陳良佐在抗戰(zhàn)中的基層民政治理

陳良佐（1887—1968），廣西賓陽(yáng)人，廣西民革的創(chuàng)始人之一。他積極擁護(hù)抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在抗日戰(zhàn)爭(zhēng)中堅(jiān)持與中國(guó)共產(chǎn)黨合作，在出任安徽省和廣西省民政廳廳長(zhǎng)和代理省主席期間，動(dòng)員民眾起來(lái)抗戰(zhàn)，團(tuán)結(jié)各界人士，在地方民政治理工作中任用大量的中共地下黨員和進(jìn)步人士，為桂皖兩省抗日根據(jù)地的基層民政建設(shè)和社會(huì)治理作出了重要貢獻(xiàn)。從陳良佐在抗戰(zhàn)時(shí)期的民政治理工作中，我們可以管窺他對(duì)桂皖兩省地方管理、動(dòng)員民眾的狀況及其在抗戰(zhàn)中發(fā)揮的作用。

統(tǒng)一戰(zhàn)線 聯(lián)共抗日

陳良佐早年就信奉孫中山“聯(lián)俄、聯(lián)共、扶助農(nóng)工”的三大政策。全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)后，他更加擁護(hù)中共的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，堅(jiān)持國(guó)共合作，聯(lián)合團(tuán)結(jié)全民族抗戰(zhàn)救亡。在城鄉(xiāng)治理中，陳良佐支持共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的抗日救亡運(yùn)動(dòng)，大量吸納共產(chǎn)黨員和愛(ài)國(guó)進(jìn)步人士，充實(shí)縣鄉(xiāng)基層治理隊(duì)伍，讓革命力量成為地方建設(shè)與抗戰(zhàn)動(dòng)員的骨干支撐。

全民族抗戰(zhàn)爆發(fā)后，梧州學(xué)運(yùn)及救亡運(yùn)動(dòng)進(jìn)一步發(fā)展。1937年下半年至1938年上半年，是梧州抗日救亡運(yùn)動(dòng)的極盛階段，學(xué)生抗日救亡運(yùn)動(dòng)非常活躍，各種救亡組織如雨后春筍般涌現(xiàn)、發(fā)展。這些抗日救亡活動(dòng)與當(dāng)時(shí)全國(guó)實(shí)行國(guó)共合作、開(kāi)展抗日救亡運(yùn)動(dòng)比較活躍的大環(huán)境有關(guān)，也獲得時(shí)任梧州區(qū)民團(tuán)總指揮陳良佐的支持和保護(hù)。中共梧州文化支部創(chuàng)辦了旬刊《戰(zhàn)報(bào)》，主要任務(wù)是按照黨的抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線政策宣傳抗日，由黃漢杰任社長(zhǎng)、何忌任主編。時(shí)任梧州民團(tuán)指揮部專(zhuān)員陳良佐為《戰(zhàn)報(bào)》題名，民團(tuán)指揮部還撥給50元作為補(bǔ)助費(fèi)。在廣西抗戰(zhàn)初期，梧州《戰(zhàn)報(bào)》是出版時(shí)間較長(zhǎng)、期數(shù)較多、發(fā)行范圍較大，由中共黨組織創(chuàng)辦的一份期刊。

1938年秋，梧州區(qū)民團(tuán)指揮部政治部成立政工隊(duì)，中共黨員陳志明、楊月瑛受黨組織派遣，加入政工隊(duì)，與陳國(guó)材3人組成中共梧州區(qū)民團(tuán)指揮部政治部支部，陳國(guó)材任支書(shū)，由陳國(guó)材與中共廣西省工委負(fù)責(zé)人單線聯(lián)系。中共梧州區(qū)民團(tuán)指揮部政治部支部成立后，重視思想政治教育，通過(guò)政工隊(duì)開(kāi)展活動(dòng)，將政工隊(duì)培育成一支戰(zhàn)斗隊(duì)。政工隊(duì)同時(shí)也是一支活躍在城鎮(zhèn)鄉(xiāng)村的抗日救國(guó)宣傳隊(duì)。在梧州區(qū)民團(tuán)指揮部機(jī)關(guān)內(nèi)，他們一方面為士兵講課，對(duì)官兵進(jìn)行宣傳教育；另一方面與政治部指導(dǎo)員建立聯(lián)系、爭(zhēng)取支持。梧州救國(guó)話劇社是一個(gè)抗日救國(guó)的群眾組織，有不少共產(chǎn)黨員參與其中。1937年，夏衍、洪深經(jīng)過(guò)梧州時(shí)，都同劇社的同志開(kāi)過(guò)座談會(huì)。夏衍談創(chuàng)作問(wèn)題，洪深講導(dǎo)演和演技問(wèn)題，他們對(duì)梧州救國(guó)話劇的評(píng)價(jià)頗高。盧溝橋事變爆發(fā)后，全國(guó)掀起抗日救國(guó)的高潮，上海的劇作家創(chuàng)作了五幕話劇《保衛(wèi)盧溝橋》，梧州救國(guó)話劇社在中山紀(jì)念堂連續(xù)演出4晚，場(chǎng)場(chǎng)滿座，觀眾群情激奮，后來(lái)又應(yīng)市民的要求加演4場(chǎng)。該劇團(tuán)是當(dāng)時(shí)全國(guó)第4個(gè)上演該劇的團(tuán)體，演出十分成功。在中國(guó)共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)下，救國(guó)話劇社成為具有廣泛群眾基礎(chǔ)的抗日救國(guó)組織。

