利益，穩定市場秩序，促進授權運營良性發展。

3.1 強化區塊鏈技術的嵌入

隨著公共數據授權運營的不斷推進，技術在防控壟斷風險中的作用日益凸顯。其中，區塊鏈作為一種分布式數據庫技術，以其獨特的透明度、安全性和不可篡改性，為破解壟斷風險提供了新思路。區塊鏈技術的應用能有效防止數據的操作濫用。在一個去中心化的區塊鏈網絡中，數據一旦被記錄，就無法被單個主體隨意修改或者刪除。這確保了數據的完整性，降低了數據被操縱的可能性，從而保護了數據交易的公正性。通過在授權運營中采用區塊鏈技術，公眾、監管機構和運營者可以共享一個可信的數據來源，降低因數據信息不對稱導致的不公平現象。

區塊鏈的透明性有助于破除信息孤島，促進市場透明。區塊鏈通過公開賬本，讓所有交易記錄對所有參與者可見，有利于遏制通過數據控制形成的壟斷行為。區塊鏈的智能合約功能可以實現自動執行和強制執行，建立信任并降低交易成本。區塊鏈技術通過去信任化和自動化的方式，降低了信任成本，使得數據交易更為便捷，鼓勵更多的市場參與者進入，從而促進競爭，防止市場壟斷。盡管存在挑戰，但強化區塊鏈技術的嵌入無疑是公共數據授權運營壟斷風險破解的重要途徑。通過構建基于區塊鏈的公共數據交易平臺，以期一個更加公正、透明且高效的數據市場，從而推動數據經濟的健康發展，確保公共數據的可持續利用和公眾福利的最大化。

3.2 授權運營主體行為規范的構建

在公共數據授權運營中，構建明晰的主體行為規范是破解壟斷風險的關鍵。首先，需明確可授權公共數據的范圍，借鑒成熟的公共數據開放制度，將數據分為禁止開放、有條件開放和無條件開放3類［7］。通常可授權運營的數據屬于有條件開放類型，需通過國家立法明確禁止授權運營的具體數據類型。其次，在數據登記階段，制定標準化登記制度，規范數據要素市場和授權流程，確保信息公開透明，避免個人信息權益受損。

在明確可授權范圍時，還需確立數據使用的基本原則，如數據最小化、準確性和時效性，避免過度采集與濫用。同時，建立數據共享和開放的規則，鼓勵在隱私保護和安全規定基礎上適當共享數據，促進二次利用和創新。數據定價和收益分配機制應確保公平，避免運營主體通過壟斷地位獲取不正當利益。明確被授權主體范圍需解決“授權給誰”和“如何授權”問題。授權前應嚴格審查企業架構、數據開發能力和信用狀況，授權后的運營監督應當轉變傳統的思維方式，鼓勵協同監管并將主動監管貫穿授權運營的全過程［8］，確保開發過程合法合規。

3.3 市場化運營與政府監管的并行

公共數據授權運營涉及公共利益需要政府監管，但應轉變傳統思維，鼓勵協同監管。政府監管需在嚴格與寬松間找到平衡，既避免過度監管阻礙數據價值釋放，又防止監管不足導致數據濫用、壟斷和安全問題。市場化運營可通過建立專業數據運營機構、開發數據產品與服務、搭建數據交易平臺及推廣市場合作實現。專業數據運營機構應具備數據處理、分析和安全保障能力，可采用股份制吸引投資［9］，政府可入股以保障公共利益。數據產品開發應滿足市場需求，提供增值服務。數據交易平臺需安全透明，可采用區塊鏈技術確保數據可追溯性，并建立合理的數據價格形成機制。市場推廣應加強國內外合作，提升數據全球價值。

政府負有監督運營主體履行數據安全保護義務的職責，可通過法律法規制定與完善、監管機構設置與職責明確、數據質量與安全監管、市場秩序維護4方面實施監管。出臺專門法律法規，明確數據產權、授權范圍及運營主體責任，制定數據安全和隱私保護法律，要求嚴格數據加密和匿名化處理。設立專門監管機構，整合多部門職責，定期檢查運營機構的數據存儲和處理合規性。建立數據質量評估體系，加強數據安全監管，要求運營機構建立完善的安全管理制度，定期進行風險評估。維護市場秩序，防止數據壟斷，規范數據交易行為，確保公平、公正、公開。

4 結語

面對公共數據授權運營的壟斷風險，可以通過區塊鏈技術的賦能、主體行為規范的全面構建以及市場化運營與政府監管并重策略的運用，使得公共數據價值得到更加開放與公平的利用與共享。未來的研究可以進一步探索技術與制度的創新實踐，優化區塊鏈應用、細化主體行為規范以及完善監管機制，以期在全球范圍內推廣和深化公共數據授權運營的有益經驗，為數據社會的繁榮作出應有貢獻。

主要參考文獻

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