1936年10月，中共梧州軍警支部正式成立，主要由梧州警察局中的中共黨員組成。這也可見(jiàn)當(dāng)時(shí)中共黨組織已深入軍民商學(xué)等社會(huì)各界，在全社會(huì)形成團(tuán)結(jié)對(duì)外、一致抗日的氛圍。

抗日愛(ài)國(guó)將領(lǐng)廖磊主政安徽時(shí)期，執(zhí)行聯(lián)共積極抗戰(zhàn)的路線。陳良佐擔(dān)任安徽省民政廳廳長(zhǎng)，注重與中共黨員和進(jìn)步人士合作，讓他們參與安徽基層民政建設(shè)，廣泛發(fā)動(dòng)民眾抗戰(zhàn)。1939年1月，陳良佐主持安徽省民眾總動(dòng)員委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)動(dòng)委會(huì)）第二十四次常務(wù)委員會(huì)議，任用中共地下黨員張宇瑞、楊子儀、劉季溫（劉鴻文）、詹運(yùn)生（詹大權(quán)）、吳之漢、楊思九、顧訓(xùn)芳分別擔(dān)任商城、蒙城、廬江、羅田、黃梅、固始、巢縣等縣指導(dǎo)員。在全省工作團(tuán)長(zhǎng)聯(lián)席會(huì)議上，陳良佐又任用一批中共地下組織推薦的青年擔(dān)任行政縣、區(qū)兩級(jí)負(fù)責(zé)人。在陳良佐的推動(dòng)下，安徽省各縣相繼成立縣動(dòng)員委員會(huì)，并充分發(fā)揮動(dòng)委會(huì)與抗敵群眾團(tuán)體的作用，與新四軍互相配合、共同對(duì)敵，使抗日運(yùn)動(dòng)在安徽省廣大地區(qū)轟轟烈烈地開(kāi)展起來(lái)。在皖東北地區(qū)，陳良佐任命盛子瑾為第六行政督察區(qū)專(zhuān)員兼泗縣縣長(zhǎng)。中共安徽省工委宣傳部部長(zhǎng)張勁夫通過(guò)陳良佐的關(guān)系，秘密派遣江上青等一批共產(chǎn)黨員以省動(dòng)委會(huì)直屬第八工作團(tuán)的名義隨盛子瑾同行。江上青到泗縣后，擔(dān)任盛子瑾的專(zhuān)員秘書(shū)兼保安副司令，積極開(kāi)展抗日宣傳，培訓(xùn)抗日干部，協(xié)助盛子瑾在皖東北打開(kāi)抗戰(zhàn)局面。盛子瑾還派人與彭雪楓談判達(dá)成協(xié)議，同意建立八路軍、新四軍駐皖東北辦事處，由張愛(ài)萍、劉玉柱分別任正、副處長(zhǎng)，皖東北由此出現(xiàn)團(tuán)結(jié)抗戰(zhàn)新局面。同時(shí)，陳良佐排除異議，大膽起用中共地下黨員：楊德華為霍山縣縣長(zhǎng)，賀希明為壽縣縣長(zhǎng)，謝癸為霍邱縣縣長(zhǎng)，胡秉瓊為上縣縣長(zhǎng)、立煌專(zhuān)區(qū)少將專(zhuān)員。陳良佐直接領(lǐng)導(dǎo)的民政廳更是任用了諸多中共地下黨員，如廖原為會(huì)計(jì)室主任，胡思堯?yàn)橹魅蚊貢?shū)，郭城為科員，周杰為秘書(shū)兼省干部訓(xùn)練班政治教官，李豐平為司務(wù)長(zhǎng)。陳良佐對(duì)他們信任有加，讓他們放開(kāi)手腳，大膽開(kāi)展工作，并對(duì)他們的活動(dòng)多加掩護(hù)和支持。

楊德華是廣西來(lái)賓人，曾任第五戰(zhàn)區(qū)長(zhǎng)官司令部中校參謀，是周恩來(lái)單線聯(lián)系的中共地下黨員。1938年12月，陳良佐推薦楊德華到英山任縣長(zhǎng)。楊德華在英山任縣長(zhǎng)期間，經(jīng)常著便衣、穿草鞋，與地下黨員沈立中等步行各地，深入群眾，了解民間疾苦，先后公審處決為害民眾的惡霸土匪，獲全縣人民擁護(hù)。楊德華組織全縣于1939年3月11日舉行“堅(jiān)壁清野”大演習(xí)，20多萬(wàn)民眾秩序井然地參與疏散隱蔽演練。

1939年9月初，陳良佐任命干訓(xùn)班政訓(xùn)處主任、處長(zhǎng)賀希明為壽縣縣長(zhǎng)。賀希明到壽縣后，積極開(kāi)展抗日宣傳，擴(kuò)大抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，在全縣掀起聲勢(shì)浩大的抗日民主運(yùn)動(dòng)。縣和大部分區(qū)、鄉(xiāng)都建立農(nóng)抗、青抗、婦抗、商抗等抗日組織，對(duì)中共地下黨組織的活動(dòng)和這些抗日組織及他們開(kāi)展的打擊漢奸惡霸的工作，賀希明均給予積極支持；同時(shí)，他還幫助新四軍部隊(duì)開(kāi)展擴(kuò)軍工作。賀希明在解放后曾先后擔(dān)任廣東省副省長(zhǎng)、廣西省副省長(zhǎng)、廣西壯族自治區(qū)黨委書(shū)記處書(shū)記等職。

1939年2月，陳良佐與廖磊反復(fù)協(xié)商，促使廖磊同意在省動(dòng)委會(huì)內(nèi)成立婦女工作委員會(huì)，領(lǐng)導(dǎo)全省婦女工作。陳良佐主持省動(dòng)委會(huì)第二十四次常委會(huì)議，決定朱澄霞、易鳳英、孫以瑾、劉芳等9人為婦女工作委員會(huì)委員。安徽省婦女工作委員會(huì)正式成立，朱澄霞為主任委員，朱澄霞、孫以瑾、易鳳英3人為常務(wù)委員。這3人均為中共地下黨員，安徽省婦女工作委員會(huì)實(shí)際成為中共鄂豫皖區(qū)黨委婦委開(kāi)展婦女運(yùn)動(dòng)的公開(kāi)合法組織，在中共鄂豫皖區(qū)黨委婦委的直接領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展工作。

陳良佐在安徽發(fā)展抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線取得的成績(jī)，獲得中共肯定。中共在國(guó)民黨統(tǒng)治區(qū)的“喉舌”《新華日?qǐng)?bào)》曾撰文，稱(chēng)贊安徽在動(dòng)員民眾參加抗戰(zhàn)上的成績(jī)：“安徽的民眾武裝，給予敵人的打擊，是敵人萬(wàn)想不到的。在敵人心目中，以為炮火所及的地方，我們民眾都會(huì)逃跑的。哪里知道安徽的民眾是家家有槍?zhuān)巳耸潜灰?jiàn)敵人，便把敵人打得走投無(wú)路。”這是對(duì)安徽抗戰(zhàn)基層建設(shè)的生動(dòng)詮釋。

動(dòng)員民眾 訓(xùn)練民團(tuán)

民團(tuán)是新桂系在廣西建立的軍政一體的管理機(jī)構(gòu)。民團(tuán)的建設(shè)為廣西抗戰(zhàn)的民眾動(dòng)員和兵員補(bǔ)充奠定了基礎(chǔ)，提供了保障。1933年，南寧區(qū)民團(tuán)指揮部在武鳴縣（今南寧市武鳴區(qū)）東門(mén)外成立，陳良佐以縣長(zhǎng)身份兼任武鳴縣民團(tuán)司令。他在武鳴開(kāi)辦武鳴縣民團(tuán)干訓(xùn)大隊(duì)、武鳴縣地方干部訓(xùn)練班，大量吸收初高中畢業(yè)生進(jìn)行軍事、政治訓(xùn)練，每期訓(xùn)練6個(gè)月，結(jié)業(yè)后分派為各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)或村長(zhǎng)、街長(zhǎng)、甲長(zhǎng)兼民團(tuán)大隊(duì)、中隊(duì)長(zhǎng)或鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）副大隊(duì)長(zhǎng)。陳良佐督令各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)和村長(zhǎng)、街長(zhǎng)、甲長(zhǎng)組織團(tuán)兵，利用農(nóng)閑時(shí)間，集中在各村（街）公所操場(chǎng)或鄉(xiāng)公所大操場(chǎng)，進(jìn)行制式教練或戰(zhàn)斗教練，每期二至三個(gè)月。團(tuán)兵們經(jīng)過(guò)數(shù)年嚴(yán)格訓(xùn)練，操法、戰(zhàn)術(shù)大致達(dá)到正規(guī)部隊(duì)新兵訓(xùn)練的標(biāo)準(zhǔn)。抗戰(zhàn)爆發(fā)時(shí)，不少團(tuán)兵應(yīng)征入伍，很快編入正規(guī)部隊(duì)，奔赴上海、南京、徐州、臺(tái)兒莊等抗日前線。

陳良佐注重民族和睦團(tuán)結(jié)，完善鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施。武鳴縣是壯族聚居地，當(dāng)時(shí)全縣21萬(wàn)人中，壯族占絕大多數(shù)，也有一些客家人等漢族群體。他們之間曾因一些小事釀成訴訟甚至械斗。陳良佐了解后，當(dāng)眾發(fā)表講話，反復(fù)說(shuō)明大家都是中國(guó)人，在此抗日時(shí)期，不應(yīng)分壯族、漢族界限，應(yīng)該像兄弟那樣互愛(ài)互敬、和睦相處、團(tuán)結(jié)一致、共同對(duì)敵。經(jīng)他諄諄勸誡，并在行政措施上一視同仁，此后武鳴很少發(fā)生民族糾紛。陳良佐在武鳴縣還拓寬縣城街道，修筑鄉(xiāng)鎮(zhèn)公路，安裝鄉(xiāng)村電話，建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)中心國(guó)民基礎(chǔ)學(xué)校，推行婦女成人教育。這在當(dāng)時(shí)可謂遠(yuǎn)見(jiàn)卓識(shí)。

1935年7月，陳良佐就任梧州區(qū)行政監(jiān)督兼民團(tuán)指揮官。他在梧州大張旗鼓地開(kāi)展抗日宣傳，大造抗日輿論，營(yíng)造抗日救國(guó)的社會(huì)氛圍。1936年6月，陳良佐在梧州組織支持“六一運(yùn)動(dòng)”的動(dòng)員大會(huì)和示威游行，民團(tuán)武裝高唱軍歌走在游行隊(duì)伍的后面。1937年，梧州工人抗日救國(guó)會(huì)組建敢死隊(duì)、鋤奸隊(duì)、運(yùn)輸隊(duì)、救護(hù)隊(duì)、偵查隊(duì)等，于8月12日舉行成立大會(huì)，組織全市工人抗日宣誓、示威巡行，到會(huì)者超7000人。陳良佐到會(huì)發(fā)表訓(xùn)話。

1937年秋，勤大學(xué)因侵華日軍轟炸廣州，遷至廣西梧州，更名為廣東省立教育學(xué)院。勤大學(xué)學(xué)聯(lián)與梧州的廣西大學(xué)學(xué)聯(lián)聯(lián)合，成立抗日救亡組織“戰(zhàn)時(shí)教育工作社”，其中有一半的同學(xué)是共產(chǎn)黨員。他們通過(guò)生活書(shū)店從桂林大批購(gòu)入《自然辯證法》等進(jìn)步書(shū)籍。據(jù)當(dāng)時(shí)學(xué)聯(lián)負(fù)責(zé)人林敬文回憶：“梧州共產(chǎn)黨也提供《戰(zhàn)報(bào)》給我們。《救國(guó)時(shí)報(bào)》是從李任潮公館弄來(lái)的，陳良佐知道了也不公開(kāi)干涉。我們來(lái)自廣東，十分關(guān)心家鄉(xiāng)是否淪陷，所以對(duì)戰(zhàn)局的了解較為迫切，也促進(jìn)了救亡運(yùn)動(dòng)的高潮。”當(dāng)時(shí)政治立場(chǎng)比較反動(dòng)的國(guó)民黨梧州特派員袁祖真指責(zé)梧州生活文化合作社借販賣(mài)新書(shū)為名，赤化梧州。陳良佐理直氣壯地回應(yīng)：“生活文化合作社，我也入了股，出100元做股金。它推銷(xiāo)抗日新書(shū)籍有什么可怕？”

在抗戰(zhàn)時(shí)期的基層建設(shè)中，陳良佐重視動(dòng)員和發(fā)動(dòng)民眾投身抗戰(zhàn)。他從民族復(fù)興、國(guó)家獨(dú)立的高度，看待全民族抗戰(zhàn)的重大歷史意義，鼓舞、動(dòng)員群眾參加抗戰(zhàn)。在陳良佐所著的《抗戰(zhàn)與基層建設(shè)》一書(shū)中，他寫(xiě)道：“同胞們，我們要認(rèn)清楚，這一次抗戰(zhàn)，是我們民族復(fù)興的良好機(jī)會(huì)。不是內(nèi)戰(zhàn)鬼打鬼，也不是替哪一個(gè)打江山，搶皇帝，更不是為著哪一個(gè)去爭(zhēng)取富貴榮華，完全為著國(guó)家爭(zhēng)獨(dú)立，為民族求生存。”字里行間充滿了民族大義。

廣西民團(tuán)機(jī)構(gòu)主辦的《民團(tuán)周刊》于1938年推出“基層建設(shè)叢刊”。該叢刊共有30種，陳良佐撰寫(xiě)的《抗戰(zhàn)與基層建設(shè)》，刊于“基層建設(shè)叢刊”第五輯。該書(shū)分為“我們?yōu)槭裁纯箲?zhàn)”“我們生活窮困的原因”“解決窮困的先決條件一團(tuán)結(jié)自衛(wèi)”“目前亟應(yīng)推行的基層建設(shè)事業(yè)”“結(jié)論”5個(gè)部分，是面向貧困民眾和基層干部進(jìn)行抗戰(zhàn)思想教育的普及讀本。書(shū)中，陳良佐分析了抗日戰(zhàn)爭(zhēng)的偉大意義，闡釋了新桂系當(dāng)時(shí)在廣西推行的自衛(wèi)、自治、自給“三自”政策和“村街倉(cāng)”的方法。在結(jié)論部分，陳良佐概括道：“總括我今天所說(shuō)的話，第一，我們這次抗戰(zhàn)不是為哪一個(gè)打江山，也不是和哪一個(gè)爭(zhēng)皇帝。乃是為我們國(guó)家的獨(dú)立，民族的生存，換句話說(shuō)，就是為我們自己求生存。第二，本省實(shí)行的‘三自’政策，就是救國(guó)的好方法，我們應(yīng)當(dāng)用十二分的力量去努力實(shí)現(xiàn)。第三，耕地租用條例及‘村街倉(cāng)’，是救窮的最好辦法，尤其是窮苦的民眾利益最多。希望我們大家努力去實(shí)行。”陳良佐在書(shū)中論述了抗戰(zhàn)與基層建設(shè)的關(guān)系，表明了他的抗戰(zhàn)決心。這也體現(xiàn)了當(dāng)時(shí)廣西當(dāng)局的地方管理思路。

梧州是遭受侵華日軍慘烈轟炸的城市之一。1938年10月廣州淪陷后，日機(jī)更是經(jīng)常從廣州西飛，輪番轟炸廣西各地，梧州最先遭到轟炸。此前，為應(yīng)對(duì)日機(jī)轟炸，1937年7月，梧州防空指揮部成立梧州民眾防空委員會(huì)，梧州民團(tuán)指揮官兼行政監(jiān)督陳良佐兼任梧州防空指揮部指揮官。梧州民眾防空委員會(huì)主要組織梧州防護(hù)團(tuán)和各種防空防護(hù)機(jī)構(gòu)，發(fā)動(dòng)全市各階層、各單位和群眾共同做好防空工作。梧州防護(hù)團(tuán)成立后，陳良佐首抓防空洞建設(shè)，全市大規(guī)模挖建防空洞。防空體系的建立，使得民眾有了藏身之所，傷亡得以減少，也體現(xiàn)了陳良佐的組織領(lǐng)導(dǎo)能力和宣傳發(fā)動(dòng)能力。

巴金于1938年10月從廣州路經(jīng)梧州往柳州，在《梧州五日》一文中記述了他在梧州多次遭遇空襲的見(jiàn)聞：

滿街都是人，有的提箱子，有的背包袱，有的牽小孩，帶噻帶跳狼犯地向外奔去。人群像決了堤后的水，帶著不可抗拒的力量沖過(guò)低濕的地方，淹沒(méi)了一切。我的眼前全是人頭，它們像洶涌的波濤滾滾地順著颶風(fēng)奔騰過(guò)去。人擠著，人跑著，做出種種驚惶的樣子，沒(méi)有誰(shuí)回過(guò)頭望，也沒(méi)有誰(shuí)停留片刻來(lái)緩一口氣。仿佛有一股力量推動(dòng)著眾人，使他們盲目地奔向一個(gè)地方。從各個(gè)小巷里人不斷地流出來(lái)，又消失在人群中。好像許多支流匯集在一起向大海流去。這個(gè)海便是梧州中山公園，那里有防空的山洞。

我們也找到了一個(gè)洞，埋著頭進(jìn)去。洞里已經(jīng)有了十幾個(gè)人，都蹲在地上。這個(gè)洞似乎還通到旁邊的另一個(gè)洞，可以轉(zhuǎn)彎走過(guò)去。這時(shí)連過(guò)道上也擠滿了人…外面聲音完全靜了，忽然從遠(yuǎn)處響起了輕微的機(jī)聲，聲音自遠(yuǎn)而近，由小而大。“飛機(jī)來(lái)了”，有人這樣自語(yǔ)道。大家差不多屏住了呼吸似的傾聽(tīng)著。孔隆，孔隆…我知道這是轟炸機(jī)的聲音。我們懷著嚴(yán)肅的心情等待著。高射炮嗪亮地響了。洞里好些人驚惶失措地顫抖起來(lái)。

巴金還聽(tīng)聞抓捕為敵機(jī)指引的漢奸一事，可見(jiàn)當(dāng)時(shí)梧州民眾的防空工作大體有序。

保甲制度 穩(wěn)定基層

20世紀(jì)30年代初，新桂系在廣西推行保甲制度，作為城鄉(xiāng)基層政權(quán)建設(shè)的舉措之一。1932年，陳良佐就任武鳴縣縣長(zhǎng)兼民團(tuán)指揮官后，即按照當(dāng)時(shí)的法令規(guī)定，著手建立區(qū)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）村（街）甲制度。他先清查全縣戶(hù)口，在原來(lái)區(qū)、團(tuán)的基礎(chǔ)上，把全縣劃分為5個(gè)區(qū)。各區(qū)設(shè)立民團(tuán)局（1933年改為區(qū)公所），設(shè)局長(zhǎng)1人，副局長(zhǎng)1至2人。區(qū)以下劃分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），全縣共46個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)），各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）分別設(shè)立鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）公所，設(shè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1人，副鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)1至2人。鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）以下以100戶(hù)左右為標(biāo)準(zhǔn)劃分為1個(gè)街（村），全縣共435個(gè)街（村），每街（村）都設(shè)立街（村）公所，設(shè)正副街（村）長(zhǎng)各1人。街（村）以下以10戶(hù)左右為標(biāo)準(zhǔn)編為1甲，全縣共4381甲，每甲設(shè)甲長(zhǎng)1人［甲長(zhǎng)由街（鄉(xiāng)）公所委本甲人擔(dān)任，無(wú)工資，無(wú)辦公處所]。各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)均兼任該鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）民團(tuán)大隊(duì)長(zhǎng)及中心國(guó)民基礎(chǔ)學(xué)校的校長(zhǎng)；各街（村）長(zhǎng)均兼任該街（村）民團(tuán)中隊(duì)長(zhǎng)及街（村）國(guó)民基礎(chǔ)學(xué)校（初小）校長(zhǎng)，讓他們集政治、軍事、教育大權(quán)于一身，實(shí)行“三位一體”制。這樣嚴(yán)密的組織，雖然存在一定的弊端，但是推行政令、軍令比較方便，能夠促使地方安定，盜竊宵小斂跡，此后攔路搶劫、打家掠舍的事極少發(fā)生，人民能夠過(guò)上比較安寧的生活。

安徽的縣以下也有區(qū)、聯(lián)保、保、甲等行政組織，但大都有名無(wú)實(shí)。日軍入侵后，地方政權(quán)更是殘缺不全。為切實(shí)掌握縣以下各級(jí)行政組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，陳良佐于1938年10月兼任安徽省民政廳廳長(zhǎng)后，決定在政治力量所能控制的縣份，仿照廣西的辦法，將縣以下的各級(jí)行政組織重新建立起來(lái)。1939年1月，安徽省政府出臺(tái)陳良佐制定的《安徽省戰(zhàn)時(shí)各縣區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保甲組織大綱》《安徽省戰(zhàn)時(shí)各縣鄉(xiāng)，鎮(zhèn)公所組織暫行規(guī)程》《安徽省戰(zhàn)時(shí)各縣保公所組織暫行規(guī)程》。陳良佐據(jù)此將原有區(qū)、聯(lián)保、保、甲改為區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保、甲，并從調(diào)查戶(hù)口入手，進(jìn)行戶(hù)籍登記，10戶(hù)編為1甲，各方互相聯(lián)保，10甲編為1保，10保編為1鄉(xiāng)，若干鄉(xiāng)劃為1區(qū)。陳良佐將省內(nèi)所有直屬工作團(tuán)、婦女戰(zhàn)地服務(wù)團(tuán)及廣西學(xué)生軍全體人員，聯(lián)合組成工作隊(duì)，按7人為一組，分赴各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、保，協(xié)助調(diào)查戶(hù)口及進(jìn)行宣傳組織工作，并在各鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）發(fā)動(dòng)群眾成立農(nóng)民抗敵協(xié)會(huì)、青年抗敵協(xié)會(huì)、婦女抗敵協(xié)會(huì)等民眾團(tuán)體，僅3個(gè)月就將全省的戶(hù)口調(diào)查完畢。干訓(xùn)班學(xué)員一結(jié)業(yè)，陳良佐即委派他們到基層充任保長(zhǎng)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）長(zhǎng)、區(qū)長(zhǎng)等職務(wù)。

為提高基層行政人員的地位，保障基層行政人員的安全，陳良佐建議，由廖磊以第二十一集團(tuán)軍總司令、安徽省政府主席及安徽省保安司令的名義，通令全省嚴(yán)禁侮辱、毆打基層行政人員，違者以軍法從事。經(jīng)過(guò)數(shù)期干訓(xùn)生的訓(xùn)練、分配，陳良佐切實(shí)掌控了安徽大部分縣以下的政權(quán)組織。皖南與立煌縣有大江相隔，來(lái)往不便，陳良佐讓安徽省政府皖南行署直接成立干訓(xùn)班分班，以同樣方式訓(xùn)練干訓(xùn)生，通過(guò)他們掌握皖南各縣以下的行政組織。陳良佐還成立安徽省政府視察團(tuán)，親自擔(dān)任團(tuán)長(zhǎng)，下分若干個(gè)視察小組，奔赴各縣視察基層行政組織的建設(shè)情況。

1937年11月，李宗仁接受中華民族革命同盟華北聯(lián)盟主任朱蘊(yùn)山的建議，組建第五戰(zhàn)區(qū)民眾總動(dòng)員委員會(huì)，以團(tuán)結(jié)一切進(jìn)步力量，不分黨派共同抗日。1938年2月，第五戰(zhàn)區(qū)民眾總動(dòng)員委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“動(dòng)委會(huì)”）安徽省分會(huì)成立，朱蘊(yùn)山、張義純、章乃器、韋勢(shì)唐等11人為常務(wù)委員，省政府代理主席張義純兼任省動(dòng)委會(huì)主任委員，周新民、狄超白、朱子帆等進(jìn)步人士為委員，下設(shè)總務(wù)、組織、宣傳、后勤、情報(bào)5個(gè)部門(mén)，民主人士章乃器兼任省動(dòng)委會(huì)秘書(shū)，主持日常會(huì)務(wù)。由于受省動(dòng)委會(huì)內(nèi)進(jìn)步力量的抵制，張義純、韋勢(shì)唐先后離開(kāi)省動(dòng)委會(huì)，省動(dòng)委會(huì)的實(shí)際領(lǐng)導(dǎo)權(quán)掌握在中共和進(jìn)步人士手中。省動(dòng)委會(huì)在工作方案中規(guī)定，動(dòng)員工作的方針是為統(tǒng)一本戰(zhàn)區(qū)民眾動(dòng)員及救亡團(tuán)體之組織，集中整個(gè)民眾力量，發(fā)揮民眾總動(dòng)員的效能。

陳良佐上任后，高度重視安徽省動(dòng)委會(huì)的積極作用，決意利用省動(dòng)委會(huì)進(jìn)一步發(fā)展安徽全省的抗日民眾運(yùn)動(dòng)，集中和發(fā)揮民眾力量，吸收各方面人士參加抗日救亡工作，組織和健全各抗日群眾團(tuán)體，深入開(kāi)展多樣化宣傳活動(dòng)，喚起民眾協(xié)助政府和軍隊(duì)力量全面抗戰(zhàn)。為此，陳良佐將大量愛(ài)國(guó)青年和中共地下黨員充實(shí)到工作團(tuán)中，選調(diào)優(yōu)秀青年擔(dān)任縣、區(qū)級(jí)行政負(fù)責(zé)人，以及動(dòng)委會(huì)指導(dǎo)員、工作團(tuán)團(tuán)長(zhǎng)，加強(qiáng)對(duì)工作團(tuán)的檢查指導(dǎo)，及時(shí)發(fā)放工作經(jīng)費(fèi)，派遣他們深入農(nóng)村、鄉(xiāng)鎮(zhèn)，廣泛開(kāi)展宣傳工作。省動(dòng)委會(huì)工作團(tuán)所到之地，都召開(kāi)民眾大會(huì)、教唱抗日歌曲、推銷(xiāo)進(jìn)步書(shū)刊、出墻報(bào)、貼標(biāo)語(yǔ)等，采取多種形式向廣大群眾宣傳抗日救國(guó)的道理，取得了良好的動(dòng)員宣傳效果。

開(kāi)班辦學(xué) 培訓(xùn)干部

1938年11月，安徽已是敵后孤島，省內(nèi)大部分地區(qū)已經(jīng)淪陷。全省除了立煌縣（現(xiàn)金寨縣），均有敵蹤。陳良佐作為安徽省民政廳廳長(zhǎng)，協(xié)助省主席廖磊工作。他與廖磊商量重整安徽省政，在大別山站穩(wěn)腳跟，建立鞏固的抗日根據(jù)地，積極推進(jìn)安徽省軍事、政治、經(jīng)濟(jì)、文化建設(shè)，培育抗戰(zhàn)力量。為培養(yǎng)抗日骨干，建立清正廉明、富有生命力的基層政權(quán)，陳良佐在立煌縣成立安徽省政治軍事干部訓(xùn)練班，由廖磊兼班主任，陳良佐兼任教育長(zhǎng)，培訓(xùn)縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)干部；招收各地失學(xué)失業(yè)青年，學(xué)員經(jīng)訓(xùn)練考核后，分配到各縣擔(dān)任縣、區(qū)、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）各級(jí)干部。

安徽省政治軍事干部訓(xùn)練班主要以廣西干校為辦校藍(lán)本，班本部下按照業(yè)務(wù)性質(zhì)設(shè)立各個(gè)省級(jí)單位所屬的學(xué)習(xí)組，如民政廳的行政組、教育廳的教育組、建設(shè)廳的合作組、財(cái)政廳的財(cái)會(huì)組、保安司令部的諜報(bào)組、軍管區(qū)的軍事組等，各組由各單位負(fù)責(zé)人兼任組長(zhǎng)。班本部設(shè)班主任1人，下設(shè)教育長(zhǎng)、副教育長(zhǎng)各1人，負(fù)責(zé)整個(gè)班的具體領(lǐng)導(dǎo)。教育長(zhǎng)之下，設(shè)政訓(xùn)、軍訓(xùn)、總務(wù)3個(gè)科，各處、科主要干部，大多由新桂系中的進(jìn)步政工人員擔(dān)任。當(dāng)時(shí)還有不少?gòu)奈錆h撤退來(lái)到大別山的進(jìn)步文化人，陳良佐安排他們以省政府參議、咨議的名義，為干訓(xùn)班上政治、文化課，使他們過(guò)上相對(duì)安穩(wěn)的生活。陳良佐還安排優(yōu)秀中共地下黨員擔(dān)任政工人員，如安排麥?zhǔn)婪ǎㄖ泄驳叵曼h員）擔(dān)任政治處主任處員，音樂(lè)家孟波、木刻家莫西和廣西大學(xué)學(xué)生謝鏡珊、蘇宏、楊炳南等擔(dān)任班指導(dǎo)員，向?qū)W員傳播進(jìn)步思想。

陳良佐在干部訓(xùn)練班提出“行新政、用新人”的口號(hào)，要求學(xué)員“實(shí)干、苦干、硬干”。干部訓(xùn)練班的訓(xùn)練內(nèi)容包括三個(gè)部分：第一，政治訓(xùn)練。著重精神訓(xùn)話，由教育長(zhǎng)及各廳長(zhǎng)、處長(zhǎng)主講。陳良佐和廖磊經(jīng)常抽空為學(xué)員訓(xùn)講。另開(kāi)設(shè)政治課，主講國(guó)際形勢(shì)、抗日綱領(lǐng)、精神總動(dòng)員等課目。政訓(xùn)科和主任訓(xùn)導(dǎo)組織開(kāi)展小組討論、個(gè)別談話和寫(xiě)日記、寫(xiě)論文、出墻報(bào)、辦文娛晚會(huì)等活動(dòng)，對(duì)受訓(xùn)學(xué)員進(jìn)行思想教育與考核，作為日后分配工作的主要依據(jù)。第二，業(yè)務(wù)訓(xùn)練。

根據(jù)各隸屬單位的業(yè)務(wù)情況設(shè)置業(yè)務(wù)課程，由班本部聘請(qǐng)業(yè)務(wù)主管單位的科長(zhǎng)、秘書(shū)為教官。第三，軍事訓(xùn)練。訓(xùn)練科目包括學(xué)科和術(shù)科。學(xué)科課程有游擊戰(zhàn)術(shù)、步兵操典、野外勤務(wù)、射擊教范、夜間教育等。術(shù)科方面，基本教練與戰(zhàn)斗教練并重，設(shè)有夜間學(xué)習(xí)和實(shí)彈射擊等課目。學(xué)員的生活，一律實(shí)行軍事管理，同軍隊(duì)一樣，設(shè)有嚴(yán)厲的懲處條例，嚴(yán)格管理學(xué)員。訓(xùn)練時(shí)間的分配方面，政治訓(xùn)練占總時(shí)數(shù)的 40% ，業(yè)務(wù)訓(xùn)練和軍事訓(xùn)練各占 30% 左右。學(xué)員的人數(shù)，開(kāi)始時(shí)只有五六個(gè)隊(duì)六七百人，后逐期增加到十幾個(gè)隊(duì)，最多時(shí)達(dá)1000多人。陳良佐在立煌縣先后舉辦6期干訓(xùn)班，培訓(xùn)年輕干部1萬(wàn)多人，并將這些干訓(xùn)生迅速充實(shí)到安徽省各級(jí)地方政府，以最快速度構(gòu)建起安徽戰(zhàn)時(shí)體制。

1939年9月26日，美國(guó)進(jìn)步作家史沫特萊以英國(guó)《曼徹斯特衛(wèi)報(bào)》特派記者、中國(guó)紅十字會(huì)志愿工作人員身份，從皖南新四軍軍部來(lái)到立煌縣，重點(diǎn)考察大別山傷兵救治、難民救濟(jì)和民眾動(dòng)員工作。史沫特萊在立煌進(jìn)行為期5個(gè)星期的訪問(wèn)，陳良佐抽空會(huì)見(jiàn)并深入交談，向她介紹安徽省抗日運(yùn)動(dòng)、民眾動(dòng)員、婦女解放等工作情況，建議史沫特萊到基層考察動(dòng)委會(huì)、干訓(xùn)團(tuán)、學(xué)校及新建立的基層政權(quán)制度。

史沫特萊是深入大別山腹地的第一位國(guó)際友人，她認(rèn)為在安徽看到了婦女解放的曙光，皖南和大別山的婦女有相當(dāng)?shù)挠X(jué)悟，“對(duì)資本主義和世界大事了解得一清二楚，在集會(huì)上也很善于辭令”。史沫特萊在采訪記《中國(guó)的戰(zhàn)歌》中寫(xiě)道：“在這大別山中，我遇著了許多新中國(guó)的女性，遇著她們使我心中有一種感覺(jué)，認(rèn)為她們?cè)谶@敵人的后方為了她們祖國(guó)的自由而貢獻(xiàn)她們?nèi)康哪芰Α！?/p>

擁有7個(gè)分校的安徽軍政學(xué)校，在史沫特萊來(lái)到立煌前，已培養(yǎng)出4000名男女行政工作人員。史沫萊特對(duì)安徽軍政建設(shè)取得的成果深感驚訝，談及干部訓(xùn)練時(shí)她提到：據(jù)計(jì)劃規(guī)定，所有4000個(gè)鎮(zhèn)和鄉(xiāng)及其下屬單位（總共4萬(wàn)個(gè)）都要用新培訓(xùn)的人員去替換原先的官員。分散在河谷各地的幾個(gè)分校，分別培訓(xùn)著財(cái)政會(huì)計(jì)、農(nóng)業(yè)合作社、小學(xué)教育、無(wú)線電和情報(bào)等方面的工作人員。此外，還有民眾訓(xùn)練班、安徽學(xué)生軍、保安隊(duì)各一，以及一支可培養(yǎng)1000名基層軍官的軍官教導(dǎo)隊(duì)。

史沫特萊還深入立煌縣附近約有1萬(wàn)人口的小鎮(zhèn)毛坦場(chǎng)考察民眾動(dòng)員工作：“我們一踏上這小鎮(zhèn)的街道就遇到了五個(gè)學(xué)生，三個(gè)是姑娘，兩個(gè)是男青年。他們都在省會(huì)一個(gè)新成立的軍政訓(xùn)練班里受過(guò)訓(xùn)，剛從省會(huì)來(lái)到這里。有兩位姑娘是這鎮(zhèn)上的小學(xué)教員，另一位姑娘是附近一個(gè)村子的教員和村長(zhǎng)。兩位男青年負(fù)責(zé)對(duì)當(dāng)?shù)赜晌迨形溲b的正式隊(duì)員和三十名預(yù)備隊(duì)員（全是農(nóng)民）組成的自衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行軍事和政治訓(xùn)練。秋收完畢后，這兩個(gè)年輕人還要開(kāi)始對(duì)這個(gè)鎮(zhèn)上千名身體健全的男性居民進(jìn)行訓(xùn)練…毛坦場(chǎng)擁有自己的自衛(wèi)隊(duì)、小學(xué)、防空哨，這里的商人和紳士還成立了一個(gè)佛教的紅十字會(huì)，以救護(hù)在空襲中受傷的人員。這個(gè)鎮(zhèn)也有一個(gè)由商人、農(nóng)民、婦女、青年、兒童等各界各種抗日?qǐng)F(tuán)體的代表組成的民眾運(yùn)動(dòng)委員會(huì)。”

廖磊和陳良佐等人堅(jiān)持抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線，執(zhí)行聯(lián)共積極抗戰(zhàn)路線，與中國(guó)共產(chǎn)黨人共同打開(kāi)了安徽敵后抗戰(zhàn)的局面。

1945年7月，桂林光復(fù)。9月3日，廣西省政府回遷桂林，陳良佐當(dāng)即率民政廳職員投入桂林城的重建工作，清理瓦礫、清掃垃圾、掩埋死難軍民遺體。桂林市政府清潔隊(duì)和工程隊(duì)在搜尋七星巖時(shí)，發(fā)現(xiàn)800多具在桂林保衛(wèi)戰(zhàn)中犧牲的軍民遺體，陳良佐組織人員將800多名死難軍民合葬于普陀山霸王坪，并為之題碑“八百壯士之墓”。1946年3月29日，陳良佐與有關(guān)部門(mén)在桂林市體育場(chǎng)舉辦桂林抗日陣亡將士萬(wàn)人公祭大會(huì)，悼念為守城犧牲的陳濟(jì)桓、呂旃蒙、闞維雍3位將軍和800多名壯士，以及所有為保衛(wèi)桂林城而犧牲的英烈，3位將軍墓亦移葬于八百壯士之墓右側(cè)，讓后人瞻仰。陳良佐撰寫(xiě)文章《民族之正氣》發(fā)表在《中央日?qǐng)?bào)》上，表達(dá)他對(duì)桂林守城陣亡將士的尊敬與仰慕。

抗戰(zhàn)14年間，陳良佐堅(jiān)持與中國(guó)共產(chǎn)黨及進(jìn)步人士緊密合作，冒著被免職、查處甚至通緝、捕殺的危險(xiǎn)，忍受著政敵的謾罵與攻擊，一如既往地堅(jiān)持國(guó)共聯(lián)合抗日，大膽任用中共黨員和進(jìn)步人士，推動(dòng)了抗日民族統(tǒng)一戰(zhàn)線的發(fā)展，為桂皖兩省的民政建設(shè)、基層政權(quán)建設(shè)以及鞏固敵后抗日根據(jù)地作出應(yīng)有的貢獻(xiàn)。